Государственная политика на рынке труда: понятие, характеристика компонентов и виды

Государство, реализуя свою политику (в том числе на рынке труда), с одной стороны, оказывает влияние на поведение участников рыночных отношений (фирм, домохозяйств), с другой стороны, находится под воздействием их решений. В общем виде место государства в такой системе взаимоотношений отражено на рис. 6.1.

Рис. 6.1. Государственная политика в системе взаимоотношений участников.

рыночных отношений Политика (греч. politika — общественное дело) представляет собой совокупность мер и действий, направленных на достижение цели. Соответственно, государственная политика на рынке труда^[1] — это совокупность конкретных мер и действий, предпринимаемых государством и направленных на достижение определенных целей в сфере труда.

Важно отметить, что в целом различают: политику, стратегию и план действий, а также программы.

Политика рассматривается в этой системе как институт, задающий рамочные условия общего характера, которые отражают результат консенсуса интересов всех заинтересованных сторон (стейкхолдеров) в стране.

Стратегия и план действий — это совокупность мероприятий по реализации соответствующей политики, имеющих целевые ориентиры, опирающиеся на детализированный бюджет и предполагающие четкое распределение ответственности сторон. Например, План реализации государственной программы «Содействие занятости населения» на 2014 год и на плановый период 2015—2016 годов. Стратегия и план отличаются друг от друга разным горизонтом планирования и степенью детализации бюджета.

Программа представляет собой набор конкретных инструментов, применяемых для достижения цели политики и выполнения ее задач. Например, упомянутая ранее государственная программа занятости до 2020 года.

Разработка государственной политики на рынке труда — это сложный процесс, который может быть представлен как цикл сменяющих друг друга этапов (или стадий) (рис. 6.2).

Дадим краткую характеристику каждому из этапов.

• 1. Подготовка. На этой стадии происходят формирование группы заинтересованных сторон; постановка общей цели разработки политики.
• 2. Формирование. Здесь осуществляются анализ ситуации на рынке труда; определение приоритетов; выбор из альтернативных вариантов решения проблем; постановка цели и задач; проектировка системы мониторинга и оценки; определение бюджета.
• 3. Утверждение. Эго этап предполагает участие представителей бизнеса, работников и правительства, иначе говоря — формирование трехсторонней комиссии; информирование общественности.
• 4. Ввод в действие. На этом этапе происходят назначение ответственных; детализация организационного плана мероприятий.
• 5. Реализация как непосредственное выполнение организационного плана мероприятий, сопровождающаяся мониторингом и оценкой. Корректировка политики.

Рис. 6.2. Полный цикл разработки государственной политики на рынке труда

Государственная политика на рынке труда, как было отмечено выше, в общем виде представляет собой совокупность конкретных мер и действий, предпринимаемых государством и направленных на достижение определенных целей в сфере труда. Ее необходимыми атрибутами являются:

• • объект воздействия;
• • субъект воздействия;
• • цель и задачи;
• • институциональный механизм реализации, мониторинга и оценки эффективности;
• • ресурсное обеспечение.

Объектом воздействия (т.е. гем, на что оказывается влияние) государственной политики на рынке труда выступает гарантия по реализации конституционных прав граждан на труд и социальную защиту от безработицы.

Субъектом (т.е. тем, кто оказывает воздействие и должен нести ответственность) является государственная власть, представленная законодательной и исполнительной ветвями. В России основными государственными институтами, регулирующими вопросы рынка труда на федеральном и региональном уровнях, являются следующие.

Законодательная власть:

• • федеральный уровень: Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов;
• • региональный уровень: соответствующие структуры в органах законодательной власти регионов^[2].

Исполнительная власть:

• федеральный уровень:

Министерство труда и социальной защиты (Минтруд), непосредственно отвечающее за разработку и реализацию государственной политики, а также нормативно-правовое регулирование в сфере занятости и безработицы, оплаты труда, условий и охраны труда, социального партнерства, трудовой миграции, социального страхования;

Федеральная служба по труду и занятости (Роструд), координируемая Минтрудом, осуществляет функции, включающие: контроль за соблюдением законодательства о труде; оказание услуг в сфере содействия занятости и защиты от безработицы;

государственные инспекции труда, являющиеся территориальными органами Роструда, непосредственно проводят проверки работодателей на предмет нарушения трудового законодательства (в том числе на основе заявлений граждан), а также экспертизу условий труда;

• • региональный уровень представлен в нашей стране специализированными органами^[3] в субъектах, отвечающими за оказание государственных услуг в сфере занятости по следующим направлениям:
• — выплата пособий по безработице;

содействие гражданам в поисках подходящей работы;

• — подбор необходимых работников;
• — информирование о положении на рынке труда;
• — организация ярмарок вакансий рабочих и учебных мест;
• — профессиональное обучение;
• — организация общественных работ;
• — содействие безработным гражданам в переезде в другую местность;
• — организация временного трудоустройства;
• — регистрация коллективных договоров.

Целью политики на рынке труда, согласно положениям МОТ, должна являться активная политика, направленная на содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости. Таким же образом цель сформулирована и в соответствующих нормативных документах в нашей стране.

Задачи государственной политики на рынке труда, как правило, формулируются в виде конкретных результатов, выраженных через количественные индикаторы, которые должны быть достигнуты в течение определенного периода времени. В России, согласно Закону «О занятости населения», определены следующие задачи:

• • развитие трудовых ресурсов, рост их мобильности, защита национального рынка труда;
• • равенство прав на добровольный труд и свободный выбор занятости;
• • создание условий для достойной жизни и свободного развития человека;
• • поддержка трудовой и предпринимательской инициативы;
• • помощь тем, кто испытывает трудности в поиске работы;
• • предупреждение массовой и сокращение длительной (более одного года) безработицы;
• • поощрение работодателей, сохраняющих и создающих рабочие места;
• • объединение усилий участников рынка труда и согласованность их действий;
• • координация деятельности в области занятости с деятельностью по другим направлениям экономической и социальной политики;
• • международное сотрудничество в решении проблем занятости.

Инструменты (т.е. конкретные средства движения цели и выполнения задач) государственной политики на рынке труда могут быть условно разделены на четыре группы:

• 1) экономические;
• 2) административно-контрольные;
• 3) информационные;
• 4) добровольные.

Экономические инструменты государственной политики на рынке труда носят стимулирующий характер, задавая направление поведению хозяйствующих субъектов. Их примерами являются:

• • налоги на заработную плату;
• • взносы в фонды социального страхования;
• • субсидии на создание рабочих мест (например, налоговый кредит);
• • страхование от безработицы;
• • налоговые льготы (например, в форме налоговых вычетов) в связи с затратами на обучение (индивидуальное, корпоративное).

Административные инструменты ассоциируются, как правило, с ограничениями на поведение работодателей на рынке труда (в первую очередь в отношении найма и увольнения работников). В качестве примеров можно привести:

• • квотирование рабочих мест для работы инвалидов, молодежи;
• • патенты на работу для иностранных граждан;
• • сертификаты работодателям на привлечение работников;
• • лицензии и сертификаты на ведение профессиональной деятельности;
• • минимальные стандарты социальной поддержки (касающиеся оплаты труда, пособия по безработице);
• • специальная оценка условий труда;
• • экспертиза государственных программ на предмет создания высокопроизводительных рабочих мест, влияния на рынок труда;
• • целевые программы занятости;
• • государственная экспертиза условий труда;
• • профессиональные стандарты.

Информационные инструменты призваны устранять имеющуюся асимметрию информации на рынке труда. К их числу можно отнести:

• • открытый банк вакансий. Например, общероссийская база вакансий «Работа в России»;
• • профориентацию;
• • ярмарки вакансий;
• • справочник перспективных профессий на рынке труда. Например, в России издан «Справочник востребованных на рынке труда, новых и перспективных профессий, в том числе требующих среднего профессионального образования». Отдельно опубликован список 50 наиболее востребованных из этих профессий;
• • конкурсы профессионального мастерства;
• • рейтинги работодателей. Примером в нашей стране является рейтинг работодателей, составляемый Рострудом.

И наконец, добровольные инструменты, инициируемые самими участниками рынка груда, — например, трехсторонние соглашения между представителями работников, работодателей и правительства.

В перечень часто используемых показателей, непосредственно характеризующих государственную политику на рынке труда, входят:

• • доля бюджетных расходов на финансирование соответствующих программ в валовом внутреннем продукте (ВВП). В России эта величина устойчиво ниже, чем в среднем по странам — членам ОЭСР. Так, в 2009 г. она составила 0,3% ВВП, что примерно на 1/5 ниже, чем в среднем по странам ОЭСР;
• • соотношение расходов на активные и пассивные программы на рынке труда^[4];
• • численность участников государственных программ на рынке труда;
• • численность зарегистрированных безработных;
• • соотношение численности трудовых инспекторов численности занятых (или безработных). В 2008 г. в России на одного инспектора приходилось 21 300 занятых (или 230 зарегистрированных безработных), что в целом соответствовало (было выше) рекомендациям ОЭСР;
• • уровень замещения пособием по безработице заработной платы. В среднем по России этот показатель составил 12% в 2011 г. при средних показателях по ОЭСР 53%.

Важно оценивать эффективность государственной политики на рынке труда. Для этого осуществляют: мониторинг выполнения установленных задач и достижения плановых индикаторов; анализ затрат-результатов (как экономических, так и социальных); оценку воздействия — анализ эффекта соответствующих программ на поведение экономических агентов.

Заметим важное обстоятельство, а именно то, что рынок труда находится на пересечении сфер воздействия многих политик, реализуемых государством. Последние могут как усиливать воздействие друг друга на рынок труда, так и иметь взаимоисключающие последствия. Другими словами, либо стимулировать рост уровня и качества занятости, либо, наоборот, снижать их. Из этого следует, что проблематика рынка труда должна не только сосредоточиваться в рамках государственной политики на рынке труда, но и быть интегрирована в иные политические программы, в том числе:

• • в макроэкономическую политику, направленную на стимулирование внутреннего спроса, продуктивные и инновационные инвестиции (в том числе частные), структурные преобразования, повышение конкурентоспособности экономики, решение проблем неравенства;
• • в торговую, промышленную, налоговую, инфраструктурную и отраслевую политики. Они должны стимулировать рост производительности труда; содействовать многообразию форм ведения бизнеса; повышать диверсификацию структуры экспорта; развивать экоотрасли экономики (т.е. отрасли с минимальным ущербом природным ресурсам, где также решается проблема по утилизации отходов, борьбе с шумом и защите экосистем); создавать стимулы для создания зеленых рабочих мест;
• • в политику в области образования, отвечающую изменяющимся потребностям рынка труда и новым технологиям, стимулирующую процесс непрерывного обучения;
• • в молодежную политику, облегчающую переход от школьного обучения к трудовой деятельности (в том числе через развитие системы ученичества непосредственно на производстве);
• • в политику в области трудовой миграции, учитывающую потребности рынка труда и содействующую достойному труду мигрантов;
• • а также в иные политические программы.

Идея о том, что экономический рост автоматически ведет к расширению занятости, созданию рабочих мест, признана ошибочной. Успех реализации государственной политики на рынке труда во многом зависит от интегрированности трудовой проблематики в общие планы развития страны, комплексности подхода к решению проблем рынка труда, а также согласованности действий регулирующих государственных институтов.

Классифицируют два основных вида государственной политики на рынке труда — пассивная и активная. В рамках пассивной политики акцент делается на прямой поддержке лиц, лишившихся работы, в форме финансовых трансфертов (пособий по безработице, финансовой помощи и иных). В этом случае осуществляемые государственные расходы не оказывают прямого влияния на уровень занятости. Активная политика, напротив, непосредственно направлена на стимулирование занятости.

На практике, однако, эти два вида государственной политики встречаются одновременно. Сопоставляя доли соответствующих расходов государства, говорят о преобладании того или иного вида, выделяя преимущественно пассивную или преимущественно активную политику на рынке труда.

Основа пассивной политики — выплата пособий по безработице. Отсюда, критериями, характеризующими этот вид, являются: размер пособия, его доступность, продолжительность выплат. (Более подробно система пособий по безработице в России рассмотрена в параграфе 7.3.).

Программы активной политики государства на рынке труда могут быть как общедоступными (например, в России это доступ к банку вакансий и рекомендательные письма на данные вакансии, профориентация, информация о ситуации на рынке труда), так и иметь ограниченный доступ (в нашей стране доступ к таким программам преимущественно имеют зарегистрированные безработные). Примерами действующих программ активной политики на рынке труда в России являются:

• • организация общественных работ;
• • временное трудоустройство лиц в возрасте 14—18 лет;
• • ярмарки вакансий и учебных рабочих мест;
• • информирование о положении на рынке труда;
• • временное трудоустройство;
• • социальная адаптация безработных;
• • поддержка самозанятости;
• • временное трудоустройство лиц в возрасте 18—20 лет, имеющих начальное и среднее образование, впервые ищущих работу;
• • профессиональное обучение;
• • профориентация.

• [1] Допуская существование различий между государственной политикой на рынке трудаи государственной политикой занятости, будем рассматривать их здесь как эквивалентные.
• [2] В Санкт-Петербурге, например, эго Комиссия по социальной политике и здравоохранению Законодательного Собрания.
• [3] В Санкт-Петербурге, например, это Комитет по труду и занятости населения.
• [4] Более подробно об этих видах государственной политики на рынке труда речь пойдетниже в данной главе.