Принципы организации пенсионного страхования

Характеристики институтов обязательного социального страхования наиболее рельефно проявляются в принципах их организации^[1], позволяющей сформировать финансовые и правовые механизмы функционирования, которыми согласно Федеральному закону от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» являются:

• • устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе принципа эквивалентности страхового обеспечения и средств обязательного социального страхования;
• • всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий с помощью законов, а не гражданско-правовых отношений, что придает ему свойство надежной формы защиты для застрахованных лиц;
• • государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;
• • государственное регулирование системы обязательного социального страхования, что, с одной стороны, предусматривает законодательные и контрольно-надзорные функции государства, а, с другой — в необходимых случаях участие государства в его финансировании;
• • паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;
• • обязательность уплаты страхователями страховых взносов и (или) налогов;
• • ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования;
• • обеспечение надзора и общественного контроля;
• • автономность финансовой системы обязательного социального страхования.

Особую важность для организации национальных пенсионных систем представляют следующие положения:

• • максимально возможный охват пенсионной системой (совокупностью пенсионных институтов) различных слоев населения;
• • солидарное распределение пенсионной нагрузки между субъектами пенсионной системы — работодателями, работниками и государством;
• • обеспечение дохода в виде замещения значительной части заработка, утраченного в результате добровольного или вынужденного выхода на пенсию, всем застрахованным в случаях старости или инвалидности;
• • охват социальной защитой тех категорий граждан, которые не имеют требуемого страхового стажа, а также в случае потери кормильца (борьба с бедностью);
• • проведение индексации пенсий с учетом совокупности факторов инфляции, роста заработной платы в стране и общего повышения качества жизни;
• • создание благоприятных экономических, организационных и правовых условий для развития как обязательных (по закону), так и добровольных систем пенсионного страхования.

Указанные положения определяют институциональные свойства пенсионного страхования. Что касается его финансового устройства, то оно должно строиться, по мнению экспертов МОТ^[2], на основе следующих принципов:

• — экономической и финансовой приемлемости, когда величина страховых взносов должна быть посильной для страхователей;
• — социальной справедливости, предполагающей наличие четкой связи между размерами заработной платы (а, значит, и величинами страховых платежей) и размерами получаемых пособий и пенсий;
• — социальной эффективности, означающий выполнение ряда задач — борьбы с бедностью, обеспечения получателям (бенефициариям) достойного уровня жизни, а при наличии у застрахованных работников продолжительного страхового стажа — замещения страховыми выплатами утрачиваемой заработной платы в размерах с ней сопоставимой;
• — коллективной финансовой эквивалентности (между взносами и выплатами);
• — солидарного перераспределения финансовых ресурсов (между застрахованными с высокими и низкими доходами, здоровыми и больными, работающими и безработными);
• — эквивалентности финансового участия поколений.

Построение высокоэффективной системы обязательного пенсионного страхования возможно на балансе и сочетании вышеуказанных принципов. Например, сочетание экономической, финансовой приемлемости и эффективности имеет своей целью достижение, с одной стороны, оптимального и справедливого распределения финансовой нагрузки между плательщиками страховых взносов (экономическая и финансовая приемлемость), с другой — обеспечение на основе законодательно закрепленной финансовой нагрузки приемлемой по размеру пенсии (социальная и экономическая эффективность).

Иными словами, размер страхового тарифа должен устанавливаться на уровне, достаточном для покрытия финансовых обязательств пенсионной системы, но при этом не быть чрезмерно высоким и не препятствовать экономическому росту и увеличению производительности труда, не снижать конкурентоспособность национальной экономики.

Использование принципа социальной и экономической эффективности призвано наглядно продемонстрировать возможность успешного решения финансовыми механизмами пенсионного страхования вопроса о замещении пенсиями утрачиваемой заработной платы в размерах с ней сопоставимой, а в случаях непродолжительного страхового стажа обеспечить возможность предотвращения бедности получателей пособий и пенсий.

Принцип социальной эффективности пенсионной системы выражается в обеспечении конституционных прав граждан на достойную жизнь: пенсия должна гарантировать существование не только на уровне не меньше прожиточного минимума, но и стремиться к замещению пенсией утрачиваемого заработка в сопоставимом с ним размере. Для достижения социальной эффективности пенсионной системы необходимо обеспечить определенный уровень нестрахового перераспределения внутри системы, как между поколениями, так и между группами с различными уровнями заработной платы, отраслями, регионами и т. д. В идеале объем такого перераспределения должен быть достаточным, но не чрезмерным и не нивелирующим страховые принципы^[3].

Стремление к воплощению принципа справедливости на индивидуальном уровне отличает системы пенсионного страхования от систем социальной помощи, поскольку его реализация подразумевает достижение достаточно тесной увязки индивидуального вклада застрахованного лица в финансирование пенсионной системы и объема его пенсионных прав.

Соблюдение эквивалентности обязательств по взносам и выплатам является основным принципом, обеспечивающим страховой характер систем пенсионной защиты работающего населения, действенным мотивационным механизмом, стимулирующим работников к участию в финансировании пенсионных систем.

Следует отметить, что только накопительные системы и условнонакопительные системы, основанные на использовании индивидуальных счетов, могут обеспечить высокую степень эквивалентности вклада в финансирование системы и выплатам из нее. Во всех остальных случаях более правильно говорить о стремлении к увеличивающейся связи между объемом взносов и размером пенсий, что выражается в термине «ограниченная эквивалентность» и находит свое применение с помощью принципа коллективной финансовой эквивалентностиЕ Данный принцип означает, что в любой момент времени общая современная стоимость всех будущих расходов в пенсионном страховании равна современной стоимости ее будущих доходов (включая необходимый резерв ресурсов, обеспечивающий бесперебойную работу).

Например, в обязательном социальном пенсионном страховании, отличающемся наиболее продолжительными периодами аккумуляции и расходования ресурсов, соблюдение такого принципа предполагает долгосрочное финансовое равновесие системы и выполнение обязательств перед всеми застрахованными, что равноценно принципу индивидуальной эквивалентности в частном страховании. Другими словами: в любой момент времени, в том числе среднеи долгосрочной перспективе, доходы системы должны покрывать расходы.

При этом, на индивидуальном уровне принцип «коллективной эквивалентности» между взносами и выплатами реализуется в рамках так называемого принципа «ограниченной» эквивалентности, который хотя и предусматривает достаточно тесную увязку размеров взносов и выплат, но в то же время в значительной степени дополняется принципом «социальной солидарности» всех застрахованных между собой. Поэтому, чем больший приоритет отдается принципу эквивалентности страховых взносов и выплат, тем более социальное пенсионное страхование «приближается» к свойствам частного страхования. Если же приоритет получает принцип социальной солидарности, то пенсионное страхование более напоминает государственное социальное обеспечение, организованное на принципе «социальной помощи».

Следует отметить общую тенденцию в движении пенсионных систем, основанных на принципах социального страхования, в сторону «большей эквивалентности» или более тесной зависимости по схеме «взносы — выплаты», что обеспечивается комплексом мер, предпринимаемых правительствами при проведении параметрических или системных пенсионных реформ. Прежде всего это достигается широким применением условно-накопительных счетов, что придает системам пенсионного страхования характер индивидуального накопления финансовых средств, которые могут быть перераспределены только в случае существенного отклонения от среднего периода предстоящей жизни при выходе на пенсию.

Принцип солидарного перераспределения финансовых ресурсов означает своего рода страхование последствий различных видов социаль-^[4]

ных рисков с помощью таких среднестатистических показателей, как вероятность и тяжесть страховых случаев, что на практике реализуется посредством такого порядка взимания страховых взносов, при котором они начисляются независимо от индивидуального уровня социального риска или личных обстоятельств.

Например, в пенсионном страховании, предназначенном для страхования утраты трудоспособности в связи со старостью или инвалидностью, не учитывается состояние здоровья и трудоспособности отдельных работников, а принимается во внимание только установленный законом возраст выхода на пенсию.

В системах обязательного социального пенсионного страхования принцип солидарного перераспределения финансовых ресурсов реализуется через одинаковые размеры страхового тарифа для всех застрахованных наемных работников, взимаемого как фиксированный процент от страхуемых заработков, что позволяет достигать финансовой сбалансированности бюджетов фондов.

Принцип солидарности в пенсионном страховании всегда должен реализовываться в определенных рамках. В противном случае система страхования превращается в социальное обеспечение, которому зачастую присущи элементы иждивенчества. Например, в пенсионном страховании солидарное перераспределение ресурсов допустимо только в отношении пенсий по инвалидности и по потере кормильца, поскольку социальные риски могут наступать в молодом возрасте, когда застрахованные работники не приобрели необходимых по объему страховых прав.

Что касается других видов пенсионного страхования, например, досрочного выхода на пенсию за работу во вредных условиях труда и в районах Крайнего Севера, то для них масштабы солидарного перераспределения средств должны быть ограничены. Для этих видов пенсионного страхования целесообразно создавать свои специализированные источники средств, взносы по которым должны оплачивать либо работодатели, либо государство, но данные расходы не должны покрываться за счет уменьшения пенсий по старости, как это имеет место сейчас в стране^[5].

Еще одним примером необоснованного расширения доли солидарного перераспределения страховых ресурсов в России является существующие пониженные размеры страховых платежей для работодателей различных отраслей (например, в сельском хозяйстве), самозанятых работников и индивидуальных предпринимателей, которые не покрывают и половины от требуемых ресурсов пенсионного страхования. Для решения этой проблемы целесообразно либо выделить их в самостоятельный вид страхования, что практикуется в ряде стран, либо государство должно компенсировать ПФР выпадающие доходы.

Сложный характер развития экономик и систем жизнедеятельности населения постоянно вносит коррективы в функционирование институтов социального страхования. Поэтому указанные принципы их организации с неизбежностью дополняются другими, меняются способы регулирования систем социальной защиты.

Например, для финансового обеспечения пенсионных систем, охватывающих частично занятых работников, трудно в полной мере использовать принцип коллективной эквивалентности. Поэтому для поддержания пенсионных систем часто используют принцип субсидиарности (поддержки), что на практике означает выделение финансовых дотаций пенсионным системам из государственного или местных бюджетов.

Важным принципом организации финансирования социального страхования выступает принцип автономности финансовых средств фондов социального страхования, что означает требование их автономии (отделенное™) от бюджетов всех уровней и особый порядок управления: в частности, подготовка принятия проектов бюджетов аналогична процедуре прохождения федерального бюджета в форме федерального закона.

• [1] Латинское слово «principium» означает начало, происхождение, что обычно связывают с самой сутью социальных норм, т. е. принципов организации сложных социальных, экономических, правовых и организационных систем.
• [2] См.: Груа Ж.-В. Принципы и адекватность социального обеспечения // К реформесоциального обеспечения: принципы и прагматизм. М.: Бюро МОТ, 1999. С. 11—13.
• [3] По мнению автора, допустимый объем перераспределения между группами застрахованных лиц не должен превышать 30—35% объема внесенных страховых ресурсов. Для сравнения: в России величина перераспределения ресурсов между высокои низко-доходными группами застрахованных до недавнего времени достигала 80%, что является недопустимым ни с каких позиций.
• [4] Социальное пенсионное страхование занимает промежуточное положение междуличным страхованием, которое придерживается в большей степени принципа эквивалентности, и государственным социальным обеспечением, которое максимальноиспользует противоположный принцип «перераспределения в пользу низкодоходныхгрупп граждан».
• [5] 2 Размеры солидарного перераспределения средств на досрочное пенсионное обеспечение оцениваются экспертами величиной, составляющей треть от расходов на пенсиипо старости.