Институт разделения властей

Тематика правового государства логически замыкается на вопросе нахождения такого политического устройства общества, которое гарантирует права индивида против коллектива, меньшинства против большинства, народа против правительства. Поиск такого устройства либеральная философия права традиционно ведет в ракурсе теории разделения властей, в основе которой лежит идея такого уравновешения государственной (и в целом, публичной) власти, которая не позволит государственным чиновникам и протектируемым им лицам совместно действовать против интересов частных лиц. Основная идея разделения властей была сформулирована французским философом Ш.-Л. Монтескье следующим образом: «Для обеспечения политической свободы необходимо, чтобы власть останавливала власть». Следуя этой логике, Декларация 1789 г. провозгласила: «Всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции».

В теории выделяются исполнительная, законодательная и судебная ветви власти. Законодательная власть имеет две основные функции — представление мнения, интересов, воли народа и закрепление этой воли в законах. С одной стороны, существует два аспекта в объяснении представительской природы законодательной власти — прямой мандат как представление всего народа в целом и косвенный — представление той части территории, которая выбирала депутата. С другой стороны, следует различать выборных представителей государственной власти (ими могут быть не только депутаты, но и судьи, главы регионов и проч.) и выборных представителей местного самоуправления, которые не входят в число органов государственной власти. Основными функциями исполнительной власти являются реализация политики государства (распорядительная деятельность) и обеспечение исполнения законов (в широком смысле слова — всего позитивного права) — исполнительная деятельность. В структуре исполнительной власти можно выделять органы общей компетенции, отраслевые, функциональные. Основная функция судебной власти заключается в осуществлении правосудия, т. е. вынесение решений от имени публичной власти в процессуальных рамках рассмотрения споров. Эта функция предполагает реализацию трех задач: репрессивной (наказание нарушителей правовых норм), восстановительной (реабилитация интересов пострадавших от нарушений) и отменительной (лишение юридической силы юридических актов, нарушающих нормы права).

Наряду с этими тремя классическими ветвями власти выделяется также власть органов специальной компетенции, которые согласно нормам правопорядка не входят в означенные выше ветви власти. Прежде всего, это президентская власть (в России, Франции и других президентских республиках она заключается в координации деятельности ветвей власти и иных органов государства). Далее, органы, имеющие специальный статус и формально сохраняющие независимость от органов трех названных ветвей власти, — прокуратура, избирательная комиссия и проч.

Следует заметить, что идея разделения властей, несмотря на ее общую формулировку (деление трех властей), отнюдь не исчерпывается разделением компетенций. Мысли о связи между правовым состоянием частных лиц, гарантиями их свободы и правильным государственным устройством высказывались и в далеком прошлом. Так, Аристотель видел залог благосостояния государства в равенстве прав между гражданами, что позволяет избежать крайностей богатства и бедности, олигархии и охлократии. Цицерон, Полибий (206—124 гг. до н.э.) и другие древнеримские мыслители восхваляли государственный строй Рима (не фактический, а идеализируемый), в котором обеспечено процветание общества за счет распределения властей между консулами, трибунами, народным собранием. Упадок Римской державы связывался последующими римскими юристами именно с нарушением баланса властей, когда при внешнем сохранении институтов (консулата, сената и проч.) их реальные функции были утрачены и сводились преимущественно к аккламации (торжественному подтверждению) принимаемых императором решений. Поэтому цель правильного государственного устройства состоит в уравновешивании властей так, чтобы не допустить деспотизма. Эта римская традиция понимания правильного устройства государства была сохранена и в Средневековье, в связи с чем следует упомянуть учение итальянского мыслителя XIII—XIV вв. Марсилия Падуанского, который выводил власть королей из согласия народа и видел источник социального мира во взаимном ограничении властного произвола короля, народа, дворянства и папства.

В эпоху Нового времени эта традиция в некоторой степени отошла на задний план, когда для преодоления раздробленности власти в обществе Гоббс и другие идеологи государственного единства были готовы признать, что правильное устройство общества возможно и при неограниченной монархической власти, и что разделение власти между несколькими лицами или органами несет угрозу социальной анархии. Из этой идеи потом разовьется представление о просвещенном абсолютизме, сыгравшее столь важную роль в XVII—XVIII вв.: монарх, впитавший в себя лучшие плоды умственного и культурного развития общества, лучше всех способен вести свою страну к цивилизации, устраняя остатки средневековых пережитков и, прежде всего, уничтожая элементы раздробленной политической организации власти феодализма.

Но достаточно быстро стали очевидными изъяны абсолютной власти («власть развращает, абсолютная власть развращает абсолютно», — по словам английского мыслителя XIX в. Джона Актона (1834—1902)), ее несовместимость с гражданским обществом и правлением права. Другой английский мыслитель, живший в XVII в., Джон Локк, доказывал, что естественное состояние человека выражает свободу, но в этом состоянии у общества нет ни законов, ни судей. В результате заключения общественного договора естественная свобода заменяется цивильной, люди сохраняют за собой свои основные права. Сущность цивильной свободы состоит в том, чтобы не подчиняться иному закону, кроме того, что установлен самим народом или с его согласия. Обеспечить и гарантировать эту свободу, по мнению Локка, можно разделением властей (исполнительная, законодательная и федеративная), чтобы исключить такое усиление государственной власти, при котором она будет способна безусловно доминировать в обществе.

Схожие идеи выдвигает французский философ XVIII в. Шарль Луи Монтескье, также видя основой задачей государства защиту естественных прав и свобод. Устранить злоупотребления властью можно через обустройство нескольких властей, сдерживающих друг друга. Защиту может обеспечить только правильное государственное устройство, предполагающее разделение компетенций: «все было бы погублено, если один и тот же человек соединит в своих руках одновременно три власти». Из этого вытекает необходимость равенства, четкого разделения компетенций, взаимного уравновешивания ветвей власти, которое Монтескье находил в такой системе, где парламент будет ограничен сроком своих полномочий и вето со стороны короля, король будет ответственен перед парламентом, а судьям будет обеспечена независимость от обеих властей. Другие философы той эпохи также видели гарантию свободы индивида в правильном разделении властей, которое у Иммануила Канта доходит до выделения в составе государства трех юридических лиц, каждое из которых автономно реализует функции управления, законотворчества или суда.

Но опыт построения государства на основе разделения властей в смысле полного раздела компетенций первоначально оказался в европейской истории неудачным. Во времена Французской революции конца XVIII в. последовательное разграничение функций между директорией и народным собранием привело к конфликту между ними, к последующему параличу власти и, в конечном итоге, к диктатуре. Один из руководителей якобинцев, Максимилиан Робеспьер (1758— 1794), в те годы заявил, что разделение властей и их уравновешивание суть химера, еще ранее идею разделения властей критиковал ЖанЖак Руссо ввиду его представлений о неделимости и неотчуждаемости народного суверенитета. Мотив критики один — власть едина, она принадлежит народу, воля которого целостна и должна проводиться полностью, без искажений со стороны государственных чиновников любого, даже наивысшего уровня. Разделение властей поэтому будет означать отчуждение власти от народа в пользу политических элит. Гарантию от злоупотребления властями Руссо видел в признании того факта, что истинная власть — одна, т. е. законодательная власть суверенного народа, все остальные органы власть суть наемные агенты этой власти.

Схожие критические замечания приводил в начале XX в. другой французский мыслитель, сторонник теории солидаризма Леон Дюги, который считал, что разделение властей противоречит единству государственного суверенитета, а народная воля не может быть разделена между властями. Попытки такого раздела привели бы к ограничению народного суверенитета, за счет чего к власти пришли бы олигархи и диктаторы. Власть — это отношение, единое по своей природе, в нем допустимо выделение различных функций, но отождествлять саму власть с правомочиями ее носителей было бы некорректно. Разделение властей, по мнению Дюги, следует мыслить только как разделение труда, разнообразные формы участия органов государства в общем деле, но не реальное деление политической власти между несколькими группами правителей. Правильное правление, с точки зрения Дюги и других солидаристов, заключалось в такой организации политической власти, при которой все социальные союзы и корпорации (профсоюзы, церковь, объединения предпринимателей и т. п.) будут принимать участие в формировании и осуществлении власти, которая за счет этого будет адекватно учитывать общественные интересы, но одновременно останется единой. Подобные проекты отчасти были реализованы в рамках политики корпоративного государства, проводимой в фашистской Италии в годы правления Муссолини.

Схожая теория одновременно развивалась и в США, начиная с конца XVIII в., когда, после обретения независимости, перед американцами встал вопрос, как правильно организовать политическое управление, избежав ошибок и пережитков Англии и других стран Старого света. Наиболее полное развитие идея разделения властей получила в трактате «Федералист», написанном в 1787—1788 гг. отцами-основателями американского конституционализма Джеймсом Мэдисоном (1761— 1836), Александром Гамильтоном (1757—1804) и Джоном Джеем (1745—1829) в поддержку ратификации Конституции США.

Сделавшая этот трактат знаменитым концепция сдержек и противовесов исходит из того, что три власти не могут на практике сохранять полную раздельность, для лучшего государственного правления они должны быть связаны, но при этом уравновешены между собой. Как вода из одного переполненного сосуда по законам механики перетекает в другие, сообщающиеся с ним через трубки сосуды, так и правильно организованное государство предполагает, что если в руках одного органа власти скапливается слишком много полномочий, должны автоматически включаться механизмы перераспределения власти в пользу других органов. Но при этом следует сделать так, чтобы эти взаимно сообщающиеся сосуды не стали способом влияния одной власти на другую, средством усиления своей собственной власти. «Что же нам всетаки придумать, чтобы на практике обеспечить необходимое разделение законодательной, исполнительной и судебной власти, записанное в конституции? Единственный ответ, который можно на это дать: раз уж все внешние меры оказываются недостаточными, восполним изъян, создав такую внутреннюю структуру правления, чтобы составляющие ее части сами стали средством удерживать каждую на отведенном ей месте» — такой ответ на дилемму государственного устройства (необходимость единства власти и необходимость разделения властей) попытались обосновать авторы «Федералиста».

В этом отношении акцент делается не столько на разделении властей, сколько на правильности процессов формирования состава правящих и их смене, передаче полномочий. Задачей политического устройства ставится удержание каждой из властей на ее месте. С одной стороны, авторы «Федералиста» признавали, что власть основана на согласии управляемых, и если такое согласие утрачено, то и сама власть теряет право на управление. С другой стороны, нужны также гарантии против диктатуры большинства. По словами Томаса Джефферсона (1743—1826), «выборный деспотизм не есть то, за что мы сражались».

Возможный деспотизм выборного парламента ограничивался бы его бикамеральным (двухпалатным) устройством: «При республиканской форме правления законодательная власть неизбежно оказывается господствующей. Но от этого зла есть лекарство: разделить ее на разные ветви и, избрав туда представителей разными способами, положить в основу деятельности каждой разные принципы, насколько это допустимо при общих обязанностях и общей зависимости от народа».

Уравновесить центростремительные и центробежные силы в обществе может система горизонтального (деление властных органов по функциям) и вертикального (деление власти между федерацией и штатами) разделения властей, которая обеспечивает контроль за тем, чтобы при формировании государственных органов исключить естественную в политической жизни тенденцию к консолидации власти. Прежде всего, важно обеспечить правильное федеральное устройство государства, т. е. эффективное деление полномочий между центром и регионами. Основная идея предложенной в этом трактате системы сдержек и противовесов заключается в следующем утверждении: «В объединенной республике, власть, отчуждаемая от себя народом, сначала распределяется между двумя автономными правительствами, а затем та ее часть, которая поступает в распоряжение каждого из них, повторно распределяется между автономными и раздельными ведомствами. Таким образом безопасность прав народа гарантируется вдвойне. Правительства будут надзирать друг за другом, и вместе с тем каждое будет надзирать за собой».

Авторы «Федералиста» пытаются аргументировать свою позицию не отсылками к абсолютным ценностям и самоочевидным требованиям разума, что было привычной аргументацией их современников в странах Старого света, а попыткой реалистического анализа недостатков человеческой природы. Своей задачей они ставили не искоренение этих недостатков ради построения идеального государственного устройства (такой подход был общим местом в различных утопических проектах, начиная с рассуждений Платона об идеальном государстве), а установление эффективной системы контроля. Для многих лиц, находящихся у власти, характерно честолюбие; мы можем не бороться с этим фактом, а использовать его на благо общества: «честолюбию должно противостоять честолюбие».

Если дать одним чиновникам и органам власти эффективную возможность препятствовать усилению других чиновников и органов власти, то тем самым возможно помешать злоупотреблениям властью. В этом плане также «необходимо разделять и расставлять должности таким образом, чтобы каждое занимающее их лицо могло надзирать над другим, чтобы личный интерес каждого чиновника служил охраной общественных прав». При этом следует по возможности минимизировать участие одних органов власти в формировании других органов: «Требуется, чтобы каждая власть обладала собственной волей и, следственно строилась на такой основе, когда представляющие ее должностные лица имеют как можно меньше касательства к назначению должностных лиц на службе другой. При строгом соблюдении данного принципа необходимо, чтобы все назначения на высшие должности в исполнительных, законодательных и судебных органах исходили из первоисточника власти — от народа, и шли по не сообщающимся друг с другом каналам».

Если обеспечить такую систему взаимного контроля, то гарантией против сосредоточения власти в одном из ее ведомств будет то, что у лиц, ведающих тем или иным органом власти, есть необходимые конституционные средства и личные мотивы противостоять вторжениям со стороны других. Иными словами, возможность оспорить злоупотребления других чиновников через административные процедуры либо суд, или привлечь к ним внимание общественного мнения. Это, в свою очередь, предполагает разнообразие идеологий, культур и религий в обществе: «Вся власть исходит и зависит от общества, но само общество разделится на столько частей, интересов и групп, что правам отдельных граждан или меньшинства вряд ли сможет угрожать объединившееся заинтересованное большинство». В данной перспективе принцип разделения властей требует распределения властно-государственных полномочий не просто между каким-то количеством групп людей, а между различными экономическими, религиозными и другими группами, которые имеют расходящиеся между собой интересы.

Конечно, за более чем два века существования системы сдержек и противовесов ее идеология и ее методы были многократно переосмыслены, скорректированы к меняющимся политическим и социальным условиям. Вместе с тем данный строй представлений остается смысловым центром современных представлений о сущности и задачах системы разделения властей, которая мыслится не столько как отделение властей друг от друга, а их взаимное уравновешивание и создание гарантий против злоупотреблений властью как внутри аппарата управления (взаимный контроль ветвей и органов власти), так и в рамках общества в целом (социальный плюрализм, свобода мнений). Мы не будем обращаться к современным дебатам о природе и смысле разделения властей, поскольку эти дебаты уже, по большей части, не связаны с абстрактными рассуждениями, а привязаны к определенному конституционному контексту правопорядков соответствующих стран. Поэтому эта проблематика может быть более эффективно изучена в рамках учебных курсов, в которых рассматривается конституционное право России или конституционное право зарубежных стран.

Дополнительная литература к 3.3.4.

Разделение властей / под ред. М. Н. Марченко. — 2-е изд. — М., 2004 (часть 1, глава 2 «Восемнадцатый век: оформление концепции»).

Токвилъ А. Демократия в Америке / А. Токвиль. — М., 1992 (часть 1, глава VIII «О федеральной конституции»).

Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея: пер. с англ. / под общ. ред., с предисл. Н. Н. Яковлева, коммент. О. Л. Степановой. — М.: Издательская группа «Прогресс»; «Литера», 1994 (письма № 47—51).

Энтин, Л. М. Разделение властей: опыт современных государств / Л. М. Энтин. — М., 1995 (глава IV «Разделение властей в странах со смешанной формой правления: опыт Французской Республики»),.

Контрольное задание к 3.3.4

Какое теоретическое значение имеет идея разделения властей для формирования современных представлений о конституционализме? Обсудите различные варианты понимания этой теории в истории правовой мысли, уточните особенности понимания задач разделения властей в трактате «Федералист». Сравните механизм разделения властей в российской Конституции с идеями и воззрениями, изложенными в «Федералисте».