Законодательная база статистики населения. 
Текущий учет демографических событий. 
Регистр населения

Перепись населения — это дорогостоящая работа, которая проводится, как известно, с периодичностью один раз в 10 лет. Другими источниками данных о населении являются сведения текущего учета о рождениях, смертях, браках, разводах и т. д. Основу текущей информации о населении составляют демографические факты и события, сведения о которых статистики получают из так называемых административных источников. В масштабах России ежегодно происходит обновление 5,7 млн записей^[1]

о рождениях, смертях, браках и разводах, подлежащих регистрации. И хотя заявительный принцип регистрации демографических событий, случившихся на коротком отрезке времени, не оказывает существенного влияния на демографические характеристики государства, «потери» от несвоевременной регистрации населения издавна подвергались законодательному регулированию.

Нормативные акты многих стран, в том числе и России, устанавливают обязательность регистрации демографических событий в определенные сроки или возлагают ответственность за информирование государственных органов на соответствующие учреждения (родильные дома, похоронные бюро и др.). Достижению целей обязательности регистрации служит и выдача гражданам свидетельств о рождении, смерти, заключении (расторжении) брака.

Текущий учет демографических событий осуществляется в субъектах Российской Федерации органами исполнительной власти: территориальными органами ФМС, ФСБ (в части регистрации пограничной службой внешней миграции), Минюста, Минобороны и органами ЗАГС, которые образуют административные источники информации. Обобщение данных о числе рождений, смертей, браков, разводов, внутригородских переездов граждан и миграции в целом по субъектам Федерации возложено на территориальные органы Росстата.

Регистрация рождений, смертей, браков и разводов осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об актах гражданского состояния» от 15.11.1997 № 143-ФЗ. Закон определяет органы власти, которые производят государственную регистрацию актов гражданского состояния, порядок регистрации, внесение исправлений, изменений, восстановление и аннулирование записей актов гражданского состояния, устанавливают регламент формирования книг государственной регистрации и сроки их хранения. В целом законодательство об актах гражданского состояния основывается на положениях Гражданского и Семейного кодексов Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов.

Государственная регистрация актов гражданского состояния в Российской Федерации производится органами записи актов гражданского состояния (ЗАГС), существующими в каждом из 85 субъектов Федерации. За пределами территории Российской Федерации регистрация актов гражданского состояния российских граждан, проживающих за ее границей, производится консульскими учреждениями Российской Федерации.

В соответствии с приказом Минюста^[2] государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами ЗАГС, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления муниципальных образований (на территориях которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния, образованные в соответствии с Федеральным законом, законом субъекта Федерации) могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, в том числе органы местного самоуправления сельских поселений — на государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжения брака, установления отцовства, смерти.

Государственная регистрация акта гражданского состояния производится посредством составления соответствующей записи акта гражданского состояния, на основании которой выдается свидетельство о государственной регистрации акта. В соответствии со ст. 6 Федерального закона № 143-ФЗ государственная регистрация актов гражданского состояния устанавливается с целью охраны имущественных и личных неимущественных прав граждан, а также в интересах государства посредством составления соответствующей записи акта, на основе которой выдается свидетельство о государственной регистрации акта гражданского состояния. Формы бланков записей актов гражданского состояния, свидетельств и иных документов, подтверждающих факты государственной регистрации, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Бланки свидетельств о государственной регистрации выполняются типографским способом на гербовой бумаге, каждый из них имеет серию и номер.

Сведения, подлежащие регистрации в ЗАГСе и выдаваемые на основе данных записей свидетельства, следующие:

• 1) о рождении;
• 2) заключении брака;
• 3) расторжении брака;
• 4) об усыновлении (удочерении);
• 5) установлении отцовства;
• 6) о перемене имени;
• 7) смерти.

В статистическом ведомстве некоторых стран, например Великобритании, проводится обобщение и других демографических фактов, в частности ежегодно публикуется статистика популярных женских и мужских имен. В ряде стран факт рождения может остаться вообще незарегистрированным либо регистрация производится спустя длительное время. Согласно данным UNICEF', почти 230 млн детей в возрасте до пяти лет официально не существуют; факт их рождения не зарегистрирован. Более половины неучтенных детей живут в Азии (59%), 37% — в Африке, южнее Сахары^[3].

В России статистический учет населения ведется обезличенно в соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об актах гражданского состояния», которая определяет сведения, ставшие известными работнику органа ЗАГСа в связи с государственной регистрацией акта, как персональные данные, относящиеся к категории конфиденциальной информации, имеющей ограниченный доступ и не подлежащей разглашению (открытому опубликованию). Следует отметить, что такая юридическая норма существует в отношении персональных данных в большинстве развитых стран и находится в полном соответствии с принципами официальной статистики ЕС.

Под сбором персональных данных понимается документально оформленная процедура получения/передачи держателем (обладателем массива индивидуальных сведений) на законных основаниях персональных данных от субъекта персональных данных (т.е. человека, к которому относятся соответствующие персональные данные) или из других источников. В качестве держателей персональных данных могут выступать органы государственной власти и местного самоуправления или иные юридические лица, определяемые Правительством Российской Федерации. На основе сбора, обработки, хранения и актуализации персональных сведений о гражданах осуществляется деятельность Федеральной налоговой службы, Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фонда обязательного медицинского страхования. При использовании персональных данных предусмотрено их обезличивание, которое определяется как изъятие из них части (как правило, фамилии, имени, отчества), позволяющей отождествлять индивидуальные сведения с конкретным человеком. Вся дальнейшая обработка информации не предполагает обращения к сведениям, позволяющим идентифицировать конкретное лицо.

Напомним, что Конституцией Российской Федерации (ст. 23, 24) устанавливается право гражданина на неприкосновенность частной жизни, не допускаются сбор, хранение, использование и распространение информации о жизни лица.

С вступлением в силу 1 января 1999 г. Федерального закона «Об актах гражданского состояния» и после утверждения Правил заполнения бланков актов гражданского состояния и бланков свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния характеристика места рождения (жительства, смерти) была ограничена уровнем субъекта Федерации без его административных единиц. Это существенно ограничило возможности мониторинга демографической ситуации в крупных субъектах Российской Федерации, имеющих местные органы власти на уровне городских районов и муниципальных образований. Аналогичные ограничения затронули и статистический учет мигрантов.

Была упразднена передача вторых экземпляров записей актов гражданского состояния органами ЗАГСа в органы статистики для целей текущего учета населения, вместо чего вводились ежемесячные формы для органов ЗАГСа: № 1-РОД «Сведения о родившихся» и № 1-У «Сведения об умерших», утвержденные постановлением Госкомстата России от 18.12.1998 № 127, с последующим ежегодным переутверждением. Формы содержат в сказуемом таблиц показатели демографических событий (рождений и смерти) по анонимному перечню обезличенной персональной информации. Помещенные сведения фактически дублируют записи актов регистрации, которые ранее передавались в органы статистики.

Однако до 2009 г. практически во всех субъектах Российской Федерации продолжал действовать прежний порядок использования вторых экземпляров записей актов гражданского состояния, который существует во всех развитых странах не менее 100 лет. Но с принятием Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных», Федерального закона от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации от 18.08.2008 № 620 «Об условиях предоставления в обязательном порядке первичных статистических данных и административных данных субъектам официального статистического учета», требующих обязательного обезличивания персональных данных, органы ЗАГС с 1 января 2009 г. перестали предоставлять вторые экземпляры записей актов в органы государственной статистики.

Началась работа по переходу на сбор информации по естественному движению населения от органов ЗАГС в электронном виде (в настоящее время на эту форму переведено более половины территориальных органов Росстата), что заметно снижает трудозатраты и позволяет более тщательно контролировать качество входной информации.

Сокращению подверглась программа статистического наблюдения за браками и разводами. После утверждения постановлением Госкомстата России от 06.07.2000 № 61 форм № БР-годовая «Сведения о зарегистрированных браках и разводах» и № БР-месячная «Сведения о числе зарегистрированных браков и разводов», которые стали представляться органами ЗАГСа в территориальные органы Госкомстата России в субъектах Федерации, сведения о половозрастной структуре и характеристика вступающих в брак граждан в сводном виде формировались один раз в год.

Приказом Росстата от 31.08.2010 № 299 были утверждены формы федерального статистического наблюдения № БР «Сведения о числе зарегистрированных браков», № РЗ «Сведения о зарегистрированных разводах» с указаниями по их заполнению. Данные месячные формы были введены в действие с отчета за январь 2011 г.

В соответствии с приказом Росстата от 08.08.2012 № 439 отчеты по формам 1-РОД и 1-У составляются ежемесячно органами, которые производят государственную регистрацию актов гражданского состояния. При этом в указаниях по заполнению форм федерального статистического наблюдения отмечено следующее:

• — в форму 1-РОД не включаются сведения восстановленных записей актов о рождении на основании решения суда, сведения записи актов о рождении в связи с усыновлением (удочерением) ребенка, а также сведения записей актов на достигших возраста одного года и более;
• — в форму 1-У не включаются сведения актовых записей на лиц, умерших и признанных умершими более года назад, а также восстановленные записи актов о смерти.

Таким образом, методологические положения об учете родившихся и умерших в органах государственной статистики и органах ЗАГС имеют существенные различия.

Например, в органах ЗАГС событие (смерть) регистрируется по последнему месту жительства умершего, месту наступления смерти, месту обнаружения тела умершего или по месту нахождения организации, выдавшей документ о смерти (ст. 65 ФЗ № 143-ФЗ от 15.11.1997). В органах государственной статистики формирование итоговых данных осуществляется исходя из указываемого места жительства в актах гражданского состояния. Так, если место постоянного жительства умершего неизвестно или находится в другом субъекте РФ, то в базы данных вводится код местонахождения ЗАГСа, зарегистрировавшего смерть.

Таким образом, в органах ЗАГС формируется база данных нс о числе родившихся и умерших, а о числе зарегистрированных актов гражданского состояния о рождении и смерти, количество которых, в связи с вышеуказанным, отличается от количества фактически родившихся и умерших в данный период, формируемых в органах государственной статистики.

В 2011 г. была внедрена в промышленную эксплуатацию новая Система сбора и обработки данных демографической статистики «Естественное движение населения», программное обеспечение которой предусматривает нижеследующие правила кодирования места постоянного жительства родившегося.

Кодирование производится по месту жительства (регистрации в паспорте) матери, если:

• а) место жительства матери совпадает с местонахождением ЗАГСа, то в базы данных вводится код места жительства матери;
• б) место жительства матери не совпадает с местонахождением ЗАГСа, но находится с ним в одном субъекте РФ, то вводится код места жительства матери;
• в) место жительства матери неизвестно или не совпадает с местонахождением ЗАГСа и находится за пределами субъекта РФ, то следует обратиться к месту жительства отца и произвести кодирование в соответствии с п. а) и б);
• г) место жительства (регистрации в паспорте) обоих родителей не совпадает с местонахождением ЗАГСа и находится в другом субъекте РФ, то вводится код местонахождения ЗАГСа, где была произведена регистрация рождения.

В 2002 г. в редакцию Федерального закона «Об актах гражданского состояния» были внесены изменения, затронувшие вопросы самостоятельного определения родителем места рождения ребенка и дополнительной характеристики рожденных детей (живорожденных, мертворожденных). Уточнения были внесены в редакцию ст. 35, регламентирующей порядок государственной регистрации расторжения брака на основе решения суда о расторжении брака. Теперь такая регистрация расторжения брака на основе решения суда может быть проведена по заявлению одного из супругов. Кроме того, «в случае если один из бывших супругов зарегистрировал расторжение брака в органе ЗАГСа, а другой бывший супруг обращается в тот же орган ЗАГСа позже, сведения об этом бывшем супруге вносятся в ранее произведенную запись акта о расторжении брака». Увеличились сроки хранения книг государственной регистрации актов гражданского состояния (актовых книг) с 75 до 100 лет (ст. 77).

Наибольшие изменения в регистрации демографических событий произошли в части кодирования причин смерти в медицинских свидетельствах. В соответствии с приказом Минздрава России от 04.12.1996 № 398 «О кодировании причин смерти в медицинской документации» с 1 января 1997 г. функции, но кодированию причин смерти во врачебных свидетельствах о смерти были возложены на органы здравоохранения. Однако организация этой работы проходила с большим трудом. При проверке качества кодирования медицинских свидетельств удельный вес поступивших в разработку медицинских свидетельств с проставленными кодами основной причины смерти составлял в различные периоды 1997—1998 гг. около 60% всех поступивших свидетельств.

Источником информации о причинах смерти являются записи в медицинских свидетельствах о смерти, составляемые врачом относительно заболевания, несчастного случая, убийства, самоубийства и другого внешнего воздействия (повреждения в результате действий, предусмотренных законом, повреждения без уточнения их случайного или преднамеренного характера, повреждения в результате военных действий), послуживших причиной смерти. Такие записи служат основанием для указания причины смерти в записях актов о смерти.

До 1999 г. кодирование причин смерти производилось в территориальных органах государственной статистики, а разработка данных осуществлялась согласно Краткой номенклатуре причин смерти 1981 г., основанной на Международной статистической классификации болезней, травм и причин смерти (IX пересмотр Всемирной организации здравоохранения 1975 г.). Сотрудники органов здравоохранения (медицинские статистики) проводили проверку правильности кодировки.

В Российской Федерации Международная классификация болезней (МКБ-Х) была принята приказом Минздрава России от 27.05.1997 № 170 как единый нормативный документ для формирования системы учета и отчетности в здравоохранении. Эта классификация используется для учета и отчетности о заболеваемости, причинах смерти и случаев обращений населения в амбулаторно-поликлинические и стационарные учреждения здравоохранения всех ведомств, а также является обязательной для частнопрактикующих врачей. В 1999 г. МКБ-Х была внедрена в практику здравоохранения на всей территории Российской Федерации.

Начиная с 1999 г. кодирование причин смерти осуществляется врачом, выдавшим медицинское свидетельство о смерти, а разработка проводится согласно Краткой номенклатуре причин — 2010, основанной на Международной статистической классификации болезней, травм и причин смерти X пересмотра, подготовленной Центральным научно-исследовательским институтом организации и информатизации здравоохранения Минздравсоцразвития Российской Федерации по заказу Росстата. В Краткой номенклатуре учтены ежегодно вносимые Всемирной организацией здравоохранения поправки в полную номенклатуру МКБ-Х начиная с 1996 г.

Наименования классов причин смерти, принятых в Международной статистической классификации болезней и проблем, связанных со здоровьем (МКБ-Х 1989 г.), приведены ниже.

Класс I — Некоторые инфекционные и паразитарные болезни.

Класс II — Новообразования.

Класс III — Болезни крови, кроветворных органов и отдельные нарушения, вовлекающие иммунный механизм.

Класс IV — Болезни эндокринной системы, расстройства питания и нарушения обмена веществ.

Класс V — Психические расстройства и расстройства поведения.

Класс VI — Болезни нервной системы.

Класс VII — Болезни глаза и его придаточного аппарата.

Класс VIII — Болезни уха и сосцевидного отростка.

Класс IX — Болезни системы кровообращения.

Класс X — Болезни органов дыхания.

Класс XI — Болезни органов пищеварения.

Класс XII — Болезни кожи и подкожной клетчатки.

Класс XIII — Болезни костно-мышечной системы и соединительной ткани.

Класс XIV — Болезни мочеполовой системы.

Класс XV — Осложнения беременности, родов и послеродового периода.

Класс XVI — Отдельные состояния, возникающие в перинатальном периоде.

Класс XVII — Врожденные аномалии (пороки развития), деформации и хромосомные нарушения.

Класс XVIII — Симптомы, признаки и отклонения от нормы, выявленные при клинических и лабораторных исследованиях, не классифицированные в других рубриках.

Класс XIX — Несчастные случаи, отравления и травмы.

При кодировке по МКБ-IX в соответствии с краткой номенклатурой причин смерти ставился код, объединяющий несколько болезней в одну подгруппу. В МКБ-Х ставится код каждой болезни, входящей в ту или иную подгруппу, объединение в подгруппы происходит автоматически. Пример кодировки.

При введении МКБ-Х произошло разделение прежнего класса «Болезни нервной системы и органов чувств» на три подгруппы: «Болезни нервной системы»; «Болезни глаза и его придаточного аппарата»; «Болезни уха и сосцевидного отростка». Отдельные болезни по МКБ-Х классифицированы по другим подгруппам.

Учитывая, что разработка показателей смертности по причинам начала осуществляться с 1 января 1999 г. только на основе учетной документации, в которую работники ЗАГСа заносили шифры из медицинских свидетельств о смерти, потребовалось длительное специальное обучение медицинского персонала лечебных учреждений и проведение сплошного контроля за качеством кодировки. В соответствии с рекомендациями по порядку выдачи и заполнения учетной формы № 106/у-08 «Медицинскос свидетельство о смерти», утвержденной приказом Минздравсоцразвития России от 26.12.2008 № 782н (зарегистрирован Минюстом России 30.12.2008 № 13 055), организация контроля правильности заполнения Медицинских свидетельств, кодирования и выбора первоначальной причины смерти должна быть обеспечена на трех уровнях: в медицинской организации, органах управления здравоохранением муниципального уровня и субъекта Российской Федерации.

Довольно часто медицинские учреждения присылают для замены медицинские свидетельства о смерти в связи с уточнением диагнозов. В соответствии с вышепоименованными Рекомендациями по порядку выдачи и заполнения учетной формы № 106/у-08 медицинское свидетельство с отметкой «предварительное» выдается в случаях, когда для установления или уточнения причины смерти необходимо произвести дополнительные исследования. После получения результатов лабораторных исследований и других необходимых сведений, в срок не позднее чем через 45 дней после установления причины смерти, судебно-медицинский эксперт или врачпатологоанатом составляют новое Медицинское свидетельство «взамен предварительного» или «взамен окончательного». В таком случае происходит перекодировка причины смерти, вносятся изменения в базу данных.

В настоящее время текущая информация о населении рассредоточена по разным местным, городским и федеральным структурам (Росстат, Минэкономразвития, ФМС, МВД, ФНС, ПФР, ТФОМС, органы жилищнокоммунального хозяйства и др.), финансовым и коммерческим структурам. Ни одна из указанных структур не в состоянии обеспечить формирование полной и актуальной информации о населении даже для использования в своих интересах. Созданием и ведением баз данных, связанных с получением различной информации о населении, в общей сложности занимается более 20 структур.

Существующие базы данных в основном предназначены для решения конкретных ведомственных задач, между собой не связаны, имеют разные форматы, сформированы в различных программных средах. Сведения в базах данных не являются полными, имеют множество противоречивых данных. Актуализация каждой в отдельности базы данных требует много времени и материальных затрат. Обмен между базами данных практически не осуществляется — он затруднен из-за различия в форматах. Доступ к ним, как правило, запрещен ведомственными инструкциями. Отсутствует законодательно-нормативная база и организационно-технический механизм, которые обеспечивали бы не только формирование полной и актуальной информации о населении, но и ее эффективное использование как информационного ресурса.

Отмеченными факторами объясняется актуальность создания Единой системы учета населения РФ, основной частью которой должен стать регистр населения.

Регистр населения представляет собой электронную картотеку, содержащую информацию о каждом лице или домохозяйстве, постоянно проживающих на данной территории. Регистры населения существуют во многих странах. Первый регистр населения появился в Швеции в 1749 г.

К настоящему времени национальными регистрами населения располагают: Бельгия, Дания, Люксембург, Испания, Нидерланды, Португалия, Швеция. Регистры населения имеются в Великобритании и Франции, но в них нс указано место жительства. В ряде стран, включая США, существуют только региональные регистры.

Регистр населения содержит первоначальные сведения о каждом человеке, проживающем на данной территории:

• • демографические характеристики — пол, возраст, состояние в браке, место рождения, место жительства;
• • социальные характеристики — образование, место работы, наличие детей и т. д.

Главный принцип, положенный в основу регистра, — постоянное (как правило один раз в сутки) обновление содержащейся в нем информации на основе административных источников данных министерств и ведомств. Граждане также обязаны сообщать об изменениях персональных данных, в частности при перемене места жительства.

Регистр населения в нашей стране должен быть организован по административно-территориальному принципу. Блок сбора персональных сведений о гражданах должен базироваться на данных:

• • органов ЗАГСа, которые позволяют отразить регистрации рождений, смертей, браков, разводов, изменения фамилий граждан;
• • военных комиссариатов, проводящих регистрацию военнообязанных граждан и призывников;
• • церковных приходов, проводящих регистрацию рождений, браков, изменений фамилий, смерти граждан (кроме органов ЗАГСа);
• • структурных подразделений ФМС, осуществляющих регистрацию граждан по месту жительства и месту выдачи паспорта, проводящих регистрацию иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев и других категорий граждан;
• • органов пенсионного обеспечения;
• • органов медицинского страхования;
• • органов жилищно-коммунального хозяйства;
• • центров занятости.

С определенной периодичностью должна проводиться сверка данных ведомственных регистров с общим (эталонным) регистром. Например, один раз в неделю — со структурными подразделений ФМС и органами ЗАГСа; один раз в две недели — с органами пенсионного обеспечения и медицинского страхования и г. д.

Пользователями регистра населения могут быть органы государственной власти, организации (независимо от форм собственности), частные лица. Тарифы на предоставление информации могут устанавливаться в зависимости от статуса организации, объема и периодичности получения информации. Следует учитывать то, что информация регистра населения является конфиденциальной. Она должна включаться в регистр только по личному заявлению гражданина. Доступ к информации также должен быть оформлен специальным допуском.

Создание регистра населения предполагает его правовое, организационное, материально-техническое и финансовое обеспечение. Регистр населения может стать основой проведения переписи населения. Так, Дания и Нидерланды последние 20 лет проводят переписи на основе регистра населения, отказавшись от проведения традиционной переписи. Это возможно при условии высокого качества регистра населения — полноты и актуальности административных данных.

Развитие информационных технологий, широкое использование Интернета в повседневной жизни делают необходимым применение новых методов сбора сведений о населении, которое уже при переписи 2010 г. высказалось за внедрение самоисчисления, особенно в крупных городах. Ежегодное увеличение пользователей Интернета, наряду с ростом компьютерной грамотности населения, делают заполнение переписных листов в сети Интернет весьма перспективным методом опроса населения. Многие страны мира (например, США, Канада, Австралия, Эстония, Болгария, Великобритания и др.) при проведении переписи населения и других обследований успешно используют Интернет: интернет-переписью охватывается от 25 до 67% респондентов. Распространение новейших информационных технологий делает неизбежным переход от традиционных переписей к новым формам сбора данных о населении.

• [1] Естественное движение населения Российской Федерации за 2012 год: стат. бюл. /Росстат. М., 2013.
• [2] Приказ Минюста России от 29.11.2011 № 412 «Об утверждении административногорегламента предоставления государственной услуги по государственной регистрации актовгражданского состояния органами, осуществляющими государственную регистрацию актовгражданского состояния на территории Российской Федерации».
• [3] UNICEF. Data ancl Analysis Section. Division of Polytcy and Strategy. N. Y., 2013.December. P. 36.