Система земельного права

Под системой земельного права понимается научно обоснованная последовательность расположения земельно-правовых институтов и норм в зависимости от их значимости, роли и содержания, обусловленная характером регулируемых общественных отношений. Институты, содержащие общие положения, действие которых распространяется на все или большинство регулируемых земельных отношений, составляют общую часть земельного права, куда входят следующие институты: собственности на земельные участки; ограниченных вещных прав на земельные участки; оборота земельных участков; управления земельным фондом; охраны земель; ответственности за земельные правонарушения.

Особенная часть земельного права складывается из институтов, которые определяют правовой режим отдельных категорий земель, выделяемых по основному целевому назначению, а именно: земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности и иного специального назначения (энергетики, транспорта, связи, телевидения, информатики, обороны и иного специального назначения); земель особо охраняемых территорий и объектов (заказников, заповедников, национальных парков и т. д.); земель лесного фонда; земель водного фонда; земель запаса.

Большинство вышеназванных институтов земельного права включают в себя нормы различной отраслевой принадлежности (гражданского, экологического права и т. д.), т. е. являются межотраслевыми.

Категория земель — это «группирование земельных участков, площадей по каким-либо устойчивым признакам, которые в совокупности определяют правовой режим земли данной категории. Для распределения земельного фонда по категориям за основу берется целевое назначение земельного участка»^[1]. Целевое назначение земельного участка подразумевает оиределение параметров и вариантов (направлений) рационального использования и охраны земельного участка для лиц, обладающих земельными участками на любом легальном титуле: праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования, аренды и т. д.

Такие параметры и варианты следует рассматривать в качестве родовых признаков. Так, целевое назначение земельного участка сельскохозяйственного назначения не предполагает установления необходимости выращивания только одного определенного вида сельскохозяйственных культур. Более того, в состав земель сельскохозяйственного назначения входят земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (п. 2 ст. 77 ЗК РФ). Другой пример. На территории особо охраняемых природных территорий, занимающих порой тысячи гектаров, ограниченно разрешается в специально отведенных местах сельскохозяйственное использование территории местными жителями. А ведь целевое назначение таких земель предполагает изъятие их полностью или частично из хозяйственного использования и оборота (п. 1 ст. 94 ЗК РФ). Отсюда и вытекает в качестве главного содержательного элемента «целевого назначения земельного участка» закрепление в государственном кадастре недвижимости доминирующего варианта использования земель определенной категории. От целевого назначения и категории земель зависят особенности приобретения и прекращения прав на землю, охраны земель и т. д.

Каждая из семи категорий земель не однородна и включает в себя ряд видов (субкатегорий) земель, использование и охрана которых может иметь определенную специфику даже в рамках соответствующей категории. Например, свои особенности имеет использование сельскохозяйственных угодий как составной части земель сельскохозяйственного назначения. В свою очередь, использование и охрана особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий имеют свою специфику в рамках указанной субкатегории земель (ст. 77, 79 ЗК РФ). Та же ситуация и с другими категориями земель.

Для каждой категории земель устанавливается свой уникальный дифференцированный правовой режим. Данный термин широко используется в ЗК РФ, ГрК РФ и иных нормативных актах РФ и субъектов РФ, постановлениях Конституционного Суда РФ. Однако сама дефиниция «правовой режим» в действующем законодательстве и судебной практике отсутствует, а в теории земельного права данная категория получила неодинаковую трактовку.

Согласно и. 2 ст. 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к гой или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. При этом данную норму ЗК РФ нельзя рассматривать как имеющую общий характер, поскольку на данном этапе земельной реформы она неприменима ко всем категориям земель.

Необходимо иметь в виду, что в рамках одного, общего режима земель любой категории, установленного ЗК РФ и ГрК РФ, может выделяться определенное количество «субрежимов», определяемых по трем критериям. Во-первых, территориальный критерий означает установление дифференцированного правового режима для земель, расположенных в различных территориальных зонах муниципальных образований (зоне сельскохозяйственного использования, зоне специального назначения, производственной зоне и т. д.).

Во-вторых, федеральными законами предусмотрены определенные исключения, например по приобретению права собственности на земельные участки для отдельных категорий граждан. Так, в рамках категории земель сельскохозяйственного назначения различаются две субкатегории: сельскохозяйственные угодья и несельскохозяйственные угодья. Применительно к сельскохозяйственным угодьям Закон об обороте земель (ст. 3) запрещает их приобретение в собственность иностранными гражданами и апатридами.

В-третьих, субрежимы могут устанавливаться для отдельных территорий в связи с их особой значимостью для обороны и безопасности (территории в границах закрытых административно-территориальных образований), охраны окружающей среды (населенные пункты в границах заповедников, природных парков и иных особо охраняемых природных территорий, а также зонах экологического бедствия) и т. д.

Таким образом, правовой режим земель — это особый порядок регулирования деятельности субъектов земельных отношений, осуществляемый посредством установления для них определенной системы стимулов и ограничений, дозволений и запретов в области разрешенного использования и охраны земель, а также особенностей управления в рамках отдельных категорий земель в порядке, определяемом градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством РФ и субъектов РФ, а также муниципальными правовыми актами.

Исходя из вышеизложенного, о правовом режиме земель можно говорить в масштабах всего земельного фонда России; отдельной категории земель; субкатегории земель; отдельно взятого земельного участка.

Ввиду того что правовой режим земель определяется посредством указания на их «целевое назначение» и «разрешенное использование», необходимо определиться с соотношением данных терминов. Согласно ч. 1 ст. 36 ГрК РФ правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом. Под таковым понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны (на которые делится вся территория муниципального образования) виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

При этом градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон (ч. 6 ст. 36 ГрК РФ). Параметры разрешенного использования таких земель определяются соответствующими законами (например, ЛК РФ) или не определяются никак (например, для земель сельскохозяйственного назначения), создавая пробел в праве.

Из вышесказанного можно сделать следующий вывод: целевое назначение устанавливается для каждой категории земель, но лишь для некоторых их них может конкретизироваться посредством установления градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков. Происходит такая конкретизация в результате принятия муниципальных правовых актов — правил землепользования и застройки, составной частью которых и являются градостроительные регламенты (ч. 2 ст. 30 ГрК РФ).

Существуют три вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: основные; условно разрешенные; вспомогательные. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (ч. 4 ст. 37 ГрК РФ).

Принадлежность земельного участка к определенной категории земель не является «вечной», а может быть изменена по процедуре, указанной в Законе о переводе земель из одной категории в другую. Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются: 1) органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности РФ; 2) уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель.

По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в следующие сроки: 1) в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства, если иное нс установлено нормативными правовыми актами РФ, — Правительством РФ; 2) в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства — исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.

• [1] Земельное право России: учебник / под ред. В. В. Петрова. М., 1997. С. 141.