Общее учение об административных актах

Сфера и пределы гражданско-правового использования понятия административного акта как правомерного действия.

К числу административных актов относятся действия органов государственной исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, совершенные ими во исполнение возложенных на них функций социального служения, в пределах своих полномочий (компетенции), обеспеченные в своей реализации силой публичного (прежде всего — государственного) принуждения и облеченные как правило в письменную форму (форму документа)^[1]. Гражданское право интересуют только такие административные акты, которые направлены на достижение определенного гражданско-правового результата (самостоятельное или в совокупности с другими фактическими обстоятельствами — это уже неважно). В современных условиях развития гражданского права роль административных актов в динамике частноправовых отношений ограничивается лишь сферой прямого указания закона. Это видно из подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК, в соответствии с которым основаниями возникновения (изменения, прекращения) гражданских правоотношений могут служить лишь такие акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые прямо предусмотрены законом в качестве основания динамики субъективных гражданских прав и юридических обязанностей.

Сказанное означает, что собственно административными актами могут быть названы лишь законные, точнее — правомерные административные акты. Именно они в полной мере соответствуют признакам юридических актов как действий правомерных — действий, которые не только направляются на достижение юридических последствий, но и реально порождают таковые.

Что же касается гражданско-правовой природы незаконных административных актов, го действующее законодательство (к сожалению!) нс позволяет с достаточной точностью ее определить.

С одной стороны, нормы абз. 5 ст. 12 и ст. 13 ГК говорят о том, что «…ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления,… не соответствующий закону или иным право— вът актам и нарушающий при том гражданские права и охраняемые законом интересы…», может быть признан судом недействительным (очевидно — по иску или заявлению того самого частного лица или лиц, чьи права или интересы нарушены соответствующим актом). Будучи успешно оспоренным (обжалованным) такой акт не порождает юридических последствий иных, чем те, которые связаны с его недействительностью (ст. 16). Иными словами, хотя по мере своего успешного оспаривания административный акт к разряду юридических актов относиться перестает, тем не менее до такого оспаривания он остается нормальным (во всех отношениях действительным и результативным) актом власти; коротко говоря, все административные акты «живут» в режиме оспоримых сделок. В принципе такой подход соответствует общей презумпции законности всякой деятельности, тем паче такой, как деятельность органов исполнительной власти, которая, но сути своей и не должна быть никакой иной, кроме как законной.

С другой стороны, норма абз. 12 ст. 12 ГК упоминает о таком способе защиты гражданских прав, как «…неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону». Ни о каком предварительном его оспаривании или обжаловании речи не идет; следовательно, согласно анализируемой норме, незаконные административные акты больше похожи на сделки ничтожные, чем оспоримые. И к такому — весьма категоричному — подходу тоже находятся вполне резонные практические основания; больше того, нет никаких причин не пойти дальше и не признать право па неприменение актов, противоречащих закону, не только за судом, но и за частными лицами, ибо они могут оказаться (и на практике нередко оказываются) в таких ситуациях, которые исключают возможность обращения за содействием к суду.

Думается, что рассмотренные нормы не исключают, но взаимно дополняют друг друга. Если в абз. 12 ст. 12 ГК идет речь об актах, противоречащих закону, то в абз. 5 той же статьи (и в развивающих его ст. 13 и 16) — об актах, не соответствующих закону или иным правовым актам. Противоречие, как мы уже знаем, есть лишь один, частный, при том — наиболее грубый, явный случай несоответствия, притом, не всем вообще нормативным правовым актам, но только закону. Иными словами, общим правилом, определяющим гражданско-правовой режим незаконных административных актов, являются, всетаки постановления абз. 5 ст. 12, ст. 13 и 16 ГК, в то время как предписание абз. 12 ст. 12 отражает в себе исключение из этого правила. Административный акт, отличающийся грубым, явным, вопиющим несоответствием — противоречием — закону (без различия, какому — федеральному, или субъекта РФ), г. е., но сути, административный акт, отрицающий закон, не подлежит применению судом независимо от того, был ли он прежде признан недействительным или нет.

Формы воздействия административных актов на общественные отношения частных лиц. В наиболее общей форме и классически по содержанию данный вопрос разрешен в монографии О. А. Красавчикова 1958 г. Обобщив материал нескольких типичных ситуаций своего времени, ученый установил, что, говоря о влиянии административного акта на гражданские правоотношения, обыкновенно имеют в виду то, что такой акт 1) является самостоятельным юридическим фактом-основанием возникновения, изменения или прекращения гражданских правоотношений, либо 2) «…входит в юридический состав фактов, во взаимодействии с которыми приводит к наступлению определенных юридических последствий»^[2] (выделено нами. — В. Б.), в том числе, например, создавая административно-правовую обязанность адресатов перед соответствующим государственным органом вступить в определенные гражданско-правовые отношения, либо, наконец, 3) «…выступает в качестве предпосылки формирования определенного юридического состава, не входя в этот последний»^[3] (выделено нами. — В. Б.). Влияние административных актов на гражданские правоотношения в первых двух случаях О. А. Красавчиков назвал прямым, а в третьем последнем — косвенным. Легко заметить, что эти взгляды в целом не сильно отличаются от тех, что формулируются в рамках обсуждения более общей проблемы — проблемы гражданско-правового значения фактических обстоятельств как таковых. Все они, как нам хорошо известно, подразделяются на самостоятельные факты, факты-элементы сложных составов и факты-предпосылки (факты-условия) динамики гражданских правоотношений. Тем не менее иного, сколько-нибудь более детального исследования вопроса применительно именно к административным актам в нашей литературе так и не появилось.

Такая ситуация, вероятно, не должна вызывать особого удивления — мало ли в гражданском праве неразработанных вопросов! Полагаем, однако, что применительно к вопросу о гражданско-правовом значении административных актов она вряд ли может быть объяснена подобной ссылкой. Дело в том, что наука гражданского права советского периода чрезвычайно активно занималась вопросом о механизмах (формах) воздействия на регулируемые гражданским правом общественные отношения со стороны такого вида актов власти, как акты народнохозяйственного планирования (плановые акты). К сожалению, более широкого научного значения эти разработки так и не приобрели.

В настоящее время с утратой плановыми актами прежнего (главенствующего) народнохозяйственного значения, их вряд ли целесообразно делать базой для общих теоретических рассуждений. Представляется, что для решения вопроса о формах влияния административных актов на гражданские правоотношения необходимо прежде всего выявить те многочисленные и разнообразные административные акты, которые имеют реальное значение для современной цивилистической практики, после чего систематизировать их по всем юридически значимым критериям и, выявив механизмы влияния тех или иных видов административных актов на гражданские правоотношения, делать какие-то выводы общего значения.

К рассмотрению вопроса о видах административных актов мы теперь и переходим.

• [1] Административные акты, не облекаемые в письменную форму, обыкновенно не называют актами — о них говорят как о действиях органов власти и их должностныхлиц. С точки зрения материального гражданского права между собственно (письменными) актами и действиями (недокументированными) никакой разницы нет.
• [2] Красавчиков О. А. Указ. соч. С. 123—124. Воздействие административных актовна гражданские правоотношения через посредство административных правоотношений цивилист называл наиболее характерной формой такого воздействия.
• [3] Там же. С. 125.