Институциональные ограничения государственной политики и управления

Институты влияют на формирование и реализацию государственной политики. Исследования конкретных институциональных эффектов можно условно разделить на два направления: изучение сравнительных характеристик политических систем, создаваемых институтами, и изучение структуры институционального дизайна, определяющей стимулы и ограничения для акторов, участвующих в принятии решений.

Первое направление развивалось в основном в рамках сравнительной политологии; второе — в рамках теории рационального выбора.

Сравнительные характеристики политических систем

Классическую типологию демократических политических систем

предложил А. Лейпхарт¹: консенсусные и мажоритарные демократии. Разница между ними в степени концентрации власти в руках правительства и возможностях меньшинства блокировать решения большинства. В целом, различия мажоритарной и консенсусной демократии проявляются в ключевых 10 переменных, описывающих два измерения демократии^[1][2].

Первые пять из них измеряют степень концентрации власти в руках исполнительных органов и особенности партийной системы {executiveparty dimension)'.

• 1) концентрация исполнительной власти в руках однопартийных правительств или правительств большинства или рассредоточение в рамках многопартийных коалиций. В мажоритарной демократии правительство поддерживается «минимальной выигрышной коалицией». В консенсусной демократии правительству требуется поддержка широкой коалиции парламентских фракций, представляющих интересы меньшинства;
• 2) исполнительная власть доминирует над законодательной властью (мажоритарная демократия) или уравновешена ею (консенсусная демократия);
• 3) двухпартийная система (мажоритарная демократия) или многопартийная система (консенсусная демократия). В основном, этот критерий следует логике законов Дюверже (см. подпараграф 8.2.2.1);
• 4) мажоритарная избирательная система (мажоритарная демократия) или пропорциональная избирательная система (консенсусная демократия);
• 5) плюралистический (мажоритарная демократия) или корпоративистский тип системы функционального представительства (см. разд. 6) (консенсусная демократия).

Второе измерение демократии — территориальное — отвечает на вопросы: «Насколько правительство способно изменить государственную политику? Насколько эти изменения должны поддерживаться меньшинством?». Пять основных отличий мажоритарных от консенсусных демократий в этом измерении (federalism-unitary dimension)'.

• 1) унитарное устройство или управление (при федеративном устройстве) (мажоритарная демократия); или федеративное устройство и высокая степень децентрализации (при консенсусной демократии);
• 2) однопалатный (мажоритарная демократия) или двухпалатный (желательно асимметричный бикамерализм) парламент (консенсусная демократия);
• 3) конституции, в которых относительно легко вносить поправки (мажоритарная демократия) или внесение поправок в которые требует квалифицированного большинства (supermajority-amended constitutions)',
• 4) можно ли пересматривать принятые парламентом законы? В мажоритарных демократиях последнее слово остается за ОЗВ; в консенсусной демократии законы, определяющие устройство системы, могут быть пересмотрены судом;
• 5) кто контролирует Центральный банк (ЦБ)? В мажоритарных демократиях ЦБ находится под контролем правительства; в консенсусных — ЦБ независим.

Лейпхарт предполагает, что консенсусные демократии в целом справляются с государственным управлением лучше, чем мажоритарные. Однако, остается не ясным, обусловлена ли эффективность консенсусных или, в крайнем выражении, консоциальных демократий особенностями разделенного по этническим, религиозным или другим признакам общества (например, исторически сложившемся правом вето каждого сегмента) или это политические институты консенсусной демократии создают такое эффективное управление?

Примером мажоритарной демократии Лейпхарта является Великобритания, а консенсусной — Бельгия и Швейцария.

Вторая типология сравнительных характеристик политических систем была предложена Б. Пауэллом, выделявшим мажоритарные и пропорциональные демократии^[3]. Отличие мажоритарной демократии (мажоритарианизма) от пропорциональной (пропорционализма) состоит в их целях. Мажоритарная демократия сосредотачивается на ответственности перед избирателями одномандатных округов и реализации политической воли большинства. Иными словами, мажоритарная демократия преследует цель подотчетности избираемых политиков электорату. Пропорциональная демократия, напротив, делает ставку на создание максимально возможной коалиции, тем самым достигая цели представительства.

Основным механизмом регулирования пропорциональных или мажоритарных тенденций, помимо системы избирательных округов, является избирательный барьер. Высокий барьер исключает маленькие партии, поскольку избиратели голосуют стратегически, учитывая шансы партии на преодоление барьера. Высокие избирательные барьеры поддерживают мажоритарную демократию; низкие — многопартийную систему и пропорциональную демократию.

Третья классификация принадлежит Т. Пирссону и Г. Табеллини¹. Они выделили два критерия разделения: мажоритарные vs. пропорциональные избирательные системы; и президентские vs. парламентские режимы. Ключевое отличие — в стимулах, которые создают избирательные системы.

Для получения большинства в парламенте при мажоритарной системе партии необходимо сосредоточиться на победе в большинстве одномандатных округов. Следовательно, партийные политики будут фокусироваться на проблемах своих округов. Значит, государственная политика будет формироваться в основном за счет логроллинга, такого как «бочонок с салом» (см. подпараграф 8.2.2.6). При пропорциональной избирательной системе партийным политикам для победы надо набрать большинство голосов, а не округов. Поэтому избирательные кампании сосредотачиваются на проблемах, касающихся большинства населения, например, на медицине или образовании.

Второе измерение — президентские vs. парламентские режимы — влияет на электоральные циклы. В президентских режимах все налоговые и бюджетные поправки и изменения откладываются на время «после выборов»; а в парламентских режимах — социальные выплаты увеличиваются при приближении выборов.

У этого направления исследований есть ряд недостатков. Оно рассматривает институты, в частности институт выборов, как независимую переменную, искусственно отделяя се от других, взаимосвязанных факторов. Такими факторами являются, например, системы распределения мандатов (см. подпараграф 8.2.2.2) и процедуры принятия решений в ОЗВ. Кроме того, все вышеперечисленные типологии оперируют идеальными типами, требующими адаптации к страновой специфике^[4][5].

Эти недостатки компенсируются вторым направлением исследования влияния институтов на государственную политику, рассматривающим институты как структуру стимулов для акторов, участвующих в принятии решений. Институты являются промежуточной переменной, предсказывающей несколько зависимых и предсказываемой несколькими независимыми. Иными словами, сам факт наличия определенных институтов, например, пропорциональной избирательной системы не гарантирует вообще ничего. Необходимо смотреть на те стимулы и санкции поведения агентов, которые создает та или иная комбинация институтов. Конкретная комбинация институтов в свою очередь также определяется набором различных факторов, начиная от последствий исторического выбора и заканчивая эпидемиологической обстановкой¹.

• [1] См.: Lijphart A. Democracies: Patterns of majoritarian and consensus government in twenty-one countries. New Haven, Conn.: Yale University Press. 1984; Idem. Patterns of democracy: Government forms and performance in thirty-six democracies. New Haven, Conn.: Yale UniversityPresst1999.
• [2] Lijphart A. Patterns of democracy.
• [3] См.: Powell В. G. Elections as Instruments of Democracy: Majoritarian and ProportionalVisions. New Haven, Conn.: Yale University Press, 2000.
• [4] См.: Persson Т., Tabellini G. Political institutions and policy outcomes: what arethe stylized facts? // CESifo Working Paper 459. 2001. URL: https://www.econstor.eu/bitstream/10 419/75809/l/cesifo_wp459.pdf (дата обращения: 15.06.2017).
• [5] Immergut E. M. Institutional Constraints on Policy // The Oxford Handbook of PublicPolicy. N. Y" 2008. P. 566−567.