Как измерить децентрализацию и федерализм?

Ниже приведены наиболее часто используемые показатели для измерения степени финансовой, политической и административной децентрализации и уровня федерализма¹.

Показатели децентрализации

Измерения финансовой, политической и административной децентрализации проводятся отдельно.

Показатели финансовой децентрализации

Первым способом, самым простым, измерить степень финансовой децентрализации является расчет соотношения доходов и расходов в национальных (центральных) и субнациональных (региональных и (или) муниципальных) бюджетах. Можно использовать данные Международного валютного фонда для сравнительного анализа состояния государственных финансов: FISDEC 1, FISDEC 2, EISDEC 3, FISDEC 4^[1][2].

FISDEC1:

Отражает долю расходов субнациональных бюджетов в общих государственных расходах, т. е. показывает, насколько регионы (муниципалитеты) задействованы в реализации государственных функций. Чем больше расходов — тем больше обязанностей. Этот показатель вместе с FISDEC 2 и FISDEC 4 показывает, насколько равномерно распределены права и обязанности в вертикальном разделении властей. Если расходных обязательств у региона больше, чем собственных доходов (FISDEC 4) или большая часть расходов покрывается переводами из центра (FISDEC 2) — это значит, что регион финансово зависим. FISDEC 2:

Субнациональные фанты — это трансферты из центрального бюджета в региональный (муниципальный). Этот показатель измеряет финансовую независимость региона (муниципалитета); для дотационных регионов доля субнациональных грантов в доходах регионального бюджета будет высокой.

FISDEC 3:

Измеряет вертикальный дисбаланс: насколько расходные обязательства региона не покрываются доходными полномочиями, а компенсируются трансфертами из вышестоящих бюджетов.

FISDEC 4:

Измеряет распределение доходных полномочий в государстве. В финансово децентрализованных государствах большая часть доходных полномочий остается на субнациональных уровнях, в централизованных — закрепляется за бюджетом центра.

Перечисленные показатели финансовой децентрализации отражают реальное положение дел, но не показывают эффективность и независимость распоряжения средствами. Например, если доля трансфертов из центрального бюджета составляет больше 90% доходов регионального, но при этом у регионального бюджета нет никаких существенных расходных обязательств, то куда идут деньги из центра? На этот вопрос данные показатели не отвечают¹.

Второй способ измерения финансовой децентрализации был предложен Д. Стегареску^[3][4]. Популярный подход, акцентирующий внимание на расходных обязательствах регионов (показатели ?D1, ED2 и RD3), в его работах дополняется набором индикаторов доходных полномочий субнационального уровня власти. Главным критерием финансовой независимости субнационального уровня является право устанавливать размер налога, определять налогооблагаемую базу или вводить собственные налоги. Степень возможной налоговой автономии субнационального уровня отражена в табл. 13.1.

Таблица 13.1

Классификация степени налоговой автономии, но ОЭСР^[5]

Окончание табл. 13.1

К общим показателям финансовой децентрализации относятся:

• — прямые расходы (direct expenditure) — ED 1;
• — расходы, финансируемые из собственных доходов (self-financed expenditure) — ED2;
• — собственные доходы (own revenue) — RD3^[6].

Расчет показателей производится следующим образом:

Специальные индикаторы финансовой децентрализации делятся на показатели налоговой автономии {taxautonomy) — ТА, ТА2 показатели налоговой децентрализации {tax decentralization) — TD, TD2, TD3; и показатели децентрализации доходов {revenue decentralization) — RDl, RD2.

Расчет показателей выполняется следующим образом:

Политическая децентрализация является наиболее трудно измеримой, поскольку, во-первых, часть показателей политической децентрализации одновременно измеряет уровень федерализма, а, во-вторых, потому что показатели учитывают формально-закрепленные нормы, а не их реализацию.

Можно выделить два популярных и взаимодополняющих подхода к измерению политической децентрализации.

Первый подход основан на показателях базы данных политических институтов Всемирного банка {The Database of Political Institutions, WB)K Второй подход был предложен К. Кеарни^[7][8] и доработан Дж. Родденом^[9].

11а основе первого подхода можно выделить пять бинарных переменных политической децентрализации^[10].

AUTON — показатель закрепления автономии субнационального уровня в конституции (слова индикаторы — «автономия», «независимый», «специальный»). Равен единице, если на вопрос: «Есть ли сохраняющие автономию на протяжении продолжительного периода времени регионы?» можно ответить положительно; нулю — если ответ отрицательный, или нет информации.

MUNI — показатель выборности органов муниципальной законодательной и исполнительной власти. Равен нулю, если ни ОЗВ, ни ОИВ на субиациоиальиом уровне не избираются; единице — если выборными являются только должности депутатов ОЗВ на субнацион&аьном уровне, а местные правительства назначаются «сверху»; двум — если ОЗВ и ОИВ на субнациональном уровне являются выборными.

STATE— показатель выборности глав региональных ОИВ. Равен единице, если главы избираются, нулю — если нет.

AUTHOR — показатель прав субнационального уровня на законодательную автономию или налогообложение, или установление собственных расходов. Равен единице, если есть хотя бы одно из вышеперечисленных прав, нулю — если нет ни одного.

STCONST — измеряет состав верхней палаты парламента при бикамерализме. Равен единице, если члены верхней палаты парламента — это представители субнациональных территориальных единиц (субъектов федерации), нулю — если нет.

Недостатком этого подхода является формализм (показатели берутся из конституционно закрепленных норм) и бинарность, не позволяющие измерить различия в применении норм па практике. Кроме того, последние две из перечисленных выше переменных, также измеряют федерализм.

Второй подход — Кеарни и Роддена — детализирует показатели избираемости муниципальных и региональных органов власти. Два из девяти измерений децентрализации, предложенных Кеарни в качестве элементов индекса децентрализации^[11], — второе и третье — относятся к политической децентрализации.

Второе измерение {selection of regional executive, REGEXE) измеряет выборность глав региональных ОИВ и оценивает ее в 4 балла, если они избираемые, и в 0 — если нет. Прямая (на выборах) или непрямая (региональным ОЗВ) выборность для этого показателя значения нс имеет. Третье измерение (selection of local executive, LOCEXE) отражает аналогичный показатель для глав муниципальных ОИВ¹.

Родден объединяет два измерения политической децентрализации Кеарни в один. Он равен нулю, если главы ОИВ не избираются напрямую ни на региональном, ни на муниципальном уровне; единице — если избираются напрямую народом только на одном из них; двум — если избираются напрямую народом на обоих^[11][13]. Родден также предлагает измерять политическую децентрализацию с помощью выборов на субнациональных уровнях, выясняя какие выборы — региональные или общенациональные — оказывают большее влияние на политику в стране. Например, в Бразилии исход федеральных выборов определяется результатами региональных; а в Германии — наоборот.

Кроме того, принципиальным вопросом, определяющим характер политической децентрализации, является партийная кооперация разных уровней власти. Самым простым способом измерить ее остается предложенный в 1957 г. У. Райкером и Р. Шапсом вариант вычисления количества глав региональных ОИВ, имеющих одну партийную принадлежность с главой исполнительной власти^[14].

Также Родден предлагает отличать политическую децентрализацию как независимость ОИВ на субнациональных уровнях (politicaldecentralization) от автономии в реализации определенных видов государственной политики (policy decentralization). Для определения второго вида политической децентрализации можно использовать подход В. Хендерсона (Vernon Henderson), оценивающий два показателя. Первый — имеет ли центральное правительство право отменять решения нижестоящих уровней власти? Второй — какой уровень власти ответственен за выработку и реализацию государственной политики в области начального образования (найм и увольнение учителей, одобрение программ), транспорта (дорожная инфраструктура) и полиции на местах?^[15]

• [1] Blutne L., Voigt S. Federalism and decentralization — a critical survey of frequently usedindicators // Constitutional Political Economy. 2011. Vol. 22. № 3. P. 238—264.
• [2] Government Finance Statistics Yearbook, 2002 // International Monetary Fund: [site|.URL: https://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=l6064.0 (дата обращения:31.05.2017); Flume L., Voigt S. Federalism and decentralization.
• [3] Blame L., Voigt S. Federalism and decentralization. P. 243.
• [4] Stegarescu D. Public sector decentralization: measurement concepts and recent internationaltrends // Fiscal studies. 2005. Vol. 26. № 3. P. 301—333.
• [5] Источник: Ibid. P. 308.
• [6] Stegarescu D. Public sector decentralization. P. 304.
• [7] См.: New Tools and New Tests / T. Beck [et al. J // Comparative Political Economy: TheDatabase of Political Institutions. Washington, DC: World Bank, 2000.
• [8] Cm.: Kearney C. Decentralization index // Henderson Faculty Papers. Providence: BrownUniversity, 1999.
• [9] RoddenJ. Comparative federalism and decentralization: On meaning and measurement //Comparative Politics. 2004. P. 481—500.
• [10] Cm.: Blume L., Voigt S. Federalism and decentralization.
• [11] Kearney C. Decentralization index. P. 1—2.
• [12] Kearney C. Decentralization index. P. 1—2.
• [13] Rodden J. Comparative federalism and decentralization. P. 487—488.
• [14] Rodden J. Comparative federalism and decentralization. P. 488; Riker VP. II., SchapsR. Disharmony in federal government // Behavioral Science. 1957. Vol. 2. № 4. P. 276—290 ;Rodden J., WibbelsE. Beyond the fiction of federalism: Macroeconomic management in multitieredsystems // World Politics. 2002. Vol. 54. № 4. P. 494—531.
• [15] Rodden J. Comparative federalism and decentralization. P. 486—487; Henderson J. V. Community Development: The Effects of Growth and Uncertainty // American EconomicReview. 1980. Vol. 70. № 5. P. 894−910.