Структура принятия государственных решений

Структура принятия государственных решений в MSA включает пять элементов: проблемы, решения policies), политики {politics), политические предприниматели, «окна возможностей» {policy windows).

Схематично процесс принятия государственных решений выглядит следующим образом (рис. 21.2).

Рис. 21.2. Структура процесса принятия государственных решений.

Множественные потоки Дж. Кингдона¹

Составляющие потока проблем отбираются при помощи трех основных путей: показателей; событий, привлекающих внимание {focusing events)] обратной связи. Отбор зависит от загрузки проблемами повестки дня.

Показатели — это количественные критерии, характеризующиеся отдельные параметры потенциальной проблемы (например, показатели детской смертности). Сами по себе показатели не являются способом соз-^[1]

дания проблемы, а носят инструментальный характер. Показатели имеют значение тогда, когда сигнализируют о нарушениях ценностных ограничений. Например, высокий показатель детской смертности будет проблемой только для государств, не практикующих геноцид.

События, привлекающие внимание СМИ и политических предпринимателей, также сами по себе обычно не являются проблемами, но помогают интерпретировать в качестве таковых отдельные измерения ситуаций. Например, теракты 11 сентября 2001 г. (9/11) — это событие, привлекшее внимание СМИ и политических предпринимателей к проблеме исламского терроризма. В дальнейшем это событие было интерпретировано политическими предпринимателями как международная проблема, требующая силового решения. Но теракт в Беслане был интерпретирован как проблема управления, требующая централизации власти.

Обратная связь как способ определения проблемы связана с поступающей информацией от внешней среды об успешности уже принятых и реализованных решений. Например, успех приватизации в одной отрасли может подтолкнуть правительство к приватизации в других отраслях.

Загрузка повестки дня проблемами характеризует метод отбора проблем для решения. При большой загрузке сложными проблемами, ЛПР сосредотачивают внимание на решаемых проблемах, а не на тех, которые действительно требуют решения. Например, при наступлении экономического кризиса, вызванного провалом государственного регулирования, недемократическое правительство старается отложить проблему собственной легитимности, взявшись за запрет приграничной торговли и подавление голодных бунтов, как показывает опыт правительства Мадуро в Венесуэле в 2014—2017 гг.

Политический поток (politics) состоит из партийных идеологий, общественного мнения (national mood) и кампаний, организованных группами интересов.

Доминирующие партийные идеологии определяют спектр приемлемых проблем и решений для рассмотрения в возникающих «окнах возможностей». Соответственно при замене части ЛПР неизбежно возникновение новых проблем в повестке дня и новых решений для старых проблем.

Кампании групп интересов обычно тематические и относительно краткосрочные, нацеленные на принятие конкретных решений.

Опросы и иные замеры общественного мнения являются мощным стимулом для продвижения политическими предпринимателями одних решений и проблем (или их новой интерпретации) в ущерб другим. Например, имперские амбиции в ущерб экономическому росту.

Поток решений (policies) представляет собой, по выражению Кингдона, «первичный суп» {primeval soup), состоящий из конкурирующих за одобрение политическими сетями идей. Идеи вырабатываются в рамках сообществ (policy communities), включающих в себя ЛПР из исполнительной и законодательной власти, представителей научной и экспертной среды. Сообщества организованы тематически — те, кто, например, занимаются выработкой решений для проблем развития космонавтики, не участвуют в «поставках» идей для решения проблем ЖКХ. Отбор идей, попадающих в ноток решений, происходит в рамках сообществ: в переписке, на форумах, конференциях, обсуждениях и т. д.

Кингдон выделял три критерия отбора решений в потоке: ценностную допустимость (value acceptability), техническая выполнимость (technical feasibility) и соответствие имеющимся ресурсам (resource adequacy). Захариадис добавил четвертый критерий — интеграцию сетей.

Ценностная допустимость — это соответствие решения ценностям общества и (или) ЛПР.

Техническая выполнимость — это сложность реализации и наличие наработанных механизмов, инструментов реализации предлагаемого решения. Если решение сложно в реализации, с большой долей вероятности оно принято не будет.

Соответствие имеющимся ресурсам выражается в том, что чем дороже решение, тем меньше вероятность его принятия^[2]. Кингдон полагал, что идеи распространяются только инкрементально; Захариадис предположил, что скорость распространения идей зависит от степени интеграции сетей. Слабая интеграция характерна для открытых сетей с большим количеством конкурирующих между собой участников; сильная — для небольших закрытых сетей.

Политические предприниматели (policy entrepreneurs) — это индивидуальные и групповые акторы, которые пытаются свести три потока в окно возможностей. Успешность политических предпринимателей определяется, во-первых, доступом к конкретным ЛПР; во-вторых, доступными ресурсами (чем больше, тем больше шансов на успех); и, наконец, выбранными стратегиями для манипуляции информацией.

Окна возможностей {policy windows) — это критические моменты, в которые пересекаются три независимых потока. Окна возможностей бывают предсказуемыми (институализированные окна возможностей) и непредсказуемыми (обычно реакция на внешние шоки). Окна открываются в одном из двух потоков: в потоке проблем или в политическом потоке. В первом случае это происходит обычно в результате событий, привлекающих внимание, таких как Чернобыль. Во втором — в результате смены ЛПР по итогам выборов. В случае совпадения окон в обоих потоках повышается вероятность существенных изменений в конкретной государственной политике.

• [1] Адаптировано из: Zahardias N. Ambiguity and Multiple Streams // Theories of the PoliceProcess / P. Sabatier, C. Weible. Boulder: Westview Press, 2014. P. 40.
• [2] С очевидным исключением в виде клептократических режимов.