Подходы к регулированию лоббизма

Регулирование лоббизма является важным шагом, с одной стороны, в борьбе с коррупцией, с другой стороны — в обеспечении представительства общественных интересов. Запрет лоббизма как такового или приравнивание его к коррупции не дает результатов — лоббизм продолжает существовать, но группы интересов приобретают форму партий или иных общественно-значимых организаций третьего сектора.

Качество представительства общественных интересов улучшается, поскольку регулирование лоббизма обозначает создание «правил игры», снижающих транзакционные издержки и для групп интересов, и для ЛПР.

Антикоррупционный эффект регулирования лоббизма получается в результате сужения серой зоны лоббистских методов: некоторая часть становится законодательно разрешенной, а основная — превращается в «черные» путем установления прямых запретов.

Регулирование лоббизма не является самодостаточным — это часть антикоррупционного законодательства. По этой причине регулирование лоббизма показывает наибольшую эффективность вместе с регулированием конфликта интересов на государственной службе, включая раскрытие финансовых интересов ЛПР (см. разд. 7), финансирование политических кампаний (,political finance) и регулирование «чувствительных» к коррупции областей, в первую очередь, государственных закупок¹.

Сегодня в мире насчитывается около двух десятков стран, имеющих отдельное законодательное регулирование лоббизма. Первое подобное законодательство появилось в 1946 г. в США — Закон о федеральном регулировании лоббизма (The Federal Regulation of Lobbying Act). В 1995 г. он был заменен Законом о раскрытии лоббистских действий (Lobbying Disclosure Act, LDA). Затем законодательство о регулировании лоббизма было дополнено, в том числе, ужесточением регулирования основных объектов лоббизма — конгрессменов — Закон о честном руководстве и открытом правительстве 2007 г. (Honest Leadership and Open Government Act, HLOGA).

Второй страной, где появилось регулирование лоббизма, стала Западная Германия, которая приняла поправку в Кодекс поведения члена Бундестага в 1951 г.^[1][2]; затем Австралия (1983 г.) и Канада (1989 г.) приняли законы о регистрации лоббистов. Подъем регулирования лоббизма начался в 2000;х гг. (Польша, Венгрия, Франция, Израиль) и продолжился в 2010;х гг., когда к странам, регулирующим лоббизм, присоединились Мексика, Словения, Австрия, Италия, Нидерланды, Чили, Великобритания^[3].

Хотя большинство стран предпочли оставить регулирование лоббизма на усмотрение самих лоббистов, существующие подходы к регулированию лоббизма удобно характеризовать, отвечая на три вопроса.

• 1) На кого направлено регулирование? На субъект (лоббиста) и (или) на объект (государственные служащие, депутаты, лица, занимающие государственные должности)?
• 2) Как организовано регулирование? Закон о лоббизме и (или) этические кодексы для государственных служащих?
• 3) Как организован мониторинг соблюдения регулирования (compliance)? Регистрация лоббистов и отчеты и (или) декларации конфликта интересов и декларации доходов (или активов) ЛПР?

Например, США совмещают регулирование конфликта интересов на государственной службе с регулированием лоббистов с акцентом на прозрачности деятельности последних. Так, Закон о раскрытии лоббистской деятельности (LDA) выдвигает четкие критерии лоббиста: больше двух лоббистских контактов (встреч) за прошедшее время работы; более 20% рабочего времени за последние три месяца потрачено на лоббистскую деятельность или 20% доходов за последние три месяца получено от лоббистской деятельности; для корпораций — более 10 тыс. долл, за квартал потрачено на лоббистскую деятельность. Физические и юридические лица, соответствующие перечисленным критериям, обязаны регистрироваться. Зарегистрированные лоббисты обязаны отчитываться в своей деятельности, доходах, контактах и расходах в течение 45 дней с момента первой лоббистской сделки, а затем ежегодно. Если клиент лоббиста — компания, потратившая на лоббизм более 5 тыс. долл., то имя клиента также указывается в отчете. Нарушение требований законодательства наказывается штрафом в пятикратном размере и лишением статуса лоббиста.

Сингапур пошел по другому пути, сосредоточив регулирование на объекте лоббизма — ЛПР. Это сотрИапсе-молелъ регулирования конфликта интересов на государственной службе; ответственность за неисполнение несут чиновники, а не лоббисты (см. разд. 7).

Кроме того, модели регулирования лоббизма отличаются:

• — по спектру допустимых лоббистов (физические и (или) юридические лица);
• — по ветвям власти, в отношении которых лоббизм разрешен. Обычно запрещен лоббизм ОСВ. Также могут быть ограничения лоббирования исполнительной или законодательной власти;
• — по обязательности регистрации лоббистов и стандартам отчетности, если она требуется. Обычно регистрация не обязательна, если лоббизм разрешен только ассоциациям.

• [1] Примеры подобных «пакетов» антикоррупционного законодательства см.: EUROPAM. URL: http://dev.europam.eu/index.php?module=overview (дата обращения: 15.06.2017).
• [2] OECD Lobbying. URL: http://www.oecd.org/gov/ethics/Lobbying%20timeline.pdf (датаобращения: 15.06.2017).
• [3] URL: http://www.oecd.org/corruption/ethics/lobbying.htm (дата обращения: 26.05.2017).