Федеральный и региональный уровни системы противодействия терроризму в Российской Федерации

Совокупность субъектов (федеральные органы государственной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации), осуществляющих комплексную деятельность по выявлению, предупреждению и устранению причин и условий, порождающих терроризм и способствующих ему, по борьбе с терроризмом, минимизации последствий террористической деятельности, составляет систему противодействия терроризмуL.

На государственном уровне можно выделить два основных подхода к противодействию терроризму в России. Сторонники одного из них, в частности В. И. Замковой, обосновывают использование в Российской Федерации западных моделей борьбы с данным явлением.

Пример

США вправе в ультимативной форме потребовать от правительств тех стран, где находятся базы террористов, роспуска группировок и выдачи их руководителей, в случае же отказа должны последовать самые бескомпромиссные, решительные и жестокие репрессалии вплоть до применения тактического ядерного оружия при условии, что они будут иметь адресный характер, не будут чрезмерными, с возложением моральной ответственности за, увы, неизбежные жертвы среди мирного населения, на государства — спонсоры терроризма^[1][2].

Другие авторы, например С. Кара-Мурза, предостерегают от увлечения заимствованием иностранного опыта и призывают к поиску альтернативных путей^[3].

Мнение специалиста.

По мнению С. Кара-Мурзы, в России и массовое сознание, и чуть ли не все политики соблазнились идеей перенять технологию антитер-

рора у Запада и Израиля и сотрудничать с ними в борьбе с терроризмом в России и глобальным терроризмом. За этой технологией стоит неотделимое от нес представление о добре и зле, перенять его у Запада и Израиля в их умении создать, а потом «приручить» терроризм — это конец России как культуры и как многонациональной страны.

Расхождения позиций отражают разницу в системе цивилизационных ценностей и соответственно в отношении к человеческой жизни. На Западе существует стремление к инициативной защите демократии, законности, прав человека и мирной жизни и вместе с тем культ крайнего индивидуализма и желание навязать свой образ жизни представителям других культурных традиций. В восточной иерархической парадигме высоко значение государства в жизни социума, члены общества связаны духом коллективизма и пониманием общности судеб, цена же человеческой жизни традиционно невысока и часто служит лишь средством для выполнения более высоких государственных интересов.

Представляется, что рациональное сочетание обоих подходов обеспечит эффективное противодействие общей угрозе.

Система противодействия терроризму строится на четкой правовой основе. В 1998 г. был принят Закон «О борьбе с терроризмом», в котором впервые в российской истории была сделана попытка определить правовые и организационные основы борьбы с терроризмом, вопросы координации и порядок взаимодействия органов власти в борьбе с терроризмом, а также права, обязанности и гарантии прав граждан. В частности, на законодательном уровне были сформулированы такие бывшие ранее спорными понятия, как «террористическая организация», «террористическая деятельность», «международный терроризм» и др.

Ныне действующий Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № З-ФЗ «О противодействии терроризму» существенно расширил полномочия антитеррористических структур по борьбе с рассматриваемым явлением. В соответствии с данным Федеральным законом и Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» был создан Национальный антитеррористический комитет, которому приданы функции главного организатора и координатора всей антитеррористической и контртеррористической деятельности в стране. Основными направлениями деятельности данного органа является: выработка предложений по формированию и совершенствованию государственной политики в области противодействия терроризму (с учетом изучения зарубежного опыта), получение и анализ информации об устремлениях и планах террористических организаций, формах и методах финансовой, материальной и иной подпитки этих организаций из-за рубежа, их связях с международными террористическими организациями и спецслужбами иностранных государств, а также своевременное информирование на уровне руководства уполномоченных федеральных органов исполнительной власти о планируемых и проведенных активных оперативных и информационно-пропагандистских мероприятиях в области противодействия терроризму^[4].

В регионах России были созданы антитеррористические комиссии с функцией координации деятельности территориальных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также минимизации и ликвидации его проявлений и оперативные штабы — для координации деятельности в области борьбы с терроризмом и управления контртеррористической операцией на уровне субъектов РФ.

Президентом РФ 5 октября 2009 г. утверждена Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, ставшая основополагающим документом, создающим стратегическую основу для совершенствования деятельности органов власти всех уровней по противодействию терроризму и привлечения к этой работе институтов гражданского общества, научного и бизнес-сообществ.

Федеральный закон от 3 мая 2011 г. № 96-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О противодействии терроризму“» определил возможность установления в Российской Федерации уровней террористической опасности. В развитие данного акта 14 июня 2012 г. Президентом РФ подписан Указ № 851 «О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер, но обеспечению безопасности личности, общества и государства», которым предусмотрены три уровня террористической опасности:

• — повышенный («синий»), устанавливаемый антитеррористической комиссией при получении требующей подтверждения информации о реальной возможности совершения террористического акта;
• — высокий («желтый»), устанавливаемый антитеррористической комиссией при подтверждении информации о реальной возможности совершения террористического акта;
• — критический («красный»), устанавливаемый Национальным антигеррористическим комитетом при поступлении информации о совершенном террористическом акте либо его угрозе.

Уровень террористической опасности может устанавливаться на срок не более 15 суток.

Введение

уровней террористической опасности не затрагивает прав и свобод граждан, но предусматривает необходимость принятия дополнительных мер органами власти по недопущению возможного теракта.

Сегодня главной задачей спецслужб является предупредительная функция. Термин «предупреждение» означает предотвращение чего-либо заранее принятыми мерами, способность опередить, сделать что-либо ранее, чем что-нибудь произошло. Основными превентивными направлениями могут быть разведка и контрпропаганда.

Разведка может быть использована для борьбы с терроризмом посредством установления террористов и объектов, потенциально подвергающихся опасности их атак, методов, приемов и средств террористической деятельности; маршрутов поставок, источников оружия и финансирования; выявления связей между террористическими группами; сбора сведений об организациях и их лидерах, наемниках и лагерях их подготовки, лицах, оказывающих поддержку террористам, незаконных вооруженных формированиях, использующих террористические методы деятельности, их структуре, членах, целях и задачах.

Такая деятельность может обусловить следующие результаты:

• — аналитические выводы о состоянии и прогнозирование тенденций развития терроризма, подготовка рекомендаций с определением потенциальных и реальных угроз, приоритетов в сфере обеспечения государственной безопасности, выделения необходимых для борьбы сил и средств;
• — создание базы собранной информации в целях определения форм и методов решения конкретных кризисных ситуаций;
• — планирование операций под прикрытием в целях срыва терактов, разрушения террористической организации, пропаганды и контрпропаганды;
• — предупреждение непосредственных терактов; ликвидация террористов, источников их материально-финансового обеспечения, баз, тренировочных лагерей, мест лечения и отдыха (рис. 9.1).

Аналитическое направление разведывательной работы непосредственно связано с другим аспектом превентивной деятельности — контрпропагандой.

Контрпропаганда — противодействие деструктивной информации, идеям и доктринам, оказывающим негативное влияние на мнение, эмоции и поведение различных групп населения.

Рис. 9.1. Российские контртеррористические силы.

Терроризм силен не числом и умением, а прежде всего общественным мнением. Основная цель террористов — жажда «паблисити», аудитории, зрителей. Они рассчитывают на оправдание своих поступков в расчете на то, что теракт даст им широкую трибуну для выражения их взглядов.

Для осуществления контрпропагандистской деятельности спецслужбы предусматривают использование различных методов и средств, в частности, идеологические диверсии, цель которых — подорвать единство террористических групп, активизировать враждебные силы в стране на борьбу с террористами, а также, играя на националистических чувствах населения, создать условия для привлечения или нейтрализации других слоев общества в стране к этой борьбе. Составной частью такой работы является компрометация террористических организаций.

Факты свидетельствуют о том, что террористы с большой эффективностью для себя умеют задействовать информационный ресурс и СМИ: комментарии о развитии кризисной ситуации в связи с захватом заложников приводили к усилению массовой истерии, нагнетали в обществе психоз, тяга журналистов к сенсациям приводила к «героизации» идейных террористов и т. д. Кроме того, пособиями для террористов, например, могут служить изданные в России книги «Война без правил», «Поваренная книга анархиста», «Работа секретного суперагента», «Рельсовая война», «Подготовка разведчика» и др., подробно описывающие способы изготовления и применения взрывных и зажигательных устройств, организации терактов на различных видах транспорта, совершения убийств и т. д.

По мнению У. Во, контроль официальной властью СМИ, манипуляция новостями может прервать процесс терроризма и лишить террористов их преимуществ, публичности, которую они ищут^[5]. Формами такого государственного контроля могут являться следующие мероприятия:

• — изолирование террористов от СМИ, за исключением тех случаев, когда это будет способствовать поражению террористов;
• — поддержка СМИ действий властей при осуществлении операций и распространение по требованию последних официальной информации;
• — изображение террористов как обычных преступников;
• — получение спецслужбами оперативной информации от журналистов, имеющих доступ на территорию, контролируемую террористами;
• — ограничение доступа террористов к информации извне, которая может помочь в осуществлении их замыслов;
• — ограничение информации об успешном (неудачном) опыте терактов с тем, чтобы другие террористы не воспользовались этим примером;
• — информирование властей о планируемом террористическом акте;
• — содействие властям в распространении через СМИ дезинформации, помогающей нейтрализовать или отодвинуть непосредственную угрозу теракта (рис. 9.2).

Большинство из перечисленных мер ограничивают свободу слова и независимость журналистов в собирании информации, а следовательно, осуществление их весьма проблематично. В связи с этим более приемлемым является принятие внутрикорпоративного кодекса, содержащего этические правила и нормы поведения СМИ в случаях террористических актов и контртеррористических операций. Такие правила были приняты большинством глав федеральных изданий, телеи радиостанций России и должны стать частью договора о найме на работу журналистов.

В названный кодекс вошли следующие основные положения:

• — ограничение информации, которая может повредить заложникам (их число, национальность, должность, состояние здоровья и т. д.);
• — ограничение информации об операциях по освобождению заложников;
• — недопущение в эфир прямых неотредактированных интервью с боевиками (удаление призывов, лозунгов, агитации террористов);

Рис. 9.2. Информационные и образовательные меры противодействия терроризму (UN ODC)

• — тщательная проверка источников информации в случаях острой необходимости передачи информации в отсутствие гарантий ее точности;
• — сдержанность в передаче информации, которая может привести к панике в обществе.

По данным председателя Национального антитеррористического комитета, директора ФСБ А. В. Бортникова, в 2013 г. в ходе работы по силовому подавлению диверсионно-террористической активности бандподполья на территории Северо-Кавказского федерального округа были проведены 70 контртеррористических операций и ряд комплексных оперативно-боевых мероприятий. Предотвращено 78 преступлений террористической направленности, в том числе 12 терактов, нейтрализовано свыше 260 бандитов, в том числе 42 главаря, среди которых организаторы террористического акта в г. Волгограде. Из незаконного оборота изъято более 320 самодельных взрывных устройств, значительное количество огнестрельного оружия и иных средств поражения.

Кроме того, продолжена работа по склонению членов бандподполья и лиц, подпавших под их влияние, к отказу от террористической и экстремистской деятельности. В 2013 г. удалось вернуть к мирной жизни 72 человека^[6].

В целях повышения уровня антитеррористической и противодиверсионной защиты мест массового пребывания людей оперативными штабами проведено свыше 330 антитеррористических учений.

Таким образом, деятельность специальных антитеррористических структур должна быть ориентирована, прежде всего, на проведение профилактических мероприятий, среди которых выделяются разведывательные, контрпропагандистские операции, осуществляемые с помощью специального оружия и технических средств, целью таких действий является управление информацией (получение всесторонних сведений о террористах и организация против них информационной войны: защиты граждан от информационного влияния со стороны террористов и применение информационного противодействия) (рис. 9.3).

Имеет собственную специфику антитсррористичсская деятельность МВД России, которое решает следующие задачи:

— организует профилактические мероприятия антитеррористического характера, включая перекрытие каналов поступления террористическим группам финансовых средств, оружия, боеприпасов, взрывных устройств;

Рис. 93. Разведывательные и секретные меры противодействия терроризму (UN DOC)

• — организует и осуществляет силами органов внутренних дел выявление и устранение причин, способствующих подготовке и совершению преступлений террористического характера;
• — организует розыск лиц, совершивших преступления террористического характера.

В кризисных ситуациях во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти МВД России выполняет следующие мероприятия:

• — пресечение и ликвидация последствий террористических акций;
• — ликвидация незаконных вооруженных формирований;
• — освобождение заложников;
• — участие в предотвращении и пресечении вооруженного мятежа;
• — предупреждение и пресечение захвата важных объектов.

Не вызывает сомнений, что главным субъектом антитеррора являются специальные службы и правоохранительные органы. Однако в силу возрастающей активности террористических организаций, когда они осуществляют против государства повстанческие действия — мятежевойну — и выступают в роли военной опасности для государства, необходимо привлечение к борьбе с терроризмом вооруженных сил.

Ввод войск и проведение военных операций различной интенсивности в отдельной части страны против активно действующих там террористов как крайняя мера противодействия терроризму, когда другие способы защиты конституционного строя и прав гражданского населения исчерпаны, не являются единичной практикой. Можно привести следующие примеры использования армии для подавления вооруженных сепаратистских движений и террористических групп:

• — присутствие британских войск с 1969 г. в Ольстере в целях подавления террористической деятельности ИРА, военного крыла националистической партии «Шинн Фейн»;
• — действия индийской армии в штате Пенджаб с 1987 г. с целью подавления сикхских террористических организаций, борющихся за создание «государства Халистан», а также против сепаратистстов в штате Джамму и Кашмир;
• — использование армейских частей и военной полиции в Стране Басков против ЭТА, борющейся за отделение провинции и создание «государства Эускади».

Военная доктрина РФ определяет как современную разновидность войны вооруженный конфликт — противоборство между незаконными вооруженными формированиями, участвовавшими в вооруженном противостоянии с органами внутренних дел, подразделениями внутренних войск, Вооруженных сил, других воинских формирований России в связи с территориальными притязаниями на этнической или религиозной почве. Один из таких конфликтов уже четверть века тлеет на Северном Кавказе. О его жестокости свидетельствует высказывание из книги чеченского автора Магомеда Тагаева «Наша борьба, или Повстанческая Армия Имама», изданной украинским государственным издательством «Наука»: «России как национального государства никогда нс было… Мы будем сражаться на полях, в горах и на море. Вдоль и поперек, в Поволжье, на Урале и в Сибири, на Севере и Дальнем Востоке…

Только один выход — мечом и огнем сжечь все дотла и дорезать тех, кто остался жив, чтобы ни один не уполз"^[7].

Внутрироссийский вооруженный конфликт характеризуется следующими факторами:

• — активная поддержка со стороны международного терроризма;
• — широкое использование диверсионно-террористических методов не только в территориальных пределах конфликта;
• — высокая вовлеченность и уязвимость местного населения, а также населения соседних республик;
• — сложность морально-психологической обстановки на Северном Кавказе;
• — опасность трансформации в локальный вооруженный конфликт в Северо-Кавказском регионе или в международный вооруженный конфликт.

На сегодняшний день имеется два подхода к использованию вооруженных сил против этнического и сепаратистского терроризма.

Сторонники первого подхода утверждают, что применение армии для уничтожения сил и средств террористов является больше исключением, чем правилом, и основную роль в борьбе с терроризмом должны играть специально предназначенные для этого службы, а войска могут при этом выполнять вспомогательные функции (охрана важных объектов, обеспечение психологического эффекта присутствия в наиболее вероятных местах проведения акций). Предлагается не изменять функции вооруженных сил, а лишь дополнить их в новых условиях.

Другая позиция состоит в том, что, но существу, против России и государств постсоветского пространства (зоны жизненно важных интересов Российской Федерации) ведется настоящая террористическая война, представляющая собой взаимосвязанные угрозы терроризма, религиозной и этнической нетерпимости, сепаратизма, организованной преступности.

Большинство современных вооруженных конфликтов связаны с борьбой за духовные ценности и носят характер и форму вооруженного мятежа. От войны классической такие конфликты отличаются применением неклассических средств, нетрадиционных способов и совершенно других правил. Американские политики назвали это явление «сетевая война». В концепции такой войны появляется четвертое измерение поля боя (духовная и виртуальная сфера), и само понятие «поле боя» трансформируется в понятие «боевое пространство».

В этих условиях, как показывает мировой, советский и российский опыт, террористы могут создавать вооруженные структуры, в отдельных случаях сопоставимые с армейскими. Одними спецслужбами сломить их сопротивление и уничтожить практически невозможно, только вооруженные силы способны решать задачи локализации и подавления вооруженного мятежа, только они обладают силами и средствами, органами управления на всех уровнях, налаженной системой тылового, технического и других видов обеспечения. Другие подразделения (отряды милиции особого назначения, сводные отряды быстрого реагирования и пр.) в таких конфликтах могут выполнять свои специфические, оперативные задачи только во взаимодействии с армейскими частями.

Представляется, что традиционные общевойсковые методы ведения военных действий в отношении террористов малоэффективны, поскольку в силу большого разрушительного потенциала современные вооружения и тактика не всегда применимы в местах, где проживает гражданское население. Генерал Д. Гривас, лидер кипрских террористов, говорил о своем противнике, британском фельдмаршале Д. Хардинге: «Он недооценил своего врага и при этом задействовал непомерно большую армию. Чтобы поймать полевую мышь, не нужен танк. Кот справится с этим заданием куда лучше»^[8].

В отличие от обычной войны победа в войне против терроризма означает не физическое уничтожение боевиков, а создание в стране таких условий, при которых достижение террористами своих политических целей стало бы практически неосуществимым, поэтому на выполнение этой задачи могла бы существенно повлиять реализация следующего комплекса антитсррористических мер:

• — формирование концепции ведения контртеррористической войны;
• — создание мобильной группировки войск, имеющей многофункциональный характер, находящейся в высокой степени готовности к переброске, развертыванию и самостоятельным действиям в любом районе в отрыве от своих баз и пунктов постоянной дислокации для локализации и погашения мятежного конфликта в самом начале;
• — повышение степени разведывательного обеспечения на основе современных технологических достижений, поскольку средства поражения и огневые подразделения имеются в достаточном количестве, но цели для огневого воздействия неизвестны, именно в этом причина больших потерь личного состава и неоправданная гибель гражданского населения в результате открытия войсками «слепого» огня на поражение боевиков;
• — проведение операции лишь тогда, когда на мятежной территории имеются силы, способные организовать восстановление законности и порядка, проведение работы с местным населением для нейтрализации негативного представления о вооруженных силах и выработки у него неприятия (ненависти) к террористам;
• — обеспечение войсками в населенном пункте защиты поддерживающего их населения, институтов новой власти, восстановление системы жизнеобеспечения населения для завоевания его доверия;
• — широкое привлечение к участию в операции местных военизированных формирований сторонников центральной власти с учетом того, что случаи предательства некоторых лиц из их числа неизбежны;
• — усиление роли, места и функций психологической борьбы, планирование и проведение информационно-психологических операций как неотъемлемой составной части антитеррористических действий по отдельному плану, согласованному с общим планом операции (рис. 9.4).

Применение вооруженных сил в отношении террористической активности, когда она достигает размеров повстанческой войны против государственной власти, угрожает суверенитету и целостности территории страны, вполне оправдано и даже необходимо. Армейские силы антитеррора должны использовать против террористов стратегию и тактику малой войны, творчески применяя мировой и отечественный опыт партизанской войны, при поддержке своих действий современным оружием и специальной техникой.

В условиях, когда террористическая акция уже произошла, властные структуры вынуждены решать вопрос о том, выполнять требования террористов или нет. Здесь имеются два подхода. Первый, более взвешенный, предполагает выполнение лишь некоторых непринципиальных условий, выдвигаемых террористами, с тем, чтобы освободить часть заложников или минимизировать возможные потери.

Второй подход предусматривает уничтожение террористов при всех обстоятельствах, даже если это повлечет за собой гибель заложников.

При реализации первого подхода важна правильная организация переговоров с целью защиты жизни заложников, задержания боевиков и т. д. Предметами переговоров могут быть условия освобождения.

Рис. 9.4. Военные меры противодействия терроризму (UN ODC)

заложников, продукты питания для них и террористов, вопрос о выкупе, организация взаимодействия между сторонами. Выделяются различные стратегии ведения переговоров:

• 1) соперничающая стратегия — предложение варианта решения проблемы в ультимативной форме, навязывание предпочтительного для себя решения;
• 2) корпоративная стратегия — переговорный процесс, учитывающий наличие общих интересов и возможность достижения компромисса;
• 3) уступающая стратегия — формальная готовность к принятию требований террористов в целях более тщательной подготовки и наиболее бескровного завершения антитеррористической операции.

На практике, как правило, встречается сочетание различных типов стратегий. Возможная безрезультатность соперничающей стратегии подталкивает стороны к корпоративным действиям, которые не исключают определенных уступок вплоть до окончательного преодоления конфликта. Переговоры являются способом недопущения кровопролития, но не всегда самым эффективным, потому что политика уступок и переговоров может привести к сиюминутному тактическому выигрышу, но в будущем серьезно подорвать возможности государства противостоять терроризму. В связи с этим более действенным считается применение силы.

• [1] Основы противодействия терроризму / под рсд. Я. Д. Вишнякова. М.: Академия, 2012. С. 61.
• [2] Замковой В. И. Эскалация террора — вызов мировому сообществу. URL: http://www.iile.edu/scientific_centre2.html
• [3] См.: Кара-Мурза С. Страх терроризма // Манипуляция сознанием. М" 2004.
• [4] См. подробнее: Национальный антитеррористический комитет. Информационно-аналитический портал. URL: http://www.nac.gov.ru/
• [5] Waugh L. William International Terrorism: I low Nations Respond to Terrorists. Documentary publications. Salisbury: N.C. USA, 1982. P. 166.
• [6] Национальный антитеррористический комитет: информационно-аналитический портал. URL: http://www.nac.gov.ru/nakmessage/2013/12/24/v-moskve-pod-rukovodstvom-predsedatelya-nak-direktora-fsb-rossii-av-bortnikova.html
• [7] Цит. по: Белов Л. К. Искусство партизанской войны. М., 2003. С. 44.
• [8] Ци г. по: Хоффман Б. Терроризм — взгляд изнутри. М., 2003. С. 68.