Федерации, входящих в предмет регулирования отрасли конституционного права

Выделение конституционного (уставного) права субъектов Федерации соответствует протеканию объективных процессов развития системы права. Кроме того, с точки зрения научной пользы оно способствует осуществлению сравнительно-правового анализа конституционной (уставной) организации разных субъектов РФ; изучению соотношения конституционно-правовых институтов РФ и субъектов РФ; определению места конституционного (уставного) права субъектов РФ в рамках регионального права; изучению конституционно-правового статуса каждого субъекта РФ; изучению соотношения конституционного статуса субъектов РФ и присущих им социальных, экономических и культурных особенностей.

Конституционное (уставное) право субъектов РФ как подотрасль конституционного нрава РФ — одна из многочисленных подотраслей российского права, имеющая свой предмет и методы правового регулирования.

В общей теории права под предметом правового регулирования понимают общественные отношения, которые регулирует та или иная отрасль права, а метод правового регулирования — это способ, при помощи которого регулируются общественные отношения, входящие в предмет правового регулирования.

Предмет и система конституционного (уставного) права предопределяются также следующими обстоятельствами, которые должны быть закреплены:

• а) правом народов, проживающих на территориях субъектов РФ, на самоопределение в рамках России (ч. 3 ст. 5, ст. 69 Конституции РФ);
• б) возможностью изменения статуса субъекта РФ и его границ (ч. 5 ст. 66, ч. 3 ст. 67 и ч. 2 ст. 137 Конституции РФ);
• в) наличием обширного перечня предметов совместного ведения РФ и ее субъектов, а также полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения (ст. 72 и 73 Конституции РФ);
• г) нахождением в рамках конституционного права РФ (как отрасли законодательства) института коллизионного права в его федеративном измерении;
• д) функционированием на территории субъекта РФ федеральных органов исполнительной власти, которые могут передавать соответствующим региональным органам осуществление части своих полномочий (ч. 1−3 ст. 78 Конституции РФ).

Предметом конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов Федерации являются общественные отношения, складывающиеся в следующих сферах нормативно-правового воздейст вия:

• 1) статус субъекта Федерации в части, не урегулированной Конституцией Российской Федерации;
• 2) основы организации государственной власти в субъекте Федерации, включая формирование, компетенцию, порядок деятельности и прекращения полномочий законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов власти;
• 3) дополнительные (по сравнению с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством) гарантии прав и свобод человека и гражданина;
• 4) основы формирования и развития законодательства субъектов Федерации.

В предмете конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ представляется возможным выделить следующие основные группы:

• — основы конституционного (уставного) строя, государственно-правового статуса субъектов Российской Федерации, предметы ведения и полномочия;
• — основные права, свободы и обязанности человека и гражданина (защита свободы и неприкосновенности личности, неприкосновенность жилища, гарантия свободы совести и вероисповедания и другое);
• — система, порядок формирования, принципы организации и механизм деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Правовой метод представляет собой совокупность юридических инструментов (методов, приемов, способов), посредством которых государство оказывает необходимое воздействие на общественные отношения в целях придания им желательного развития (установление границ регулируемых отношений, издание соответствующих предписаний о должном и возможном поведении; наделение участников общественных отношений правоспособностью и дееспособностью; определение мер ответственности в случае нарушения установленных правил и т. д.).

Правовой метод — это один из приемов обеспечения стабильности общественных отношений, государственного режима. Особенность конституционно-правового метода регулирования состоит не в наличии какого-то специального метода регулирования, а в их соотношении и роли.

Конституционное (уставное) право не имеет своего специального метода правового регулирования. Как и в большинстве других отраслей права, применяется совокупность двух методов: императивного и диспозитивного.

Преимущественно используется императивный метод, или метод властных предписаний, поскольку нормы права исходят ог лица государства и являются основным законом в субъектах.

Императивный метод представляет собой метод, в котором преобладают властные предписания. Указанный метод отличается гем, что регулирование в его рамках осуществляется на началах субординации с применением властно-императивных способов регламентации отношений. Императивный метод не оставляет возможности для выбора варианта поведения, он его предписывает либо запрещаег. В качестве примера можно привести п. 2 ст. 2 Устава Волгоградской области, в соответствии с которым признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина есть главная обязанность всех органов государственной власти Волгоградской области, а также их должностных лиц. Органы государственной власти Волгоградской области обязаны создавать на территории Волгоградской области условия для беспрепятственного осуществления прав и свобод человека и гражданина. В данном случае прослеживается императив в том, что государственная власть обязана соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Государственной власти не представляется возможным выбор варианта поведения. Это властноимперативная норма.

Еще одним примером является п. 1 ст. 49 Устава Волгоградской области, согласно которому нормативные правовые акты Волгоградской области в течение одного года со дня вступления в силу настоящего Устава должны быть приведены в соответствие с ним. Это властное предписание предусматривает только один вариант поведения, то есть обязывает в течение года привести все нормативные правовые акты в соответствии с Уставом.

Диспозитивный метод — это метод равноправия сторон, основанный на дозволениях и праве выбора вариантов поведения субъектов конституционно-правовых отношений. Он основан на учете инициативы, самостоятельности в выборе того или иного поведения участниками регулируемых отношений. Он допускает сторонам отношения урегулировать собственные действия по своему усмотрению. Законом лишь определяются пределы такого усмотрения либо устанавливаются определенные процедуры. В основе диспозитивного метода лежит свободное (неподчиненное) положение участников правоотношения и договор как источник его возникновения. Если императивный метод как бы вынуждает участников отношения вступать в юридическую связь, то диспозитивный связан с гем, что фактические действия граждан, их организаций, складывающиеся на этой основе отношения имеют приоритет перед юридическим установлением.

Примером диспозитивного метода регулирования является подп. 7 п. 1 ст. 24 Устава Волгоградской области, по смыслу которого губернатор Волгоградской области вправе требовать созыва внеочередного заседания Волгоградской областной Думы, а также созывать вновь избранную Волгоградскую областную Думу на первое заседание ранее срока, установленного для этого настоящим Уставом. Из данной статьи можно сделать вывод, что губернатор может как требовать созыва внеочередного собрания, так и не требовать, ему, таким образом, предоставляется выбор поведения.

Основу конституционного (уставного) права субъектов РФ составляет законодательство субъектов Федерации. Под конституционным (уставным) законодательством субъекта Федерации следует понимать Конституцию (Устав), законы субъекта РФ, обеспечивающие защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, закрепляющие государственно-правовой статус субъекта Федерации, его предметы ведения и полномочия, регулирующие систему, порядок формирования и механизм деятельности органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления^[1].

Конституционно-правовая норма — это общеобязательное, формально определенное правило поведения, санкционированное и обеспеченное государством, которое регулирует конституционно-правовые отношения^[2].

Конституционно-правовая (уставная) норма субъектов Российской Федерации — общеобязательное, формально определенное правило поведения, санкционированное и обеспеченное государством и государственными органами власти субъектов Федерации, регулирующее конституционно-правовые отношения на определенной территории субъектов РФ.

Особенности конституционных (уставных) норм субъектов РФ проявляются в следующем:

• — содержатся как в Конституции РФ, так и в конституциях (уставах) субъектов РФ;
• — имеют особый механизм реализации, который для многих конституционно-правовых норм связан нес возникновением конкретных правоотношений, а с особого вида отношениями общего характера или правового состояния (состояние субъектов в составе Российской Федерации)^[3];
• — детально регламентируют устройство институтов народовластия в субъектах Федерации, таких как выборы, референдумы, органы исполнительной и законодательной власти, политические партии, средства массовой информации;
• — фиксируют особенности определенных субъектов РФ в отношении религиозных, духовных предпочтений и традиций;
• — распространяются па территорию определенного субъекта РФ;
• — имеют особенную структуру. Традиционно норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. Применительно к нормам субъектов РФ структура иная. Преимущественно в конституционных нормах субъектов Федерации преобладает ярко выраженная диспозиция, то есть само правило поведения. Санкция чаще всего отсутствует. Гипотеза и санкция за нарушение конституционных (уставных) норм обычно содержатся в других отраслях права^[4];
• — совершенствуются в динамике развития как государства в целом, так и самого субъекта.

Нормы конституционного уставного права подразделяются в зависимости от целей и функций регулирования.

• 1. По предмету правового регулирования:
  • — основные положения, касающиеся правового статуса, территории субъектов РФ;
  • — нормы, регламентирующие деятельность государственных органов власти субъектов РФ;
  • — нормы, определяющие порядок принятия нормативных актов субъектов РФ;
  • — нормы, определяющие административно-территориальное устройство субъектов РФ;
  • — нормы, устанавливающие экономическую основу субъектов РФ.
• 2. Деление норм на регулятивные и охранительные.

Регулятивные нормы учреждают общественные, государственные институты (например, правовой статус субъектов РФ, систему органов власти субъектов РФ), закрепляют права, обязанности людей, полномочия органов, должностных лиц. Они устанавливают порядок осуществления прав, исполнения обязанностей.

Регулятивные нормы в свою очередь делятся па специализированные нормы: общие, гарантийные, оперативные.

Охранительные нормы устанавливают меры конституционно-правового принуждения, в том числе ответственности (отрешение от должности главы субъекта РФ). Они вводят механизмы применения принудительных мер (конституционное (уставное) судопроизводство и др.).

Общие нормы фиксируют в обобщенном виде элементы регулируемых отношений, например, условия правосубъектности. Так, ст. 2 Устава Волгоградской области устанавливает признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве главной обязанности всех органов государственной власти Волгоградской области, а также их должностных лиц.

Гарантийные нормы направлены на обеспечение гражданских прав, нормальной деятельности органов власти.

Оперативные нормы имеют целью введение, отмену, изменение содержания других норм. Оперативный характер имеет предписание п. 1 ст. 49 Устава Волгоградской области, гласящее, что нормативные правовые акты Волгоградской области в течение одного года со дня вступления в силу настоящего Устава должны быть приведены в соответствие с ним.

3. По характеру (цели) правового предписания выделяют управомочивающие и обязывающие нормы.

Управомочивающие нормы закрепляют правовые возможности участников правовых отношений путем установления их полномочий и прав. К примеру, подп. 1 п. 1 ст. 15 Устава Волгоградской области, устанавливающий, что к полномочиям Волгоградской областной Думы относится принятие Устава Волгоградской области, внесение в него изменений.

Обязывающие нормы фиксируют обязанность граждан, органов, организаций совершать определенные положительные действия (п. 2 ст. 2 Устава Волгоградской области, в соответствии с которым органы государственной власти Волгоградской области обязаны создавать на территории Волгоградской области условия для беспрепятственного осуществления прав и свобод человека и гражданина).

4. По методу правового регулирования выделяют императивные и диспозитивные нормы.

Императивные нормы содержат категорические предписания, которые не могут дополняться или видоизменяться участниками правоотношений (п. 1 ст. 1 Устава Волгоградской области, по смыслу которого Волгоградская область в соответствии с Конституцией РФ является равноправным субъектом Федерации).

Диспозитивные нормы позволяют участникам правоотношений в известных пределах действовать по собственному усмотрению (п. 1 ст. 18 Устава Волгоградской области, устанавливающий, что депутатом Волгоградской областной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом и достигший возраста 21 года).

Дисциплина «Конституционное (уставное) право субъектов Федерации» взаимосвязана с теорией государства и права, историей государства и права, конституционным правом Российской Федерации, конституционным правом зарубежных стран, административным, финансовым правом и другими отраслями.

Данный курс взаимосвязан также с отраслевыми юридическими дисциплинами, поскольку комплексное представление о юридической профессии и профессиональном искусстве юриста обеспечивает системное восприятие материала как материально-правовых, так и процессуальных дисциплин.

• [1] Лесин А. В. Конституционное (уставное) законодательство субъектовРФ в системе конституционного законодательства РФ: автореф. дис. … канд.юрид. наук. Тюмень, 2012. С. 7.
• [2] Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 10-е изд. М., 2014.
• [3] Конституционное право России / под ред. Е. И. Козловой, О. Е. Кута-фина. 5-е изд., перераб. и доп. М, 2015.
• [4] Конституционное право России / под ред. Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина.