Система местного государственного управления в странах Западной Европы, Востока и России в XIX веке

Вопросы для сравнения.

Россия во второй половине XIX века.

Германия во второй половине XIX века.

Япония во второй половине XIX века.

Модели местного самоуправления.

Смешанная модель местного самоуправления.

Смешанная модель местного самоуправления.

Англо-саксонская модель местного самоуправления.

Компетенции местного самоуправления.

К компетенции земств относились, в основном, хозяйственные вопросы: местное хозяйство, благоустройство, дороги, школы, больницы, ветеринарная помощь, статистика. При этом земства имели исполнительную власть лишь на бумаге, местная полицейская власть оставалась в ведении правительственных учреждений.

К компетенции органов местного самоуправления Германии относились местные налоги и сборы, вопросы развития местной экономики. Фактически местное самоуправление охватывало практически все вопросы жизнеобеспечения населения. Федерация и федеральные земли имели ограниченную компетенцию — строго определенные задачи, которые перечислены и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т. е. обладали общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.

Местные органы публичной власти имели право управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять административное управление; они могли издавать свои постановления в пределах закона. Органы местного самоуправления вносили плановое начало в развитие своих территорий, создавали и поддерживали в надлежащем состоянии необходимые для жизнедеятельности инфраструктуры, содействовали местному предпринимательству.

Годы, периоды местного самоуправления.

Сам термин «самоуправление» возник в России сравнительно недавно — в середине XIX века, однако самоуправленческие начала российского общества, выражавшиеся в различных формах, проявились еще во времена Древней Руси. Развитие системы местного самоуправления происходило во второй половине XIX — начале XX века на фоне качественно новых в истории России социально-экономических и политических процессов.

На развитие коммунального самоуправления Германии значительное влияние оказала реформа правительства барона фон Штейна в начале XIX века. Введённый фон Штейном в 1808 году прусский Устав городов явился правовой основой формирования местного самоуправления. Для этой реформы было характерно стремление устранить параллелизм правительственных органов и органов местного самоуправления, с образованием единой целостной системы управления.

В истории становления и развития местного самоуправления в Японии принято выделять два этапа: 1868−1945 годы (с начала эпохи Мэйдзи до конца второй мировой войны) и 1946;1995 (с окончания второй мировой войны до настоящего времени.

Законы, нормативные акты.

В 1861 году был принят «Манифест об отмене крепостного права» и «Общее Положении о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», согласно которому официально учреждались сельские общества для бывших помещичьих крестьян. Наиболее значимым правовым актом того времени считается принятое 1 января 1864 года «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». В нем впервые в отечественной истории по инициативе большинства дворянских депутатов создавались земские органы и избираемые ими соответствующие земские управы. В 1870 году Александр II утвердил «Городовое положение», согласно которому самоуправление в городах было организовано в соответствии с теми же принципами, что и земское.

На Федеральном уровне Основным законом Германии (§§ 1−3 ст. 28) установлено, что вопросы местного самоуправления находились в компетенции федеральных земель, и Федерация не вмешивалась в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления. В части 1 ст. 28 Основного закона говорилось: «В землях, районах и общинах народ должен иметь представительство, созданное путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов». Часть 2 ст. 28 Основного Закона гласила: «Общинам должно быть гарантировано право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества».

Первыи? кодекс законов для городов (а затем поселков и деревень) вышел в 1886 г. с правовым комментарием Альберта Моссе, юриста из Берлина, которыи? принимал участие в его разработке. В 1890—1899 гг. принимаются и уточняются кодексы для префектур и дистриктов. Местные законы могли включать санкции до двух лет тюрьмы за нарушение порядка или неуплату налогов.

Структура местного самоуправления.

Земства являлись всесословными учреждениями. Они состояли из распорядительных и исполнительных органов. Распорядительными органами земства были земские собрания. Исполнительными органами являлись уездные и земские управы, избиравшиеся на земских собраниях. Избранное уездное земское собрание являлось распорядительным органом местного самоуправления. Его председателем был уездный предводитель дворянства. Исполнительным органом местного самоуправления являлась уездная земская управа, состоявшая из председателя и членов. На уездных земских собраниях избирались гласные, т. е. депутаты губернского земского собрания. Председателем последнего также являлся губернский предводитель дворянства, а исполнительным органом — губернская земская управа. Земские учреждения всех уровней избирались на три года. Председатели управ избирались соответствующими земскими собраниями, но при этом председателя уездной управы утверждал губернатор, а губернской — министр внутренних дел.

Высшим органом власти на местах являются городской совет или совет общины. На органы самоуправления Уставом возлагалась обязанность решать местные дела от своего имени и по поручению государства. Коллегиальный исполнительный орган местного управления — магистрат, действовавший параллельно с выборным, в последствии вошел в систему государственного управления. В Германии полномочия органов местного самоуправления делились, в зависимости от сферы компетенции, на две группы. К первой относилось решение задач в рамках собственной сферы компетенции, касающихся функционирования данной территориальной единицы, т. е. задач местного самоуправления. Ко второй группе относилось решение задач в рамках порученной сферы компетенции. Это, прежде всего, так называемые государственные поручения коммунальным структурам управления со стороны Федерации.

Первичным органом самоуправления с 1888 г. стало собрание депутатов (шикаи?), которое обладало правом изменять принятые местные постановления, решать вопросы об изменении налогообложения, размеров налоговых сборов за пользование местными услугами и удобствами, правом создавать арбитражные прецеденты для местного их использования. Мэр подбирался министерством внутренних дел из числа кандидатов, рекомендованных собранием, и формально назначался императором.

Характер

Деятельность органов местного самоуправления подвергалась мелочной регламентации со стороны административно-бюрократического аппарата, о чем свидетельствует большое количество подзаконных нормативных актов в данной сфере. В процессе своей деятельности некоторые представители местного самоуправления стремились выйти за рамки местных хозяйственных функций, что не устраивало самодержавие и ускоряло проведение реформирования системы самоуправления на основе консервативных начал.

В Германии федеральные, земельные и местные структуры старались действовать каждая на своём уровне, несмотря на то, что федеральная и земельная власти влияют на коммуну. Местное самоуправление в Германии было частью политической жизни государства. В Германии организационная модель местного самоуправления закреплялась в земельных законах об общинах, а организационное верховенство коммун ограничивалось правом определения внутренних административных структур.

Для японской действительности к характеру взаимоотношений центральных и местных органов власти скорее всего подходило понятие партнерство. Достигалось такое партнерство благодаря четкому разграничению и определению функций центральных и местных органов власти. При выполнении своих функций обоими сторонами складывалась ситуация, когда успех зависел от координации усилий центра и периферии, от тесного взаимодействия между ними при реализации стоящих перед каждым из них задач.

Основные итоги работы.

Таким образом, в России на разных этапах исторического развития государственности был накоплен богатый опыт развития различных форм и институтов самоуправления. В силу целого ряда факторов самоуправление почти всегда оказывалось тесно связанным с системой государственного управления, зависимым от этого управления, его инициативы подавлялись государственной властью. Наличие многочисленных феодальных пережитков также сказывалось на особенностях развития местного самоуправления, обусловливало его сословный характер, узость решаемых им задач. Реформы середины девятнадцатого столетия поставили на повестку дня вопрос о реформировании местного самоуправления, фактически, о создании заново его системы взамен изжившей себя и несовершенной прежней системы. Ликвидация крепостного права, изменившая статус значительной части населения страны, потребовавшая перестройки всей системы отношений в деревне, повлекла за собой необходимость вовлечения крестьянского сословия в решение разнообразных хозяйственных задач на местном уровне.

На протяжении XIX в. самоуправление в Германии сохраняло специфические стороны своей организации, которые выражали особенности ее общей социально-политической и правовой истории, но в то же время в них выявлялась та именно самостоятельность и особенность истории конкретной страны или правовой общности, которая не нуждается в дополнительных разъяснениях ее происхождения. Эта специфичность выразилась как в своеобразии общего пути становления самоуправления исторически, так и в особых чертах общей организации самоуправления, складывавшейся в итоге этого развития, в административно-правовом отношении. Важное воздействие на формирование организации и институтов самоуправления в Германии оказывала на протяжении XIX в. германская государственно-правовая и административная наука. Многие ее идеи и концепции — в том числе получавшие общеевропейские влияние и известность — были самым тесным образом связаны с особенностями исторического самоуправления в Германии.

В Японии существовала развитая система органов местного самоуправления, действовал довольно жёсткий прямой контроль центральных ведомств за деятельностью органов местного самоуправления. Система местного самоуправления была весьма бюрократична, отличалась чрезмерной регламентацией государственными законами, строгим контролем сверху за деятельностью местных органов, ограничением их самостоятельности жестким порядком получения разрешений центральных органов по многим делам местного значения. Дальнейшее развитие страны должно непременно сопровождаться повышением роли органов местной власти.

Общее.

Россия и Германия развивают институт местного самоуправления на основе универсальных демократических принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления. Общим в формировании местного самоуправления в России и Германии было то, что в XIX веке оно формировалось в результате реформ «сверху». Местное самоуправление в России и Германии начинало формироваться органами государственной власти.

Особенное.

Местное самоуправление в Российской империи было создано сверху, по инициативе правительства, а не народных масс, что отразилось на его структуре и направлениях деятельности. Оно состояло из земских и городских учреждений, причем деятельность тех и других регламентировалась отдельными правовыми актами. В соответствии с господствовавшей хозяйственной теорией местного самоуправления, функции последнего были ограничены только хозяйственными вопросами, причем исключительно на местном уровне. Законодательство о выборах было основано на системе цензов. Первым из них стал имущественный ценз: чтобы участвовать в выборах, нужно было обладать определенной собственностью. Выборы проходили по куриальной системе: избиратели делились на группы, каждая из которых выбирала своих представителей отдельно. Дворянство как правящий класс получило законодательно закрепленные преимущества на выборах в органы местного самоуправления в ущерб остальным категориям населения.

Во-первых, раздельное зарождение и развитие городского и земского самоуправления. В XIX в. доминирующим стало земское самоуправление, вплоть до поглощения городского как частного подвида. Во-вторых, основной, опорной единицей формирующейся, затухающей и вновь возрастающей самоуправленческой организации в Германии была самоорганизующаяся община, имеющая исторические основы главным образом в совместном проживании и совместном производстве; исторические судьбы этой общины самым прямым образом сказывались и на судьбах институтов самоуправления. В-третьих, самоуправление в Германии, в особенности с периода абсолютной монархии, характеризовалось значительной финансовой слабостью самоуправленческих органов — и это наследие феодальной эпохи сохранило свое воздействие на формирование полномочий самоуправления в условиях буржуазной монархии.

Система местного самоуправления в Японии сложилась как форма государственного управления на местах, при которой население административно-территориальной единицы, в порядке, установленном законом, непосредственно или через избранные им органы решает социально-экономические, общественно-политические, экологические и другие вопросы, затрагивающие интересы местного населения. Эта система, как и любая политическая структура, не лишена недостатков и негативных сторон. Однако не вызывает сомнения тот факт, что она способствовала превращению Японии в один из центров мировой экономики и современной цивилизации. В этом, в частности, проявилась ее положительная сторона.