Методы правового регулирования сферы государственного и муниципального управления

В правовом регулировании сферы государственного и муниципального управления используются различные методы. Последние определяются как совокупность приемов, средств и способов, с помощью которых государство, его органы и должностные лица, руководствуясь нормами материального и процессуального права, воздействуют на управляемый объект.

Главные признаки метода правового регулирования:

• 1) каково устанавливаемое юридическое положение сторон;
• 2) с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений;
• 3) как определяются права и обязанности субъектов правоотношений и как они защищаются.

Метод правового регулирования характеризуют два момента:

• 1) субъект (источник) правового регулирования, т. е. орган, уполномоченный на издание соответствующих правовых норм;
• 2) смысл и содержание самих правовых норм.

Субъект (источник) правового регулирования сферы государственного и муниципального управления указывает на возможности, характер и пределы деятельности определенных органов государственного и муниципального управления по изданию правовых норм в области государственного и муниципального управления.

В зависимости от источника власти различают следующие виды правового регулирования сферы государственного и муниципального управления:

• 1) централизованное, императивное, субординационное, при котором З’правление осуществляется органами государственной власти на властноволевых, принудительных началах. Императивный метод характеризуется созданием отношений власти и подчинения. Примером может служить правовое регулирование государственного управления федеральными органами государственной власти в пределах ст. 71 Конституции РФ, определяющей предметы исключительного ведения Российской Федерации;
• 2) децентрализованное, диспозитивное, координационное, при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу. Здесь правоотношения возникают на основе свободной воли равноправных субъектов общественных отношений.

Смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение в управленческих процессах (и отношениях), зависят от способов правового регулирования, в которых содержится свойство (суть) юридического воздействия правовой нормы на участников управленческого взаимодействия.

По способам правовое регулирование выступает как:

• 1) позитивное обязывание, предписание — возложение прямой обязанности совершать определенные положительные действия. Такое регулирование занимает доминирующее положение в системе государственного и муниципального управления. Это метод властного приказа. Тем самым обеспечивается высокая исполнительская дисциплина, иерархическая подчиненность, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих;
• 2) запрещение — возложение обязанности воздерживаться от совершения действий и поступков определенного рода;
• 3) дозволение — предоставление субъектам правовых отношений на собственные активные действия по своему усмотрению.

Исторический опыт свидетельствует о том, что для государственного и муниципального управления, даже в условиях самой широкой демократии, свободы и гласности, наиболее целесообразным и эффективным является обязывающе-правомочный порядок правового регулирования. В связи с этим важно понимать, что вся система государственного и муниципального управления строится на принципах власти и долженствования. Свободная воля участников управленческих отношений хотя и играет важную роль, по все-таки уходит на второй план. Там, где речь идет о государственной власти и использовании ее регулирующей силы, все должно быть юридически четко, исчерпывающе прописано и нормативно закреплено.

Каждый из названных способов применяется, конечно, в правовом регулировании сферы государственного и муниципального управления, и его можно обнаружить в правовом статусе государственных и муниципальных органов (в их компетенции), но доминирующим является позитивное обязывание. Ведь та компетенция, которой наделяется тот или иной орган государственного или муниципального управления, выступает по отношению к нему обязывающей. Она может содержать в себе дозволение на определенные решения и действия либо запрет на их осуществление, однако в любом случае все записанное в компетенции органа государственного управления подлежит обязательному исполнению. В этом отличие государственных и муниципальных органов от субъектов гражданского права, из-за чего государственное и муниципальное управление регулируется преимущественно нормами конституционного и административного права.

Для государственного и муниципального управления, связанного с властью, даже в условиях демократии целесообразным представляется обязывающе-правомочный порядок правового регулирования. Отечественный опыт, как и опыт многих зарубежных стран, однозначно говорит о том, что там, где речь идет о государственной власти, любые свободные действия необходимо совершать на основе и в рамках законов и по управомочшо государства.

В научных работах по общей теории права приводится следующая классификация юридических норм, используемых в правовом регулировании, которую необходимо знать, поскольку она в той или иной мере относится и к государственному и муниципальному управлению:

• 1) регулятивные нормы, состоящие из предписаний, непосредственно направленных на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей. Эти нормы подразделяются на обязывающие, запрещающие и управомочивающие-,
• 2) охранительные нормы, направленные на регламентацию мер юридической ответственности и порядка применения санкций (государственнопринудительных мер). Эти нормы различаются по видам юридической ответст ве н н ост и;
• 3) специализированные нормы, имеющие свойства дополнения и развертывания регулятивных и охранительных норм. Среди них выделяют: общие {общезапретительные) — фиксирующие в обобщенном виде определенные элементы общественных отношений;
• 4) дефинитивные нормы, закрепляющие в обобщенном виде признаки данной правовой категории (к примеру, понятия и определения в нормативных правовых актах);
• 5) декларативные {нормы-принципы), содержащие формулировки правовых принципов, а также задач данной совокупности юридических норм;
• 6) оперативные нормы — предписания по отмене действующих нормативных положений или распространению данных норм на новый круг общественных отношений, по пролонгации (продолжению) норм на новый срок и др.;
• 7) коллизионные нормы, регулирующие выбор между нормами права.

Любые управленческие действия должны совершаться в рамках действующего законодательства, все принятые решения — своевременно и качественно исполняться. Все субъекты государственно-управленческих отношений обязаны действовать строго определенным образом. Здесь принцип «разрешено все, что нс запрещено законом» не действует. В государственном и муниципальном управлении «разрешено только то, что разрешено законом и запрещено все то, что им не разрешено». Границы свободных действий существенно ограничены. Доминируют дозволение, запрет, обязывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность.

Правовое регулирование не является обособленным и изолированным инструментом государственного и муниципального управления, ибо правовые нормы «пронизывают» весь механизм государственного и муниципального управления общественными отношениями и процессами, юридически оформляют все его звенья. Само государственное управление необходимо рассматривать как юридическую категорию, которая представляет правовое воздействие на общественные отношения и процессы.

Органы государственного и муниципального управления осуществляют свои функции двумя группами методов, основанных на властной мотивации: административно-правовыми и организационными.

Административно-правовые методы предполагают принятие нормативных правовых актов по вопросам, находящимся в компетенции органов государственного и муниципального управления. Это совокупность способов воздействия органов государственного и муниципального управления на объект управления посредством правовых норм, правовых отношений и правовых актов в пределах своей компетенции.

Административно-правовые методы представляют собой совокупность средств юридического (правового и административного) воздействия на отношения людей. Осуществление этих методов гарантируется действующей системой федеральных и региональных законов, нормативных актов местного самоуправления.

Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же выполняют разные социальные роли. Это неравенство право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство. Этим объясняются особенности административно-правового метода.

Административное воздействие органов государственного и муниципального управления осуществляется в следующих формах'.

• 1) прямое административное указание, имеющее обязательный характер для управляемой системы (приказ, распоряжение):
• 2) установление правил, регулирующих деятельность управляемой системы (положения о структурных подразделениях, нормативы);
• 3) разработка рекомендаций по организации и совершенствованию тех или иных процессов в управляемой системе (должностные инструкции, методические указания);
• 4) контроль и надзор за деятельностью управляемой системы.

Юридическое воздействие заключается в применении правовых норм, регулирующих связи и отношения, возникающие в процессе управления.

Правовые нормы выражаются в различных законодательных актах, положениях, инструкциях, приказах и распоряжениях. Применение правовых норм предполагает использование санками, которые подразделяются на дисциплинарные, материальные, административные и уголовно-правовые.

Организационные методы управления представляют собой совокупность организационных воздействий субъекта управления на объект управления, а также на субъект управления, т. е. на самого себя. К организационным методам управления относятся: регламентирование, нормирование, инструктирование и др.

Государственное и муниципальное управление предполагает организационное и распорядительное воздействие. Организационное воздействие выражается в четком распределении функций управления, установлении прав и обязанностей работников, регламентации основных процедур управленческой деятельности. В основе организационных воздействий лежат организационное регламентирование и организационное нормирование.

Организационное воздействие в государственном или муниципальном органе основано на подготовке и утверждении внутренних нормативных документов, регламентирующих деятельность кадров конкретного органа государственного или муниципального управления. К ним относятся:

• 1) положение об органе государственного или муниципального управления;
• 2) административный регламент;
• 3) организационная структура управления;
• 4) штатное расписание;
• 5) положения о структурных подразделениях;
• 6) должностные регламенты государственных служащих.

Эти документы (кроме положения об органе государственного или муниципального управления) могут оформляться в виде стандартов органов государственного и муниципального управления и обязательно вводятся в действие приказом руководителя органа государственного или муниципального управления. Данные документы обязательны для всех государственных и муниципальных служащих, их несоблюдение влечет за собой применение дисциплинарных взысканий.

Распорядительные воздействия направлены на достижение поставленных целей управления, соблюдение внутренних нормативных документов или поддержание системы управления государственными и муниципальными органами в заданных параметрах путем прямого административного регулирования. К известным способам распорядительного воздействия следует отнести: приказы, распоряжения, указания, инструкции, целевое планирование, нормирование труда, координацию работ и контроль исполнения.

Наиболее категоричной формой распорядительного воздействия является приказ. Он обязывает подчиненных точно выполнить принятое решение в установленные сроки, а его неисполнение влечет за собой соответствующую санкцию (наказание). Приказ обычно состоит из пяти частей: констатация ситуации или события, меры по устранению недостатков или обеспечению административного регулирования, выделенные ресурсы для реализации решения, сроки исполнения решения, контроль исполнения.

Распоряжение выступает в качестве второго основного вида распорядительного воздействия. Оно обязательно для исполнения в пределах конкретной функции управления и структурного подразделения. Распоряжение может содержать все перечисленные выше части приказа и, так же как и приказ, обязательно для исполнения перечисленными в нем подчиненными. Отличие распоряжения от приказа заключается в том, что оно не охватывает все функции государственного или муниципального органа и обычно подписывается заместителями руководителя государственного или муниципального органа.

Указания и инструкции являются локальными видами организационного воздействия и чаще всего направлены на оперативное регулирование управленческого процесса в короткие сроки и для ограниченного числа государственных и муниципальных служащих. Если указания или инструкции даются в устной форме, то они нуждаются в четком контроле исполнения или должны быть основой высокого доверия в схеме отношений «руководитель — подчиненный».

Целевое планирование является одним из видов планирования деятельности органов государственного и муниципального управления. Оно связано с продуманной постановкой целей аппарата указанных органов, разработкой критериев их достижения и составлением индивидуальных планов развития государственных и муниципальных служащих.

Нормирование труда выражается в регламентации деятельности органов государственного и муниципального управления посредством различного рода норм и нормативов, касающихся численности аппарата названных органов, количества работников, которые могут находиться в непосредственном подчинении руководителя, и др.

Инструктирование и координация работы — это методы руководства, основанные на передаче подчиненному правил выполнения служебных операций.

Наставление — метод однократного применения со стороны руководителя, когда он пытается аргументированно объяснить подчиненному целесообразность служебного задания. В случае отказа подчиненного повторная попытка нецелесообразна, так как приведет к потере авторитета руководителя.

С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности — убеждения и принуждения. Это два взаимосвязанных «полюса» единого целого, т. е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка. Они взаимно дополняют друг друга.

С помощью средств убеждения прежде всего стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия.

Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности. При необходимости обеспечения общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.