Правовое регулирование функций государственного и муниципального управления

Достижение целей и решение поставленных задач в сфере государственного и муниципального управления непосредственно связаны с выполнением функций государственного и муниципального управления. Как отмечает Н. И. Глазунова, функция — это производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция — на процесс достижения цели и решения задач^[1].

Законодатель не дает определения понятия «функции органов государственного управления». Перечня функций органов государственного управления нет ни в Конституции РФ, ни в законах, регламентирующих деятельность федеральных органов государственного управления. Вместе с тем этот термин широко используется в нормативных правовых актах и многими специалистами в области государственного и муниципального управления.

Слово «функция» в переводе с латинского языка означает «совершение», «исполнение».

Функция государственного управления — властное и регулирующее воздействие государства и его органов на общественные процессы. Функции государственного управления отражают суть государства, выражают управленческое и социальное назначение государства. Деятельность государственных органов и должностных лиц можно представить как непрерывный процесс выполнения управленческих функций.

К функциям государственного управления относятся конкретные виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы. Функции объективны, так как исходят из сущности государства и выражают его управленческое воздействие. Различают функции государственного управления по предмету (что), содержанию (зачем), способу хранения или преобразования управленческих компонентов (как).

Содержание любой управленческой функции, по В. И. Кноррингу¹, состоит из двух компонентов:

• 1) анализа состояния системы, контроля ее основных параметров, количественного определения тех факторов, которые выводят систему из состояния равновесия, и причин их появления;
• 2) определения состава мероприятий, направленных на оптимизацию процесса управления.

Одним из первых исследователей функций управления является А. Файоль. Он писал, что управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать:

• 1) предвидеть, т. е. учитывать грядущее и вырабатывать программу действия;
• 2) организовывать, г. е. строить двойной — материальный и социальный — организм предприятия;
• 3) распоряжаться, г. е. заставлять персонал надлежаще работать;
• А) координировать, т. е. связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия;
• 5) контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям^[2][3].

В научной и учебной литературе по государственному управлению единой точки зрения на состав функций государственного управления не сложилось.

В американской школе управления наиболее распространено признание четырех основных функций управления, к которым относятся: планирование, организация, стимулирование и контроль.

Российская школа управления выделяет следующие основные функции: целеполагание, анализ, прогнозирование, планирование, организацию, координацию, мотивацию, учет и контроль, коммуникацию, принятие решений^[4].

Б. В. Российский и Ю. Н. Старилов считают, что к функциям государственного управления относятся: исполнительная, правозащитная, социально-экономическая, обеспечение законности и соблюдение конституционного порядка в стране, регулирующая, охранительная¹.

А. И. Радченко выделяет общие и частные функции государственного и муниципального управления^[5][6]. К общим функциям государственного и муниципального управления, на его взгляд, относятся:

• 1) прогнозирование, программирование и планирование социально-экономического развития территориального образования и контроль выполнения планов и программ;
• 2) организация деятельности органов государственного и муниципального управления;
• 3) контроль цен и тарифов;
• 4) учет записи актов гражданского состояния;
• 5) регулирование функционирования хозяйства территориального образования.

В качестве частных функций государственного и муниципального управления А. И. Радченко рассматриваются управление здравоохранением, управление образованием, управление социальной защитой населения и т. д.

По критерию содержания, характера и объема воздействия функции государственного и муниципального управления можно разделить на общие и специфические.

Анализ законодательства, регулирующего сферу государственного и муниципального управления, показывает, что к общим функциям государственного и муниципального управления относятся: анализ и оценка, прогнозирование, целеполагание, планирование, программирование, принятие государственных решений, организация, мотивация, регламентация, контроль, координация, регулирование, распорядительство, мониторинг.

Кратко охарактеризуем содержание указанных выше функций.

Анализ и оценка — непременное условие принятия оптимального государственного решения и достижения желаемого результата. Нормально управлять, опираясь на домыслы, предположения и ощущения, невозможно. В основе анализа должны лежать научные знания и учет реальных условий общественного развития, достоверная информация о состоянии управляемого объекта и наличии в распоряжении управляющего субъекта необходимых ресурсов.

Прогнозирование (предвидение, предсказание) — представление субъекта государственного управления о возможном состоянии и изменениях управляемого объекта в процессе реализации управленческого решения. Чтобы предвидеть, говорил Огюст Конт, надо знать, а чтобы грамотно управлять — надо предвидеть и соответствующим образом планировать. Поэтому каждый прогноз должен опираться на достоверные знания и учитывать материально-экономические, правовые, интеллектуально-кадровые, социокультурные, национально-психологические и другие возможности общества.

Целеполагание — процесс обоснования целей государства и субъектов государственного управления.

Планирование — важнейшее средство проведения в жизнь социальноэкономической политики. Дело не только в постановке целей, формулировке задач и показателей, а прежде всего — в определении необходимых для их достижения ресурсов, максимально конкретном определении сроков и исполнителей, форм и методов организации исполнения, поэтапном контроле деятельности управляющего субъекта и всех тех, силами которых обеспечивается выполнение плановых заданий.

Программирование — процесс определения конкретных ориентиров социально-политического и экономического развития, осуществляемый путем разработки и утверждения соответствующих концепций и программ.

Программирование позволяет мобилизовать имеющиеся материальные, финансовые, кадровые и организационные ресурсы, сконцентрировать внимание на достижении стратегически привлекательных целей общественной значимости.

Принятие государственного (управленческого) решения. Управленческое решение — это идеальная модель будущего состояния объекта, воля управленца, реализуемая в пределах предоставленных ему полномочий. И неважно, каково это решение по форме — закон или подзаконный акт, документ, выражающий единоличную или коллегиальную волю; общегосударственное или локальное; стратегическое или оперативное; долгосрочного или краткосрочного действия.

В каждом из них получают официальное закрепление миссия, замыслы, цели и задачи управляющего воздействия, определяются пути, способы и ресурсы решения поставленных задач, устанавливается порядок согласования усилий взаимодействующих структурных элементов, определяются условия, наличие которых гарантирует возможность раскрыться таланту и профессиональному потенциалу каждого исполнителя.

Организация — формирование системы государственного и муниципального управления и обеспечение ее нормальной деятельности. Цель — обеспечение разумного разделения и кооперации труда, строгое разграничение прав и обязанностей государственных и муниципальных служащих, гарантированность должной исполнительской дисциплины и персональной ответственности каждого чиновника. Организация включает в себя регламентацию, координацию, субординацию, регулирование, мотивацию, инструктирование и немало других составляющих. При этом не следует забывать, что суть данной функции в сфере государственного и муниципального управления состоит в непосредственной организации государственной и общественной жизни.

Однако реализация данной функции в сфере государственного и муниципального управления, как правило, находится на крайне низком уровне, поскольку длительное время чиновники фактические освобождали себя от нее, проповедуя тезис о том, что рынок все отрегулирует. На деле такое поведение высшего эшелона государственной власти привело страну.

«к хозяйственной разрухе (слегка припудренной гламуром) и постыдной зависимости от развитых стран»¹.

Мотивация — побуждение участников государственно-управленческих отношений к достижению поставленных целей. При этом следует обратить внимание на мнение тех специалистов, которые считают, что определенные силы рассчитывают на установление мирового господства путем «манипуляционного контроля над всеми субъектами военного противостояния. В отличие от прежних моделей такого рода под управленческий контроль берутся не сами объекты, а их мотивации. Боевые операции с традиционными для прежних эпох вводом войск и оккупацией территорий теряют актуальность. Все решаемые посредством них задачи могут быть достигнуты теперь в ином, не силовом формате»^[7][8].

Регламентация — упорядочение, распоряжение, предписание, отвечает на вопросы: в каких пределах, где, когда и чем должен заниматься каждый, начиная с руководителя и заканчивая рядовым исполнителем. Реализуется посредством административных и должностных регламентов, инструкций, уставов, положений.

Учет и контрольно-надзорная деятельность — важнейшая функция государственного управления и оценки его результатов, процесс накопления, анализа и обобщения управленческой информации и использования ее для регулирования управленческих отношений.

Представляется, что в современных условиях государственный контроль и надзор необходимо сконцентрировать на следующих основных, проблемных показателях развития страны:

• 1) численность населения;
• 2) индекс развития человеческого потенциала;
• 3) объем и темпы роста ВВП;
• 4) уровень развития промышленности, в первую очередь машиностроения и станкостроения;
• 5) уровень развития сельского хозяйства;
• 6) уровень и качество развития образования и науки;
• 7) уровень и качество медицинского обслуживания;
• 8) уровень развития культуры;
• 9) уровень безопасности личности, общества и государства.

По справедливому мнению О. Богомолова, «российские власти предпочитают судить о ходе реформ по показателям, не отражающим действительное состояние общества. К достижениям относятся снижение инфляции, увеличение золотовалютных резервов, бездефицитный бюджет, темпы роста ВВП и средних доходов населения.

Между тем к таким последствиям реформ, как обнищание населения, сокращение продолжительности жизни людей, ухудшение их психического и физического здоровья, качества питания, жилищных условий, деградация науки, культуры, общественной морали, рост преступности, стараются не привлекать внимания, избегать конкретных показателей. А это как раз то, что говорит о реальном качестве жизни, об истинном состоянии социального капитала"¹.

Координация — обеспечение согласованных действий различных участников отношений в управляемой сфере.

В нормативных правовых актах хорошо представлена функция координации. Так, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» несколько раз упоминает функцию координации в деятельности Правительства РФ.

Применительно к координации деятельности органов государственного управления федерального уровня утвержден Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти^[9][10].

Что касается координации деятельности органов государственного управления субъектов РФ и органов муниципального управления, то здесь действуют Правила взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 12.08.2004 № 410.

Кроме того, действует Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утвержденное постановлением Правительства РФ от 05.12.2005 № 725.

Регулирование — установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления.

Распорядительство — властное решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере.

Мониторинг — особое состояние (вид) контроля, когда объектом специального систематического наблюдения (отслеживания) и анализа становятся динамика и качество деятельности субъектов, ее нормативное регулирование. В некоторых ситуациях, когда мониторинг в значительной степени институционализирован (формализован), он служит для реализации особых задач, его считают самостоятельным видом контрольной деятельности. Например, осуществляет деятельность Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг), являющаяся надзорным органом, постоянно отслеживающим финансовые потоки на основании правового и нормативно-методического регулирования.

В соответствии с ч. 7 ст. 7 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» Правительство РФ утвердило Правила формирования и ведения федеральной государственной информационной системы «Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов»^[11].

Специфические функции государственного и муниципального управления отражают особенное содержание отдельных воздействий государства: финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование груда и заработной платы, кредитование и др.

Интерес представляет точка зрения Ю. М. Доровских, который считает, что деятельность государственных служащих проявляется (осуществляется) в следующих функциях:

• 1) правоприменительная функция — реализация полномочий регулятивного и распорядительного характера; осуществление государственных полномочий от имени государства либо государственного органа при исполнении служебных обязанностей;
• 2) правотворческая функция — разработка и принятие нормативных правовых актов, выдача юридически властных предписаний для различных субъектов права в системе государственно-управленческой иерархии, законопроектная деятельность, издание приказов и распоряжений; их подготовка, принятие и исполнение; дача указаний и т.и.;
• 3) регулирующая функция — разработка и реализация государственной политики во всех сферах общества, реализация юрисдикционных полномочий и действий, т. е. применение мер государственного принуждения к физическим и юридическим лицам; обеспечение согласования различных и нтересов;
• 4) организационная функция — обеспечение практической реализации компетенции государственных органов, совершение организационных действий и материально-технических операций (проведение различного рода совещаний, оперативок, конференций, заседаний, экспертиз, проверок

и т.д.);

5) правозащитная функция — осуществление мер по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению ими обязанностей перед государством; государственных и иных органов — перед гражданами^[12].

Состав общих и специфических функций для каждого уровня государственного и муниципального управления определяется на основе компетенции, устанавливаемой законодательством.

В соответствии с поручением Правительства РФ Институт законодательства и сравнительного правоведения провел анализ законодательных актов, регулирующих функции федеральных органов исполнительной власти. Анализу было подвергнуто более 500 федеральных законов, а также положений о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти. Методика поручения была согласована с Аппаратом Правительства РФ и включала рассмотрение следующих функций федеральных органов исполнительной власти: выработка и реализация политики (в сфере отрасли), регулирующая, аналитическая, координационная, разрешительная, контрольно-надзорная. Анализ выявил более.

5035 функций, из которых 2682 — регулятивные, 496 — надзорно-контрольные, 572 — разрешительные¹.

Функции органов государственного и муниципального управления вытекают из целей, поставленных перед ними. Однако па практике «функции органа складываются стихийно, на основе текущих указаний „сверху“ и саморегулирования, в результате чего и возникают „избыточные“ функции»^[13][14].

Для преодоления стихийности в определении функций государственного и муниципального управления важно скорейшее принятие федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти». Проект этого закона был разработан еще в 1994 г. В нем, в частности, содержится специальная статья, закрепляющая общие функции федеральных органов исполнительной власти. Конкретные функции, вытекающие из особенностей установленной законом сферы деятельности конкретного федерального органа исполнительной власти, должны определяться положениями о них.

Для успешной реализации функций государственного управления требуется высокий уровень интеллекта, так как они носят преимущественно интеллектуальный характер. Неспособность высшего эшелона государственной власти выполнять государственные функции на надлежащем интеллектуальном уровне ведет к деградации общества и государства. Как справедливо отмечает Г. В. Атаманчук, «Союз ССР как государственноправовое образование разрушили некомпетентность или, мягко говоря, дилетантство, властолюбие и безнравственность тех, кто составлял так называемую номенклатуру и входил в ее руководящее звено»^[15].

В завершение отметим, что в юридической практике государственных и муниципальных органов иногда вместо функций органов государственного и муниципального управления (системы управляющих воздействий) описываются задачи этих органов. В результате такого подхода известно, что органы государственного и муниципального управления должны делать, но непонятно как, посредством каких функций.

• [1] См.: Глазунова II. И. Государственное и муниципальное (административное) управление: учебник. М.: Проспект, Велби, 2006. С. 125.
• [2] См.: Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления: учебник. М.: Норма, 2009. С. 49.
• [3] См.: Файоль Л., Эмерсон /'., Тейлор Ф., Форд Г. Управление — это наука и искусство: сб.ст. М.: Республика, 1992. С. 45.
• [4] См.: Теория управления: учебник / под общ. ред. А. Л. Гапоненко, А. П. Панкрухина. М" 2004. С. 88.
• [5] См.: Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М.: Норма ;ИНФРА-М, 2010. С. 60−61.
• [6] См.: Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: учебник. С. 115.
• [7] Воеводина Т. Пора работать // Л Г. 2015. 11 фев. (№ 6).
• [8] Якунин В. И., Багдасарян В. Э., Сулакшин С. С. Новые технологии борьбы с российскойгосударственностью. М.: Научный эксперт, 2009. С. 16.
• [9] Богомолов О. Большевики и бароны-разбойники // Л Г. 2003. 2—8 июля.
• [10] Утвержден постановлением Правительства РФ от 19.01.2005. № 30.
• [11] Утверждены постановлением Правительства РФ от 27.12.2012 № 1443.
• [12] См.: Доровских Ю. М. Правовые и организационные основы системы государственнойслужбы России (О Федеральном законе «О системе государственной службы РоссийскойФедерации // Трудовое право. 2004. № 2. С. 55—56.
• [13] См.: Вишняков В. Г. Административная реформа в России: от кризиса государственногоуправления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003. № 10. С. 15.
• [14] Там же. С. 19.
• [15] Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. С. 15.