Обеспечение механизма действия закона

При подготовке законопроектов необходимо исходить из того, что законы призваны быть преимущественно актами прямого действия. Иными словами, закон должен предусматривать уже «в самом себе» четкий механизм реализации декларированных в нем норм, т. е. содержать нормы, которые обращены прямо к государственным и общественным органам, должностным лицам и гражданам, и непосредственно применяться на практике. При этом чем конструктивнее сама идея закона, чем конкретнее и объективнее его законоположения, тем легче такой закон воплощается в жизнь, тем эффективнее действует.

Нормы закона должны излагаться в форме, свойственной правовой регламентации общественных отношений (предписывающей, разрешающей, запрещающей). Содержание законоположений определяется исходя из целей, которые предполагается достичь с помощью подготавливаемого закона, и с учетом содержания норм (идей, принципов) в актах более высокой юридической силы — Конституции РФ, федеральных конституционных законах.

Включая в закон правовые нормы, законодатель устанавливает желаемую и требуемую модель (правило) поведения. Содержание правовой нормы составляют:

• а) условия, при которых эта норма действует;
• б) правило поведения (требования, которые предъявляются к поведению субъектов, вступающих в определенные правоотношения);
• в) меры государственного принуждения (санкции), которые могут применяться к нарушителям данной правовой нормы.

Отмечая как весьма положительную тенденцию к повышению конкретности норм закона в нынешних условиях, нельзя не обратить внимание на то, что многие недавно принятые законы по-прежнему страдают излишней декларативностью и неопределенностью, в них содержатся в значительной степени описательные положения, за которыми нет ни прав, ни обязанностей, зачастую отсутствует тщательно отработанный механизм реализации законоположений.

Конечно, законы, и особенно законы основополагающего характера, отличаются высокой степенью обобщенности нормативных предписаний и содержат относительно большое число норм-принципов, общих положений и т. п. Однако это свойство законодательных актов не имеет ничего общего с тем нежелательным явлением «размывания» законоположений, о котором идет речь. Важным в связи с этим представляется вывод о том, что, не будучи слишко детализированным, закон должен быть в достаточной степени конкретным, ясным и понятным всем субъектам правовых отношений, кому он адресован.

Нечеткость, юридическая аморфность законоположений затрудняют применение закона, подрывают его престиж и особую регулятивную функцию в правовой системе.

Разумеется, в законе могут содержаться и такие нормы, которые нуждаются в последующей конкретизации указами Президента РФ, а также актами Правительства РФ и другими подзаконными актами. Но здесь очень важно не повторять ошибок прошлого опыта нашего нормотворчества, когда тот или иной закон буквально «обрастал» многочисленными инструкциями, которые фактически подменяли собой законоположения.

Если составители законопроекта признают необходимым определить порядок исполнения закона, конкретизировать и детализировать его отдельные положения, в проекте закона формулируется предложение Президенту, Правительству РФ либо федеральным министерствам подготовить и принять соответствующие нормативные правовые акты. Важно, чтобы все вопросы по определенной теме были с максимальной полнотой урегулированы в том или ином комплексе актов.

При этом законодатель должен правильно определить модель правового регулирования общественных отношений.

Модель правового регулирования — это вариант правовой конструкции, структура которой состоит из конкретных средств правового регулирования, применяемых законодателем либо иным субъектом нормотворчества для выполнения определенных социальных задач.

Здесь справедливым будет постановка вопроса: необходимо ли нормативное закрепление моделей правового регулирования? Для чего оно нужно? Эго обусловлено следующим:

• 1) чтобы реально работал «пакетный принцип» реализации права законодательной инициативы;
• 2) чтобы законодателю проще было бы выбирать необходимый инструментарий;
• 3) чтобы правоприменитель без особого труда вовремя мог найти нужные правовые средства, необходимые ему для решения юридических проблем.

Как должно осуществляться закрепление моделей правового регулирования? Думается, что нормодателю следует использовать два варианта. Первый — это чисто нормативное закрепление возможных для законодательного выбора моделей, т. е. закрепление этих моделей в приложениях к «закону о законах», в регламентах палат парламента, в соответствующих правилах подготовки нормативных правовых актов и в административных регламентах. Второй вариант — это использование в органах власти определенных, как правило, внутреннего пользования, методических рекомендаций, в которых можно закрепить данные модели.

Нормативные правовые акты условно можно подразделить на «базовые» и «развивающие». «Базовые» нормативные правовые акты — это такие документы, которые содержат главным образом основополагающие, «первичные нормы права». Причем они содержат не просто основные правила поведения различных субъектов в социуме, но и материальные нормы, закрепляющие права и обязанности субъектов. Что же касается развивающих актов, то в них содержатся процедурные нормы, которые регламентируют порядок осуществления прав и свобод, закрепленных в нормах материального права. Принимают развивающие нормы органы исполнительной ветви государственной власти; закрепляются они в основном в подзаконных нормативных правовых актах.

Подзаконные акты могут быть как предвиденные, так и непредвиденные. Непредвиденные подзаконные акты принимают, как правило, федеральные органы исполнительной власти в целях реализации положений норм законов в своем ведомстве и в условиях изменившихся общественных отношений. На предвиденные нормативные правовые акты указывают ссылочные и бланкетные нормы федеральных законов — как текущих, так и кодифицированных.

Зарубежная практика

Однако в некоторых правовых системах предвиденные конкретизирующие нормы принимают высшие судебные инстанции. В странах англосаксонской правовой семьи правовое регулирование часто осуществляется посредством общей модели правового регулирования: «закон — судебный прецедент — акт применения права». Там наряду с законодательством широко распространены такие источники права, как судебные прецеденты, которые следует отнести к развивающему нормотворчеству. Например, характерной особенностью судебных прецедентов в США является их применение как при наличии закона, так и при его отсутствии. В данном случае судебные прецеденты являются правовым средством конкретизации. В странах романо-германской правовой семьи существует большое многообразие моделей правового регулирования. При этом модели, где мы наблюдаем «прямое действие закона», крайне редки, в основном преобладают модели, конкретизирующие законодательство (законодательство здесь понимается широко).

В России сейчас в законотворческой практике широко используется следующая модель правового регулирования — «федеральный закон — нормативный правовой акт федерального министерства (инструкция, положение, регламент и т. д.) — акт применения норм права».

При такой модели правового регулирования дополнения оформляются в виде ведомственных нормативных правовых актов конкретизирующего и детализирующего характера. Н. А. Игнатюк отмечает, что при конкретизации организатор-исполнитель не осуществляет выбора конкретного варианта решения, так как он логически предполагается содержанием основного акта, хотя текстуально может быть и не сформулирован. Детализация приводит к образованию новых норм права, но нужна в тех случаях, когда необходимо определить порядок действия новых норм основного акта, «включить» их в систему действующего законодательства^[1].

Реализовывая функции подготовки и принятия нормативных правовых актов, федеральные министерства осуществляют конкретизацию и детализацию нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой, т. е. происходит определенная, необходимая для действия механизма правового регулирования конкретизация законов, нормативных актов Президента и Правительства.

Перед законодательной практикой остро встает задача свести число актов, конкретизирующих и детализирующих законы, к разумному минимуму.

В тех случаях, когда закон неизбежно должен сопровождать акты, гарантирующие его практическое осуществление, очень важно одновременно с проектом закона готовить, рассматривать и принимать весь пакет сопутствующих ему актов. В противном случае нормы закона, требующие конкретизации и развития, могут «повиснуть в воздухе», остаться долгое время бездействующими. Кроме того, это позволит уже на стадии разработки актов увидеть и оценить в целом модель правового регулирования, избежать пробелов и противоречий.

То же относится и к проблеме подготовки (а точнее — согласования) взаимосвязанных законов. Трудно не согласиться с тем, что резервы совершенствования законопроектной работы — прежде всего в комплексности, одновременном «запуске» в действие пакета взаимоувязанных законов. Некоторые законы просто не будут работать в полную силу, если не подкрепить их другими нормативными правовыми актами.

«Пакетный» принцип должен стать одним из основных и при формировании законодательных программ. Целесообразно планировать, вносить и рассматривать «блоки» законопроектов, взаимосвязанных по предмету законодательного регулирования. В этом отношении законотворческая практика российского парламента постепенно накапливает положительный опыт.

Проект закона, как правило, должен содержать положения о целях и задачах закона, о разграничении компетенции между органами власти Российской Федерации и субъектов РФ в данной сфере, о системе актов, регулирующих отношения по предмету закона, конкретные законоположения.

Проект федерального закона не должен противоречить Конституции РФ и федеральным конституционным законам. Важно также, чтобы новый федеральный закон не противоречил ранее принятым и действующим федеральным законам (по образному выражению некоторых политиков — «не покушался» на систему действующего законодательства), если только его принятие не преследует цель изменить или отменить нормы действующего (ранее принятого) закона.

В случаях, когда проект закона затрагивает вопросы, регулируемые общепризнанными нормами международного права, заключенным в установленном порядке международным договором (соглашением), в котором участвует Российская Федерация, он должен соответствовать этим международным нормам и соглашениям.

Следует помнить, что в проектах федеральных законов не допускается включение предписаний по вопросам, составляющим предметы ведения органов власти субъектов РФ.

В качестве обязательного компонента в законе должны быть предусмотрены специальные правовые средства, обеспечивающие его соблюдение в зависимости от регулируемой законом сферы отношений: меры поощрения, контроля, порядок разрешения споров, коллизий и т. д.

В проекте, содержащем предписания, которые устанавливают обязанности государственных и общественных органов, предприятий и организаций, должностных лиц и граждан, формулируются меры ответственности за их нарушение, если они отсутствуют в действующем законодательстве. Если такие меры уже предусмотрены, то следует сделать ссылку к устанавливающим их действующим нормативным актам.

• [1] Игнатюк II. Л. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М., 2003. С. 154.