Правовые основы нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации

Принятие Конституции РФ определило новые тенденции в развитии нормотворчества в Российской Федерации. Наряду с изменением характера и увеличением объема нормотворчества необходимо выделить появление нового, регионального, уровня нормотворческой деятельности, где полноценными субъектами нормотворческого процесса стали органы государственной власти субъектов РФ.

Нормотворческими органами субъекта РФ являются законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти.

Правовую основу нормотворческой деятельности субъектов РФ на федеральном уровне составляют Конституция РФ и федеральные законы; на уровне субъекта РФ — это конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, регламенты региональных парламентов и органов исполнительной власти регионов, специальные законы, а также указы и постановления о порядке принятия нормативных правовых актов.

Конституция РФ закрепляет общие принципы, отдельные формы нормотворческой деятельности, а также предмет правового регулирования субъектов РФ.

К общим принципам нормотворческой деятельности субъектов РФ следует отнести следующие.

1. Принцип конституционности. Статья 4 Конституции закрепляет верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории РФ. Этот принцип означает, что только эти нормативные правовые акты и принятые в их развитие подзаконные нормативные правовые акты имеют верховенство на всей территории РФ. Более того, конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения (ст. 76 Конституции).

Статья 76 Конституции также определяет, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъекта, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по предмету ведения субъекта РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

• 2. Принцип равноправия субъектов РФ (ст. 5 Конституции). Согласно данному принципу все субъекты РФ обладают равной компетенцией в сфере нормотворческой деятельности. До принятия Конституции РФ был другой порядок правового регулирования, поскольку действовал Федеративный договор, составные части которого, в частности о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенные Российской Федерацией с республиками, краями, областями, городами федерального значения, имели весьма существенные различия. Так, например, к совместному ведению Российской Федерации и республик относилось установление общих принципов бюджетной системы, а края, области, города Москва и СанктПетербург в установлении этих принципов не участвовали^[1]. Таким образом, Федеративный договор не гарантировал субъектам РФ равные нрава. Принятие Конституции РФ закрепило равноправие всех субъектов РФ.
• 3. Принцип федерализма (ч. 3 ст. 5 Конституции) — предполагает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Предмет ведения — это сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией к компетенции того или иного уровня органов государственной власти.

Конституция дает исчерпывающий перечень предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), правовое регулирование которых относится к компетенции федеральных органов государственной власти, а также перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72), регулирование которых осуществляется как федеральным, так и региональным законодательством.

Согласно ст. 73 Конституции вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Статьи 71 и 72 Конституции содержат перечни, относящиеся к ведению исключительно Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Посколькз' оба перечня являются исчерпывающими, то сферы регулирования, не поименованные в них, относятся к предметам исключительного правового регулирования субъектов РФ.

Исключительные полномочия субъектов РФ определены их конституциями или уставами на основе Конституции РФ и Федеративного договора. Многие исключительные полномочия субъектов поименованы уже в самой Конституции РФ:

• — полномочия по изменению границ между субъектами РФ (ч. 3 ст. 67);
• — право республик устанавливать свои государственные языки наряду с русским языком (ч. 2 ст. 68);
• — полномочия по правовому регулированию (включая принятие законов и иных нормативных правовых актов) вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ч. 4 ст. 76);
• — полномочия по самостоятельному установлению системы органов государственной власти и порядка их формирования и наделения полномочиями в пределах вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъекта и исключительного ведения субъекта РФ (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77);
• — взаимное делегирование полномочий (ч. 2 и 3 ст. 78);
• — делегировать своих представителей в Совет Федерации (ч. 2 ст. 95);

полномочия законодательных (представительных) органов субъектов РФ по законодательной инициативе (ч. 1 ст. 104);

• — полномочия органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции федерального и регионального законодательства (ч. 2 ст. 125); органов законодательной власти субъектов РФ о толковании Конституции (ч. 5 ст. 125);
• — полномочия по согласованию кандидатуры на должность прокурора субъекта РФ (ч. 3 ст. 129);
• — полномочия законодательных (представительных) органов субъектов РФ вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134);
• — право одобрять поправки к гл. 3—8 Конституции (ст. 136).

Изложенные выше положения Конституции РФ составляют юридическую основу для построения правовой базы в федеративном государстве, которым является Россия, одновременно гарантируя субъекту РФ право на собственное законодательство, где конкретизируется федеральное законодательство и реализуется региональное с учетом исторических, социально-экономических, демографических и культурных особенностей.

Следующим источником, регулирующим нормотворческий процесс в субъектах РФ, является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями).

В ст. 1 Закон определяет основные принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ, а следовательно, и основные принципы нормотворческой деятельности:

• а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
• б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
• в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;
• г) единство системы государственной власти;
• д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
• е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
• ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
• з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Закон (ст. 3) повторяет конституционную норму о верховенстве Конституции РФ и федерального законодательства. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ согласно указанной статье не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

При этом субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным Законом в течение трех месяцев.

Статья 6 Закона устанавливает основных субъектов законодательной инициативы:

• — депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;
• — высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
• — представительные органы местного самоуправления;

и факультативных:

• — член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта РФ;
• — общественные объединения;
• — граждане, проживающие на территории данного субъекта РФ.

Закон (ч. 2 ст. 6) закрепил за высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) право на рассмотрение внесенного им законопроекта в первоочередном порядке.

Необходимым условием рассмотрения законопроектов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ, является либо представление законопроекта высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), либо наличие заключения указанного лица.

Федеральным законодателем установлены виды нормативных правовых актов, которые может принимать законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Это конституция (устав), поправки к конституции (уставу), законы и постановления.

Закон определяет перечень нормативных правовых актов, которые принимаются законодательным (представительным) органом власти в виде закона субъекта РФ (ч. 2 ст. 5 Закона):

• — бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении;
• — порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ;
• — программы социально-экономического развития субъекта РФ, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

налоги и сборы субъекта РФ, а также порядок их взимания; бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении;

• — порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационноправовых форм;
• — заключение и расторжение договоров субъекта РФ;
• — порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ;
• — порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
• — административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения;
• — система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ;
• — иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ.

В виде постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимаются (ч. 3 ст. 5 Закона):

• — регламент законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;
• — назначение на должность и освобождение от должности отдельных должностных лиц субъекта РФ, согласие на их назначение на должность;
• — назначение даты выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
• — назначение референдума субъекта РФ;
• — решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;
• — соглашение об изменении границ субъектов РФ;
• — одобрение проекта договора о разграничении полномочий;
• — назначение на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ;
• — иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, указанным выше Законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Статья 7 Закона определяет требования к порядку принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ нормативных правовых актов:

• — конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов;
• — законы субъекта РФ принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено Законом;
• — постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено Законом;
• — проект закона субъекта РФ рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Законом (ст. 8) также определены требования к порядку обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта РФ:

• — законы субъекта РФ, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ;
• — высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав), закон субъекта РФ, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ и не должен превышать 14 календарных дней с момента поступления указанного закона. Порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ. В случае отклонения закона субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) отклоненный закон возвращается в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений;
• — в случае отклонения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) закона субъекта РФ указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов;
• — закон субъекта РФ, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ;
• — конституция (устав) и закон субъекта РФ вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.

Для высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ федеральным законодателем также установлены виды актов, которые могут быть приняты. Согласно ст. 22 Закона высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.

Кроме того, федеральный законодатель (ст. 23 Закона) предусмотрел взаимное информирование органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъекта РФ о результатах правотворческой деятельности, а также их право на внесение предложений о внесении изменений и (или) дополнений в правовые акты друг друга либо об их отмене. Взаимное информирование о правотворческой деятельности согласно указанному Закону выражается в праве присутствия на заседаниях законодательных (представительных) органов субъектов РФ с правом совещательного голоса руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ или лица, уполномоченного указанными руководителями, а также в праве присутствия депутатов законодательного (представительного) органа на заседаниях органов исполнительной власти субъектов РФ.

Необходимо отметить, что федеральным законодательством предусмотрен особый порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ. Согласно ст. 26.4 Закона проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления ими в Государственную Думу в 30-дневный срок отзывов на указанные законопроекты.

Отзыв законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ведения оформляется постановлением указанного органа.

Отзыв высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ па проект федерального закона по предметам совместного ведения подписывается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Кроме того, проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Таким образом, Конституция РФ и Федеральный закон от 6 сентября 1999 г. № 184-ФЗ обозначили правовые рамки деятельности органов государственной власти субъектов РФ в сфере нормотворчества.

• [1] Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) //под ред. Ю. А. Дмитриева. М.: Деловой двор, 2009. С. 306.