Органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие экологическое управление, их функции и полномочия

Управление в области охраны окружающей среды и природопользования осуществляется органами, различающимися по правовому статусу, компетенции, задачам и уровням, на которых они функционируют. Так, одни органы государственной власти и должностные лица осуществляют общее управление и координацию во всех сферах деятельности государства, в том числе в области охраны окружающей среды и природопользования; другие подотчетны первым и осуществляют непосредственное управление охраной окружающей среды и природопользованием; третьи выполняют данные управленческие функции в ходе своей деятельности в смежных сферах управления, которые являются для них основными. Этим и обусловлено деление органов государственной власти на органы общей компетенции, органы специальной компетенции, а также иные органы, осуществляющие управленческие функции в смежной с охраной окружающей среды и природопользованием сфере. Считается, что органы общей компетенции осуществляют надведомственное и межотраслевое управление, органы специальной компетенции — ведомственное и отраслевое.

К органам общей компетенции трандиционно относят Президента РФ, Правительство РФ, а также высшие органы исполнительной власти (правительства, администрации) субъектов РФ, высшие органы местного самоуправления (администрации, мэрии и др.).

Президент РФ в соответствии со ст. 80 Конституции РФ не только является главой государства, гарантом соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе экологических, но и определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в частности в области охраны окружающей среды и природопользования.

Систему исполнительной власти в Российской Федерации возглавляет Правительство РФ, которое в соответствии с Конституцией РФ обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области экологии (п. «в» ч. 1 ст. 114). Правительство РФ согласно ст. 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минеральносырьевой базы РФ; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Следует отметить, что управленческие функции и исполнительно-распорядительная деятельность традиционно считаются прерогативой органов исполнительной власти, однако органы законодательной власти (представительные органы) (Федеральное Собрание РФ (Государственная Дума и Совет Федерации), органы законодательной власти субъектов РФ), осуществляя законодательное регулирование отношений в области охраны окружающей среды, все же участвуют в осуществлении государственного управления, в том числе в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

К органам специальной компетенции относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а также и их территориальные органы, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования в качестве своей основной цели деятельности. Более того, органы специальной компетенции, т. е. органы, наделенные специальными полномочиями в сфере охраны окружающей среды и природопользования (уполномоченные органы), зачастую выделяются также в структуре органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, земель лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), включающего в себя государственный мониторинг радиационной обстановки на территории РФ, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, охраны атмосферного воздуха, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Минприроды России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, федеральных агентств по недропользованию, водных ресурсов, лесного хозяйства.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) осуществляет функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы, в частности:

• — федеральный государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
• — государственный земельный надзор;
• — государственный надзор в области обращения с отходами; в области охраны атмосферного воздуха; в области использования и охраны водных объектов;
• — государственный экологический надзор на континентальном шельфе РФ; во внутренних морских водах и в территориальном море РФ; в исключительной экономической зоне РФ; в области охраны озера Байкал;
• — федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения;
• — федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также федеральный государственный охотничий надзор на указанных территориях;
• — государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий федерального значения (за исключением тех из них, управление которыми осуществляется федеральными государственными бюджетными учреждениями, находящимися в ведении Минприроды России (государственные природные заповедники и национальные парки)).

К компетенции Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) относится:

• — управление государственным имуществом и оказание государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях;
• — мониторинг состояния окружающей среды и ее загрязнения;
• — государственный надзор за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.

В частности, Росгидромет осуществляет ведение Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении; государственный мониторинг атмосферного воздуха, водных объектов (в части поверхностных водных объектов), континентального шельфа, мониторинг состояния исключительной экономической зоны РФ и иные полномочия в указанной сфере.

В компетенцию Федерального агентства по недропользованию (Роснедра) входит оказание государственных услуг и управление государственным имуществом в сфере недропользования. В частности, Агентство организует:

• — государственное геологическое изучение недр;
• — экспертизу проектной документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр и геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также разведке указанных месторождений;
• — проведение геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр;
• — проведение конкурсов и аукционов на право пользования недрами; проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр;

Агентство осуществляет:

• — организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами, в частности учет поступающих заявок на получение лицензий, принятие решений о предоставлении права пользования участками недр; выдачу, оформление и регистрацию лицензий па пользование недрами; внесение в них изменений и дополнений, а также их переоформление; принятие решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр;
• — выдачу, продление срока действия, внесение изменении, прекращение действия, отказ в выдаче разрешений на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами (за исключением участков недр местного значения); выдачу, а также отказ в выдаче разрешений па ввод в эксплуатацию данных объектов;
• — ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых и иные полномочия в указанной сфере.

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов:

• — ведение государственного водного реестра, включая государственную регистрацию договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договору водопользования, а также прекращения договора водопользования; а также предоставление в установленном порядке заинтересованному лицу сведений из данного реестра или направление ему в письменной форме мотивированного отказа в предоставлении таких сведений;
• — владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности;
• — разработку, утверждение и реализацию в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных объектов;
• — государственный мониторинг водных объектов и организацию его проведения;
• — иные полномочия в указанной сфере.

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

В частности, Рослесхоз осуществляет:

• — государственную инвентаризацию лесов;
• — обобщение документированной информации, содержащейся в государственном лесном реестре;

обеспечение проектирования лесничеств и лесопарков, а также закрепления на местности местоположения их границ, проектирования эксплуатационных лесов, резервных лесов, защитных лесов, особо защитных участков лесов и закрепления па местности местоположения их границ;

• — федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), федеральный государственный пожарный надзор в лесах при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) на землях лесного фонда в отношении ряда лесничеств и лесопарков;
• — разработку и утверждение лесных планов субъектов РФ в случае, когда осуществление указанных полномочий не передано органам государственной власти субъектов РФ; рассмотрение проекта лесного плана субъекта РФ и направление заключения на него;
• — государственный мониторинг воспроизводства лесов;
• — определение количества лесничеств и лесопарков, установление их границ;
• — организацию и обеспечения государственного лесопатологического мониторинга в лесах, расположенных на землях лесного фонда и ряд иных полномочий.

Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) осуществляет функции:

• — по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство (в том числе разведение одомашненных видов и пород рыб, включенных в Государственный реестр охраняемых селекционных достижений), ветеринарию, обращение лекарственных средств для ветеринарного применения, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот табачной продукции, производство сельскохозяйственными товаропроизводителями вина, игристого вина (шампанского) из собственного винограда, устойчивое развитие сельских территорий, безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами;
• — по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыбного хозяйства, в том числе рыболовства, сохранения водных биологических ресурсов, производства, переработки и реализации рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, а также в сфере охраны, рационального использования, изучения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книг)' РФ, обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства, а также контроля и надзора за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах РФ;
• — по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере аквакультуры (рыбоводства);
• — по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель;
• — по оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий, безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами;
• — по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), находящаяся в ведении Минсельхоза России, осуществляет контроль и надзор в сфере ветеринарии обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), а также функции, но защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) наделено функциями:

• — по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах РФ, за исключением внутренних морских вод РФ, а также Каспийского и Азовского морей до определения их статуса, государственному надзору за торговым мореплаванием в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства;
• — по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также аквакультуры (рыбоводства), производства рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварий но-спасагельных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства, а также в сфере производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских портах в отношении морских терминалов, предназначенных для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), находящаяся в ведении Министерства экономического развития РФ (Минэкономразвития России), осуществляет функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, оказанию государственных услуг в сфере осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства РФ), а также функции по государственной кадастровой оценке, функции по осуществлению федерального государственного надзора в области геодезии и картографии, государственного земельного надзора, государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

Росреестр также осуществляет функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.

В компетенцию Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) входит выработка и реализация государственной политики, нормативно-правового регулирования, а также надзор и контроль в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций как природного, так и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности людей на водных объектах.

В составе Федеральной службы безопасности РФ (ФСБ России) функционирует пограничная служба, осуществляющая государственное управление, в том числе в области обеспечения охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов (в частности, контроль за промыслом морских биологических ресурсов на данной территории (акватории) иностранными судами).

Отдельную ступень в иерархии органов государственной власти, осуществляющих управление в области охраны окружающей среды и природопользования, составляют органы государственной власти субъектов РФ. Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ). Данные конституционные положения конкретизируются федеральным законодательством. Так, согласно п. 2 ст. 8 Федерального закона «Об охране окружающей среды» органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, определяются субъектами РФ. Субъекты РФ самостоятельны в выборе организационно-правовых форм органов, которые наделены функциями управления в данной области (например, в городе федерального значения Москве таким структурным образованием является Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы, в иных субъектах РФ это могут быть министерства, комитеты, службы и иные органы).

Система органов местного самоуправления, осуществляющих управление в различных сферах, в том числе в области охраны окружающей среды и природопользования, определяется уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В настоящее время основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальные образования также самостоятельны в выборе организационно-правовых форм природоохранных структур, действующих на их территории — зачастую такие структуры действуют в составе органов местного самоуправления (например, комитеты или отделы по охране окружающей среды при администрациях городов и других населенных пунктов).