Цели «электронного правительства» и способы их достижения

Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р определило следующие цели создания «электронного правительства» в стране^[1]:

• 1) повышение качества и доступности предоставляемых организациям и гражданам государственных услуг, упрощенный порядок их оказания, сокращение сроков, снижение административных расходов, относящихся к получению государственных услуг, а также внедрение единых стандартов обслуживания граждан;
• 2) повышение открытости информации о деятельности органов публичной власти и расширение возможности доступа к ней, прямое участие граждан, организаций и иных институтов гражданского общества в процессах формирования и экспертизы решений, утверждаемых на всех уровнях государственного управления;
• 3) повышение качества административно-управленческих процессов;
• 4) модернизация системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов публичной власти и обеспечение требуемого уровня информационной безопасности «электронного правительства» при его функционировании.

Для достижения указанных целей возникла необходимость решения следующих задач:

• 1) развивать и широко применять в деятельности органов публичной власти средства обеспечения удаленного доступа граждан к информации об их деятельности, основанные на использовании современных информационно-коммуникационных технологий;
• 2) предоставлять государственные услуги с использованием многофункциональных центров и сети Интернет на основе создания единой инфраструктуры обеспечения межведомственного автоматизированного информационного взаимодействия и взаимодействия органов с гражданами;
• 3) создавать защищенную систему межведомственного электронного документооборота;
• 4) внедрять ведомственные информационные системы планирования и управленческой отчетности в рамках создания единой государственной системы контроля результативности деятельности органов публичной власти по обеспечению социально-экономического развития Российской Федерации;
• 5) сформировать нормативную правовую базу, регламентирующую порядок и процедуры сбора, хранения и предоставления сведений, содержащихся в государственных информационных системах, обмен информацией в электронной форме между государственными органами, организациями и гражданами, а также контроль за использованием государственных информационных систем.

Законодательно представляется необходимым сформулировать комплекс мер, необходимых для обеспечения эффективности административно-правового регулирования отношений по организации и функционированию «электронного правительства», а именно:

• — создание адекватного современным стандартам публичного управления кадрового обеспечения системы управления «электронным правительством»;
• — использование правовой основы механизмов государственно-частного партнерства как системы установленных в законодательстве форм, видов и методов регулирования отношений между органами публичной власти, юридическими или физическими лицами, их объединениями;
• — популяризация государственных услуг;
• — мониторинг законодательства и правоприменения при использовании информационного потенциала в государственном управлении;
• — применение системного подхода в процессе создания «электронного правительства»^[2].

Раскрывая их поэтапно, следует начать с кадрового обеспечения системы управления «электронным правительством». При этом важно подчеркнуть, что обязательность решения проблемы комплексного обеспечения квалификации государственных служащих в области эффективного использования информационно-коммуникационных технологий признается на высшем государственном уровне^[3].

Несомненно, реализация «электронного правительства» требует существования профессиональных компетентных государственных и муниципальных служащих, обладающих достаточным уровнем знаний и опыта в области административного управления в условиях использования информационных технологий. При этом кадровое обеспечение должно.

содержать перечень специальных требований, предъявляемых к уровню их квалификации. Прежде всего это относится к разработке сопоставимых базовых составляющих информационно-технологической и нормативно-правовой инфраструктуры «электронного правительства». Далее, на стадии планирования перехода к реализации конкретных полномочий органов исполнительной власти посредством применения информационно-коммуникационных технологий, создания информационно-технологической инфраструктуры для реализации этих полномочий органов управления, а также создания надлежащего правового регулирования. В-третьих, при реализации определенных государственных полномочий с рациональным использованием всех возможностей информационно-коммуникационных технологий (для достижения конкретных целей деятельности на данном этапе действуют установленные требования к квалификации владения работниками федеральных органов исполнительной власти передовыми информационными технологиями)^[4]. Представляется необходимым в рамках реализации названного способа предусмотреть следующее:

• — подготовку и проведение научно-исследовательских работ в области специального, высшего профессионального и послевузовского образования, учитывая специфику и требования государственной и муниципальной службы;
• — разработку соответствующих узконаправленных учебных курсов по программному обеспечению, используемому на государственной и муниципальной службе;
• — повышение квалификации государственных и муниципальных служащих;
• — популяризация лучших практик, включая проведение различных конференций;
• — вовлечение ведущих экспертных и научных организаций в данной сфере деятельности.

Центр технологий «электронного правительства» СанктПетербургского национального исследовательского университета информационных технологий, механики и оптики в 2010 г. в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия» выполнил аналитический проект «Формирование концепции совершенствования системы повышения квалификации государственных служащих в области использования современных информационно-коммуникационных технологий»^[5]. Целью проекта было исключение имеющегося несоответствия уровня компетенции государственных служащих требованиям, предъявляемым к ним в связи с неизбежностью перехода к предоставлению государственных услуг в электронном виде^[6].

Использование правовой основы механизмов государственно-частного партнерства как системы установленных в законодательстве форм, видов и методов регулирования отношений между органами публичной власти, юридическими или физическими лицами, их объединениями предполагает установку долговременного, основанного на доверии сотрудничества при котором существует обоюдная ответственность по формулировке целей проекта, его ресурсному обеспечению, качеству получаемых результатов^[7]. Необходимо подчеркнуть, что во многом эффективность применения механизма государственно-частного партнерства определяется контекстом деятельности государства, в частности совокупностью проводимых административных реформ, направленных на повышение прозрачности и подотчетности органов власти, сокращение бюрократических издержек, установление четкого механизма обратной связи с населением^[8]. Развитие системы «электронного правительства» направлено именно на решение задач административной реформы, однако использование потенциала информационно-коммуникационных технологий в системе государственного управления носит настолько сложный характер, что государство зачастую выступает в роли лишь одного из исполнителей подобных проектов наравне с представителями коммерческих структур. Во всех таких случаях государственным структурам важно выработать четкие ответы на вопросы по осуществлению финансирования, определению прав собственности, выработке правил регулирования и механизмов контроля над реализацией проектов. Отдельной проблемой в этой связи является оспаривание получаемых в проекте результатов и ответственность за них^[9].

В настоящее время понятие государственно-коммерческого партнерства законодательно закреплено и часто встречается в различных нормативных актах^[10]. При этом в данных актах зачастую речь идет об осуществлении деятельности «на основе использования механизмов государственно-частного партнерства» или «на основе принципов государственно-частного партнерства». Более того, в большинстве регионов слабо развита нормативно-правовая база для применения такого вида сотрудничества. Принятые в субъектах законы нередко носят декларативный характер, не рассчитаны на использование многих инструментов, имеют невысокий уровень проработки, что, в свою очередь, развивает правовую неопределенность в интерпретации отдельных положений и создает предпосылки для противоречий федеральному законодательству. Недостаток либо отсутствие конкретно сформулированных механизмов на федеральном и региональном уровне тормозит его полноценное развитие и внедрение новых форм взаимодействия.

Популяризация государственных и муниципальных услуг, выступая одной из мер, необходимых для обеспечения эффективности построения и функционирования «электронного правительства», является комплексным процессом, зависящим от трех основных групп факторов:

• 1) организационные факторы, касающиеся непосредственно информированности и заинтересованности граждан, а также уровня компьютерной грамотности населения;
• 2) технологические факторы, предполагающие наличие высокоскоростного интернета на всей территории страны и ее субъектов, а также наличие развитой сети многофункциональных центров, своевременность выдачи электронных карт гражданам;
• 3) правовые факторы, предполагающие наличие непротиворечивой нормативно-правовой базы, нацеленные на качество предоставления услуг, а также своевременность их предоставления^[11].

К мерам, необходимым для обеспечения эффективности административно-правового регулирования отношений по организации и функционированию «электронного правительства», относится мониторинг законодательства и правоприменения при использовании информационного потенциала в государственном управлении. Несомненно, важным фактором успешности перехода к «электронному правительству» будет являться институционализация механизмов мониторинга, а также независимой оценки результативности перевода административных процессов оказания электронных государственных услуг и выполнения государственных функций в электронном виде^[12].

Следует отметить, что за последние 20 лет в нашей стране фактически создано новое законодательство в рассматриваемой предметной области, последующие изменения которого повлекли и изменение самой системы государственного управления. Однако требуется отметить, что при этом до конца не созданы новые эффективные механизмы взаимодействия органов исполнительной власти по исследованию нормативных правовых актов на предмет их качества. Как следствие, наблюдается довольно невысокое качество нормативных правовых актов, наличие дублирующих полномочий в органах публичного управления, неопределенность этих полномочий и иные результаты, демонстрирующие явное несовершенство правовых связей.

По мнению М. Н. Марченко, обществу требуется четкий, простой, ясный и доступный гражданам порядок, предоставляющий высокую степень прозрачности, стабильности и гарантированности всех жизненных процессов, а также оптимальный объем нормативных правовых актов за счет увеличения общности правовых предписаний, оптимального механизма государственного управления с целью устранения дублирования функций органов публичной власти и точного установления объема их компетенции^[13].

Следует особо подчеркнуть, что от качественности и правильности правоприменения зависит результат административно-правового воздействия^[14]. «Немыслимо исследовать правоприменение только как юридическое прилагательное к нормативному существительному, поскольку нормотворчество без правоприменения создает мертвое право, а, следовательно, это неработающее, некачественное нормотворчество, потому как право, которое не действует, — это по существу не право вовсе. А эффективность правоприменения в значительной степени определяется качеством нормотворчества. Следовательно, только системный анализ опыта правоприменения и правотворчества может раскрыть понимание о наиболее острых точках конфликтов между создаваемыми нормами сознательного, разумного порядка и ускоренными в обществе нормами самопроизвольных, спонтанных порядков. Как раз смягчение и преодоление подобных конфликтов в итоге должно привести к определенным стратегическим результатам в борьбе с такими проблемами нашего общества, как экстремистское правосознание, попытки воздействия на правотворчество и правосудие, коррупция. Именно такие результаты могут обеспечить то, что юристы именуют эффективностью права», — отметил председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин^[15].

Отсюда следует, что мониторинг законодательства и правоприменения как раз и выступает одним из механизмов изучения правовых норм на предмет качества и эффективности. Для мониторинга не характерны властвование и подчинение, тем не менее в процессе управления его данные предоставляют возможность принимать наиболее эффективные управленческие решения, иными словами, его смысловая нагрузка — это информационное взаимодействие^[16].

Использование информационного потенциала в системе государственного управления в некоторой степени является организационной основой мониторинга. Следовательно, в рамках формирования и функционирования «электронного правительства» должны быть созданы организационные и технические условия для организации и проведения всевозможных мониторинговых мероприятий. Среди них — создание различных баз данных, содержащих официальную и неофициальную правовую информацию (нормативные правовые акты, заключения экспертиз, проявившиеся в ходе проведения экспертиз и правоприменения коллизии и предложения, направленные на совершенствование законодательства). Более того, контроль и мониторинг результатов внедрения информационно-коммуникационных технологий при исполнении государственно-властных полномочий органами исполнительной власти должен опираться на применение модели оценки эффективности деятельности «электронного правительства», содержащей набор определенных целевых показателей. При этом важно подчеркнуть, что проведение мониторинга удовлетворенности граждан уровнем доступа к информации, предоставляемой органами исполнительной власти, и вообще к информационно-коммуникационным технологиям даст возможность оценить эффективность и оперативность развития информационного общества и сгладить проявление негативных последствий его развития.

Применение системного подхода в процессе создания «электронного правительства». Ключевую роль этого подхода в процессе исследования сложных объектов подчеркивал Гегель, утверждая, что всякое содержание получает оправдание лишь как момент целого, вне которого оно есть необоснованное предположение или субъективная уверенность^[17]. Как неоднократно отмечалось, «электронное правительство» — это особая система, включающая элементы, тесно взаимодействующие между собой. Ни одну из этих составляющих нельзя игнорировать. «Электронное правительство» — это некая «целостная картина», описывающая текущее положение и взаимодействие всех органов исполнительной власти и их информационных систем на разных уровнях; система общих принципов и правил построения, масштабирования и преобразования новых информационно-коммуникационных решений^[18]. Думается, что впоследствии в силу постоянно сменяющихся потребностей общества многие решения «электронного правительства» потребуют преобразования. И основная проблема кроется не в постоянной трансформации системы «электронного правительства», а в соблюдении общепринятых правил внесения изменений, исходя из увеличивающихся потребностей граждан. Поэтому представляется особенно важным отслеживать причину и способы конкретных внесенных изменений в целях обеспечения преемственности в развитии государственных информационных систем с сохранением возможности государственного контроля. Установление базовых принципов, соответствующих рекомендаций и преимуществ в построении системы «электронного правительства» на любом из уровней все больше зависит от совокупности социальных, экономических особенностей и потребностей, поскольку системный подход предполагает параллельное развитие и соединение сразу нескольких концептуальных слоев.

Одной из важнейших составляющих является безопасность, которая определяет, что требования к ее обеспечению (а следовательно, и уровень доверия) в системе «электронного правительства» охватывают все слои или элементы системы, на каждом из уровней содержит свои решения. Так, например, на уровне данных должно быть предельно ясно, какие из них доступны, каким субъектам взаимодействия и в какой конкретный промежуток времени, а на уровне государственных услуг и функций можно иметь в виду антикоррупционную безопасность и устранение человеческого фактора при исполнении конкретных прав и обязанностей органами исполнительной власти.

Вследствие чего принципы и правила системного подхода позволят сформулировать наиважнейшие характеристики системы «электронного правительства», без которых она не сможет считаться отвечающей своим требованиям и назначению для реализации стратегических целей общества и государства. Именно системный подход позволяет осуществить всеобъемлющий охват безграничного спектра проблем. Эти проблемы с течением времени должны решаться для того, чтобы внедрение информационно-коммуникационных технологий в систему государственного управления в целом могло быть признано успешным. Их грамотное внедрение порождает необходимость существенного кардинального пересмотра и упорядочения процедур во внутригосударственном взаимодействии, а также ролей государства, граждан и организаций в процессе сотрудничества.

• [1] Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р «Концепцияформирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года».
• [2] См.: Иншакова Е. Г. «Электронное правительство» в публичном управлении административно-правовые проблемы организации и функционирования. С. 47—58.
• [3] «Две трети органов власти испытывают нехватку таких специалистов, —заявил Дмитрий Медведев. — С кадрами нужно заниматься. Политику этунужно менять. В частности, можно создавать стимулы для квалифицированных специалистов, готовых работать в государственных органах».
• [4] Приказ Министерства экономического развития Российской Федерацииот 28 апреля 2012 г. № 255 «О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей государственными гражданскими служащими Министерства экономического развития Российской Федерации»; приказ Росархива от 3 июля2012 г. № 38-к «О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностейгосударственных гражданских служащих Федерального архивного агентства».
• [5] Трутнев Д. Р. Подготовка кадров государственных и муниципальных служащих в области электронного Правительства: взаимосвязь уровняИТ-компетенции и результативности проектов // Вопросы государственногои муниципального управления. 2011. № 4. С. 138—145.
• [6] Этот проект стал началом целого ряда дальнейших исследовательскихи образовательных проектов, выполненных центром по заказу региональныхадминистраций Санкт-Петербурга, Томской, Ленинградской и Воронежскойобластей, а также в процессе участия в международных проектах, в рамкахкоторых собирались и систематизировались данные о требуемом и имеющемся уровнях квалификации государственных служащих, устанавливаласьих связь с результатами реализуемых мероприятий в сфере создания «электронного правительства» и проводилось соответствующее обучение.
• [7] Стырин Е. М. Электронное правительство: взаимодействие государственного и частного секторов. Российско-французский семинар // Вопросыгосударственного и муниципального управления. 2010. № 4. С. 172—173.
• [8] Развитие государственно-частного партнерства неразрывно связанос системой государственного управления страны, а поэтому его серьезное распространение подразумевает институционализацию.
• [9] Стырин Е. М. Международный опыт использования государственночастного партнерства для реализации проектов электронного правительства.М.: Изд. дом Гос. ун-та — Высшей школы экономики, 2010. С. 10—12.
• [10] Федеральный закон от 13 июля 2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты РоссийскойФедерации».
• [11] См.: Иншакова Е. Г. Способы достижения целей «электронного правительства» // Вестник ВГУ. Серия «Право». 2013. № 2 (15). С. 289—291.
• [12] Приказ Министерства экономического развития Российской Федерацииот 1 марта 2013 года № 114 «Об утверждении Положения об автоматизированной информационной системе Информационно-аналитическая системамониторинга качества государственных услуг»; постановление Правительства РФ от 12 декабря 2012 № 1284 «Об оценке гражданами эффективностидеятельности руководителей территориальных органов федеральных органовисполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качествапредоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочномпрекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей».
• [13] Марченко М. Н. Общая теория государства и права: Академическийкурс: в 3 т. Т. 3. М.: Зерцало, 2002. С. 239—245.
• [14] Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник.М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. С. 137—138.
• [15] Зорькин В. Д. Право эпохи модерна. О том, каковы юридические урокипредыдущих попыток модернизации России // Российская газета. 2010.№ 5217 (138).
• [16] Варкова С. А. Проблемы организации мониторинга законодательстваи правоприменения // Государственная власть и местное самоуправление.2011. № 10. С. 30—34.
• [17] Гегель Г. В. Ф. Энциклопедия философских наук. Т. 1. (Сер.: Философскоенаследие). М.: Мысль, 1974. С. 30—33.
• [18] См.: Стырин Е. М. Системный подход в формировании инфраструктурыэлектронного правительства. URL: http://open-gov.ru/2010/01/ri/sistemnyiy-podhod/#more-758