Основные направления совершенствования законодательства в области создания и функционирования «электронного правительства»

Современные организационно-правовые проблемы деятельности «электронного правительства»

На пути внедрения такой масштабной системы, как «электронное правительство», в социально-экономическую действительность любой страны могут возникнуть различные проблемы, которые условно можно подразделить на следующие основные группы: организационно-правовые проблемы, технологические проблемы, методологические проблемы, информационные проблемы, финансовые.

К правовым проблемам следует в первую очередь отнести несовершенство нормативного регулирования отношений в рассматриваемой области, а также недостаточное понимание самих текстов правовых актов (существующие нормы еще полностью не позволяют заменить управленческие документы в бумажной форме электронными, имеющими такую же юридическую силу). К сожалению, некая предубежденность, касающаяся именно достоверности электронных документов, влечет предъявление излишних требований их защиты. Правовое регулирование использования новых информационно-коммуникационных технологий в деятельности исполнительных органов власти, основанное на рассматриваемых нами принципах, предполагается осуществлять по следующим основным направлениям. Во-первых, это касается разработки и принятия новых законов, дополняющих и развивающих действующие положения в рассматриваемой области, а также разработки подзаконных актов, обеспечивающих эффективное правоприменение существующего законодательства. При этом следует особо подчеркнуть, что на данном этапе в таких документах нет ответа на вопрос, для решения каких задач в нашей стране в общем и ее в регионах в частности необходима глубокая информатизация сферы государственного управления^[1].

Следующая группа проблем связана с низкой документированностью технологий, отсутствием описания многих технологических процессов, слабой проработкой технологических переходов. Более того, в настоящее время наблюдается отсутствие высококвалифицированных специалистов-технологов, что однозначно приводит к недостаточному пониманию предназначения информационных технологий либо происходит подмена понятий. В итоге отсутствует согласование многих информационных системы именно по причине отсутствия их технологической совместимости.

Информационные проблемы охватывают государственную регистрацию информационных ресурсов, а также формат и функции государственного регистра. Как правило, реализация той или иной стратегии требует автоматизации при учете выполнения функций хранения «информации об информационных ресурсах». Централизация ведения информационных систем по стандартной терминологии, определенным классификаторам, формам документов и системам обозначений стала одним из ключевых направлений совершенствования в рассматриваемой области. Тем не менее оценка сайтов органов исполнительной власти свидетельствует о ненадлежащем уровне качества этого информационного ресурса, что также требует усиления методического обеспечения. Несмотря на наличие некоторых методических указаний, они должны формироваться более быстрыми темпами^[2].

Финансовые проблемы обычно связаны с затратами на информатизацию, предусмотренными на капитальные вложения, приобретение средств вычислительной техники, программных и технических средств, обучение специалистов, эксплуатацию информационных систем. При этом в ряде случаев за рамками остается приобретение информационных ресурсов, надлежащее обучение пользователей, затраты на эксплуатацию. Поэтому требуется доработка бюджетной классификации с точки зрения доходов от информатизации и расходных статей. Также следует отметить необходимость максимально открытого проведения конкурсов на поставку оборудования, программного обеспечения и иных видов работ.

Можно выделить еще одну проблему, связанную с нежеланием отказа от устоявшихся практик бумажного делопроизводства. Сложно рассуждать о полноценном внедрении подобной системы, поскольку первые лица органов власти не готовы к ее использованию по многим причинам. А ведь именно они способны в максимальной степени ощутить преимущества перехода на более эффективный способ работы и тем самым повлиять на мотивацию подчиненных. В этой связи, пока отсутствует личная заинтересованность руководителей различных ведомств, рядовые сотрудники легко находят возможности тормозить внедрение системы и убедительно оправдывать ее неэффективность. Преодоление субъективизма со стороны первых лиц достигается путем их вовлечения на стадии постановки задачи по проектированию той или иной системы и ее адаптирования для нужд конкретного органа.

Еще одна не менее важная проблема связана с неудовлетворительным уровнем квалификации государственных служащих в процессе построения и функционирования «электронного правительства». В условиях информатизации государственных структур и перехода к электронному документообороту особую значимость приобретает профессиональная подготовка сотрудников органов публичного управления в сфере использования современных информационно-коммуникационных технологий и методика оценки их квалификации. На заседании Президиума Государственного совета Президент в числе поручений обозначил необходимость подготовки и аттестации государственных служащих в области владения компьютерными технологиями^[3]. По словам экспертов, «в нашей стране существует огромная кадровая проблема в сфере „электронного правительства“, поскольку специалистов, погруженных в тематику (консультантов, аналитиков, людей, понимающих предметную область, способных поставить задачу, а не просто программистов), по всей России и ее регионам насчитывается немного. Набор таких людей, обладающих специальными познаниями в данной сфере, представляется затруднительным, что в свою очередь значительно снижает эффективность мероприятий по формированию „электронного правительства“»^[4]. Использование информационно-коммуникационных технологий в деятельности исполнительных органов власти без изменения принципов организации административных процессов не может принести ожидаемых позитивных последствий. В этой связи за исключением традиционных полномочий, необходимых для исполнения повседневных должностных обязанностей, вовлеченные в проекты создания «электронного правительства» государственные служащие должны обладать и иными полномочиями в различных областях (гармоничное управление развитием всех звеньев системы «электронного правительства»; моделирование основных административных процессов с целью их анализа, оптимизации и определения информационных потребностей; управление проектами создания и внедрения решений «электронного правительства»; управление рисками и организационными изменениями, связанными с применением в деятельности информационных технологий).

Следует подчеркнуть, что повышение квалификации государственных служащих не направлено на развитие компетенций повышения общей результативности и эффективности деятельности за счет преобразования административных процессов на основе использования потенциала информационно-коммуникационных технологий. Ключевыми причинами подобной ситуации являются:

• — недостаток одобренных на общегосударственном уровне методик раскрытия состава и уровня полномочий, объективно необходимых в условиях перехода к «электронному правительству», а также практики их применения;
• — отсутствие практики создания программ повышения квалификации и оценки их результативности и эффективности, опирающейся на оценку изменения степени соответствия полномочий государственных служащих необходимому уровню;
• — недостаточная сформированность единого информационного ресурса по тематике повышения квалификации (законодательства, методик, различных учебных материалов, аналитики, специализации учебных заведений и т. д.).

Для того чтобы исправить сложившуюся ситуацию и устранить причины ее возникновения, необходимо предпринять следующее:

• — утвердить соответствующую методику анализа и определения состава и уровня компетенций государственных служащих, необходимых для обеспечения достижения целей создания «электронного правительства»;
• — указать на необходимость применения данной методики при подтверждении потребности в повышении квалификации государственных служащих и формировании соответствующих программ;
• — установить прохождение аттестации государственными служащими на факт соответствия их уровня требованиям, выявленным по методике.

Решение указанных проблем предоставит возможность эффективно реализовать стратегию формирования информационного общества и «электронного правительства» в Российской Федерации, повысить качество всей системы государственного управления.

Как уже неоднократно подчеркивалось, к организационноправовым проблемам внедрения и функционирования «электронного правительства» следует отнести неполноту и противоречивость действующей нормативной правовой базы, в том числе предоставляющей возможность органам публичной власти легитимно оказывать электронные услуги. Явные пробелы в этой сфере постоянно находятся в центре внимания Президента и Правительства^[5]. Одной из основных причин необходимости изменений в нормативно-правовой базе в первую очередь служит процесс перехода от бумажного документооборота к электронному. В среде правоведов постоянно возникают совершенно справедливые споры о том, как определять электронное подобие бумажного делопроизводства. Более того, назревает необходимость внесения изменений и дополнений в законы о защите персональных данных граждан, конкретизации масштабов распространения государственной тайны, изменения требований к хранению и обмену данными в электронном виде и т. д.^[6]

Необходимо еще раз отметить, что в основе деятельности «электронного правительства» лежит как межведомственное электронное взаимодействие всех уровней, так и взаимодействие органов исполнительной власти с различными субъектами. При этом в электронных базах данных собирается, обрабатывается и систематизируется информация, принадлежащая как государству в лице его органов, так и гражданам. Особое значение при разрешении коллизий, возникающих в процессе реализации функций «электронного правительства» между государственными органами и гражданами, приобретает правильное определение сведений, которые поступают, хранятся, обрабатываются, передаются между участниками, вовлеченными в процесс электронного взаимодействия. Например, до настоящего времени не принят закон, касающийся сведений, относимых к служебной тайне государственных органов^[7]. В этой связи представляется необходимым законодательно закрепить статус информации, содержащей сведения, составляющие служебную тайну, а также степень защиты данной информации. В противном же случае исполнение функции «электронного правительства» будет затруднительной.

Межведомственное и межуровневое взаимодействия органов исполнительной власти носят «договорный» характер, ведомства в полной мере на практике не имеют доступа к необходимым для выполнения их деятельности сведениям, собираемым иными ведомствами. Более того, различные технические сбои формируют ошибочное восприятие информации^[8].

Как известно, автоматизация органов исполнительной власти происходила в разное время, на разном уровне и при помощи различных механизмов. При этом в каждом органе исполнительной власти применяются собственные регламенты. Отсюда возникают определенные проблемы: в одном органе функционирует полноценный электронный документооборот, в другом применяется «ручной» ввод данных. И поскольку реализация электронного взаимодействия — проблема не столько техническая, сколько организационная, то речь идет не просто о переводе государственных услуг в электронный вид, а об изменении сложнейшей последовательности, взаимоувязанной цепочки административных процессов, обеспечивающих предоставление таких услуг.

• [1] Следует отметить, что период обсуждения Концепции региональнойинформатизации прошел. Однако остались актуальными вопросы: есть личто-то, что осталось за ее пределами? Только лишь четыре основных блокаописывают региональную информатизацию? Достаточно ли двух разделов —отраслевого (образование, ЖКХ) и информационного (порталы, МФЦ)? Изданного документа невозможно отделить то, «как есть», от того, «как должно быть».
• [2] Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РоссийскойФедерации от 31 мая 2013 г. (Москва) «Об утверждении методических указаний по осуществлению учета информационных систем и компонентов информационно-телекоммуникационной инфраструктуры». ПО
• [3] 17 июля на заседании Президиума Госсовета Президент РФ выступилза обязательную проверку компьютерной грамотности госслужащих при ихаттестации // Доступ из справочно-правовой системы «ГАРАНТ». URL: http://www.garant.ru/news/13 971/.
• [4] Иншакова Е. Г. Препятствия при формировании «электронного правительства» на территории субъектов российской федерации: пути решенияи перспективы. С. 291—298.
• [5] «Сегодня практически все федеральные структуры обеспечены современными компьютерами, подключены к сети Интернет. Практически во всехгосударственных органах сформированы базы данных, но и только. У насвнутренний документооборот как велся, так и ведется на бумаге. А компьютеры в основном используются сами знаете для чего: по сути это пишущиемашинки, просто более удобные, потому что не нужно каждый раз одно и тоже перепечатывать», — заявил Д. А. Медведев на заседании Совета по развитию информационного общества.
• [6] Различные электронные платежи, а также операции, связанные с переводом денежных средств, которые предполагается активно использовать какэлемент системы «электронного правительства», требуют государственногорегулирования, установления ответственности сторон, а также механизмовразрешения споров.
• [7] Проект Федерального закона «О служебной тайне» был отклонен Государственной Думой Федерального Собрания РФ в декабре 2011 г.
• [8] Постановление ФАС Московского округа от 25 ноября 2013 г. По делу№ А40−167 925/12−79−17 317.