Основные направления модернизации административного и административного процессуального законодательства, устанавливающего порядок организации и функционирования «электронного правительства»

Одним из основных направлений в области совершенствования законодательства, устанавливающего порядок организации и функционирования «электронного правительства», является разработка актов, направленных на регулирование электронного документооборота, создание правил использования электронных архивов документов, связанных с исключением обязательства предоставления и хранения бумажных документов. Пока на законодательном уровне предписано хранить копии бумажных документов, функции «электронного правительства» в полной мере не могут быть реализованы^[1].

Более того, при построении комплексных межведомственных информационных систем, объединяющих несколько уровней органов исполнительной власти, выявляется недостаток нормативных правовых актов, регулирующих взаимодействие участников этого процесса. Несмотря на то что работа в такой системе наиболее эффективна с точки зрения качества реализации внутренних процессов, при этом очевидно, что автоматизация государственного управления представляет в целом достаточно сложный процесс. Стандарты информационного обмена — это одна из необходимых, но далеко не полная составляющая успешного решения проблем в данной сфере^[2]. Создание комплексной межведомственной информационной системы — это новый уровень управления, на основе которого обеспечивается прозрачность, оперативная доступность и полнота информации для лиц, принимающих решения на всех уровнях, в особенности в субъектах РФ. Органы исполнительной власти взаимодействуют между собой, и если их информационные системы не интегрированы, то говорить об успешной реализации функций «электронного правительства» по повышению качества управления и предоставлению государственных услуг вряд ли придется.

При выявлении проблем административно-правового регулирования информационного взаимодействия органов исполнительной власти с различными субъектами отметим следующее: основное препятствие кроется в сути и ходе административной реформы. Многие процессы информатизации, отделенные от идей и радикальности административной реформы — согласования работы всех органов власти по вертикали и горизонтали, очевидных результатов не дали ни в администрации, ни в информатизации системы государственного управления^[3].

Одновременно с реализацией Федеральной целевой программы «Электронная Россия» проводилась административная реформа. Возможно, следовало бы связать их в единую программу, поскольку в самом общем виде они имели одинаковую направленность. Думается, что административная реформа приняла бы на себя решение таких задач, при которых с разработчиков «электронного правительства» можно было снять несвойственные им функции: повышение качества государственного управления, его эффективность.

В этой связи следует отметить, что необходима синхронизация мероприятий государственных программ «Административная реформа» и «Формирование информационного общества» (рис. П.1). Предложение о возможности объединения их в единую программу не случайно, поскольку проблемы административной реформы и проблемы информатизации в целом создают условия интеграции организационных и правовых средств в процессах системы управления. По сути, это однонаправленные силы, а следовательно, необходима концентрация и усиление внимания к адаптации всех элементов инфраструктуры информатизации и информационных ресурсов к процессам в сфере деятельности органов исполнительной власти при усилении связи ее структур, к усилению роли структур общества в целом^[4]. Представляется, что интеграция этих сил должна дать положительные результаты.

Следует также отметить, что не наблюдается инициативности предложений, затрагивающих развитие административного законодательства в части классификации полномочий, функций и государственных услуг посредством привлечения потенциала информационно-коммуникационных технологий^[5]. Прослеживается, что положения об органах исполнительной власти и административные регламенты в отдельных случаях расценивают информационные технологии в качестве ресурса и области документирования. В предложениях, касающихся административно-правового регулирования решения первоочередных государственных задач, не часто отмечается роль отраслевого министерства в качестве ответственного исполнителя.

Главным способом совершенствования электронного документооборота является стандартизация, при помощи которой эффективнее организуется работа с различными документами в сфере государственного управления. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» определяет, что она требуется для гарантии технической и информационной совместимости, сравнения различных данных (экономических, данных статистики), удобного и рационального использования ресурсов, должна выполняться, опираясь на принцип добровольного применения стандартов, притом при разработке стандартов необходимо учитывать интересы всех заинтересованных лиц^[6]. К тому же возможности, содержащиеся в механизме стандартизации, при реализации правовой регламентации обмена информацией в электронном виде, охватывая обмен с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, исполняются частично. Ввиду этого целесообразно поручить Министерству связи и массовых коммуникаций РФ исследовать эффективность использования механизма стандартизации в указанной сфере и в случае необходимости подготовить проект соответствующего акта Правительства РФ, нацеленный на активизацию использования стандартизации.

В свою очередь, создавая классификатор основных стандартов в области информационно-технологического обеспечения работы органов исполнительной власти, поддержки и администрирования государственных информационных систем и ресурсов, необходимо подготовить соответствующие методические рекомендации по описанию и оптимизации административно-управленческих процессов деятельности этих органов. Все эти действия в значительной мере сократят затраты на работы, связанные с созданием и функционированием различных информационных систем (например, автоматизированной информационной системы технического осмотра транспортных средств^[7], автоматизированной информационной системы контроля пропуска через государственную границу^[8] и др.), начиная с разработки и создания для каждой из систем концепции экономического обоснования и заканчивая техническим заданием по реализации.

Еще раз следует подчеркнуть: практика показывает, что без совершенствования законодательства, разработки новых стандартов, приспосабливания к ним технологических средств (а не нормативных актов к технологическим средствам) электронные системы не функционируют. Разработчики принимают четко сформулированные правовые требования, которыми они должны руководствоваться при создании «электронного правительства». Предоставление государственной услуги — это организация взаимодействия человека и «машины», при этом первостепенной задачей является оптимальное сочетание правовых и технических элементов. Простая автоматизация документооборота в органе управления — это прежде всего работа с входящими и исходящими документами. На практике чаще автоматизируется прием заявок на услуги, а далее все идет обычным способом. Важно отметить, что в настоящее время в Российской Федерации образовалось явное несоответствие между формированием информационно-технологических систем и организационно-правовыми проблемами органов исполнительной власти. Система управления отстает в своем развитии от технической базы, сдерживает переход к информационно-технологическим основам государственного управления^[9].

Более того, с сожалением приходится отмечать, что в какой-то мере снижен интерес самих органов исполнительной власти к внедрению новых информационных технологий. Зачастую их разработчики навязывают свои проекты органам управления, не учитывая при этом многих особенностей деятельности органов. Таким образом, развитие технологий происходит в отрыве от изменений функциональной деятельности, что приводит к созданию множества исполнителей, баз данных, а единые планы и стандарты при этом отсутствуют.

Следует особо подчеркнуть, что использование новых информационных технологий в системе государственного управления призвано создать иное правовое поле, в котором бы оперативно и действенно пресекались правонарушения, связанные, например, с несоблюдением должностными лицами органов исполнительной власти требований нормативных правовых актов при выполнении административных процедур и отдельных административных действий, с несанкционированным доступом к информационным системам, использованием нелицензированного программного обеспечения.

Проводимая сегодня административная реформа, характеризующая переход государственного управления на качественно новый уровень при помощи использования потенциала информационно-коммуникационных технологий, — это реализация несравнимо иной, более комплексной задачи, чем просто задача надлежащего материально-технического и иного обеспечения деятельности всего государственного аппарата. Представляется, что прежде всего в данную предметную область первостепенно входят развитие административно-правовых институтов, становление качественно новой социальной и экономической среды и, как следствие, нового права, призванного отвечать на все вызовы этой среды, которые связаны с резким ускорением общественной коммуникации, возрастанием цены информации и управления в целом, ростом числа субъектов управления, конкурирующих с официально управленческими структурами и прежде всего с государством. Надлежащее нормативное правовое обеспечение развития системы «электронного правительства» в рамках административной реформы является адекватным ответом на подобные вызовы.

• [1] Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»; федеральный закон от 29 ноября 2010 г.№ 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 9 июня 2006 г. № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности»; распоряжениеПравительства РФ от 25 декабря 2013 г. № 2516-р «Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде» и др.
• [2] См., напр.: Попов Д. А. Государственная информатизация: анализ правоприменительной практики // Информационное право. 2014. № 3. С. 16—20.
• [3] Бачило И. Л. Государство и право XXI в. Реальное и виртуальное. С. 154—155.
• [4] См.: Бачило И. Л. Правовая платформа построения электронного государства // Информационное право. 2008. № 4.
• [5] Важно отметить, что в ходе первого этапа административной реформыбыл проведен анализ и классификация функций федеральных органов исполнительной власти. Всего было проанализировано 5634 функции государственного управления, из них эксперты признали избыточными 1468, дублирующими — 263, требующими изменения — 868 функций.
• [6] Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническомрегулировании».
• [7] Федеральный закон от 1 июля 2011 г. № 170-ФЗ «О техническом осмотретранспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательныеакты Российской Федерации».
• [8] Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1057"Об утверждении Положения о межведомственной интегрированной автоматизированной информационной системе федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации".
• [9] См., напр.: Ловцов Д. А. Теоретические основы системологии информационного права // Информационное право. 2014. № 2. С. 4—13.