«Электронное правительство» и предоставление государственных услуг

Все многочисленные определения административно-правового регулирования в практической деятельности можно вместить в три понятия: государственное управление, государственно-административное регулирование и государственные услуги^[1].

По убеждению В. М. Манохина, «именно такой подход дает возможность не только лишь обосновать связь понятий „административно-правовое регулирование“ и „использование информационных технологий“, но и перспективы развития административно-правового регулирования с учетом современных тенденций»^[2]. Следовательно, информационные технологии выступают фактором, нуждающимся в государственной регламентации, причем регламентации административного типа^[3].

Еще раз подчеркнем, что в последние годы достаточно прочно укрепилась идеология формирования и повсеместного использования деятельности институций «электронного правительства», ответственных за состояние информатизации в нашей стране, а само государство зачастую рассматривается как «сервисное», т. е. предоставляющее услуги для населения^[4]. Сторонники этой концепции (концепции «сервисного государства») полагают, что возникновение государственных услуг в административном праве является особенностью «проникновения» некоторых составляющих частного права в право публичное^[5].

Более того, под давлением потребностей в исполнении государственных и муниципальных услуг электронизация всей деятельности государственного аппарата становится неизбежной. Сфера электронных услуг представляется самым широким направлением для населения нашей страны, открывающим иные методы обращения с информацией и способствующим выработке доверия к такому способу общения с властными структурами^[6][7].

Затрагивая проблему соотношения социальной и обслуживающей функций государственных структур, важно предпринять попытку поиска тех сторон деятельности органов исполнительной власти, которые эти два направления сближают. С глубочайшим сожалением отметим, что в настоящее время в управленческой деятельности потерян основной критерий различия функций государственного управления и государственных услуг, их ценности для всей системы исполнительной власти, о чем свидетельствуют положения об органах исполнительной власти и административные регламенты субъектов Рф2.

А. А. Смирнова совершенно справедливо подчеркивает, что в настоящее время укоренилась тенденция смутного и бессистемного смешивания понятий публичного (функция, полномочие) и частного (услуга) права, попытки внедрения институтов частного права в государственное управление, что, в свою очередь, приводит к коллизиям в законодательстве, дестабилизируют деятельность органов исполнительной власти^[8].

Очевидные различия видятся в следующем. По результатам реализации функций органы исполнительной власти, как правило, принимают нормативные правовые акты, а также общие адресные акты относительно конкретных организаций в сфере ведения соответствующих органов исполнительной власти. Они касаются волеизъявления органов в области организации, регулирования, контроля, координации, исполнения и иных форм предметных направлений государственной деятельности, т. е. в области подведомственной сферы жизни общества^[9]. В сфере же оказания государственных услуг принимаются индивидуальные акты, имеющие юридическую силу подтверждения субъективного права индивида, если они приняты в рамках компетенции соответствующих органов и в установленной законом форме.

Иными словами, правовое регулирование общественных отношений — прежде всего в силу его универсального и абстрактного характера, ошибок управомоченных органов и лиц, развития многообразия фактических отношений — является объективно недостаточным и должно с необходимостью дополняться индивидуальным регулированием. Индивидуальное же регулирование в соответствии с общенаучными положениями и выводами возможно рассматривать как разновидность реализации на практике принципа обратной связи, возможность регулирования фактических отношений, объективно необходимое средство («меру») организации сложной системы органов власти, безусловно, в рамках (пределах), установленных нормами и принципами права^[10]. В контексте сказанного выше, пожалуй, можно отметить, что итог каждой социальной функции — предоставление условий гражданам и организациям для реализации своих прав.

Для административного права вышеназванное имеет колоссальное значение. Государственные услуги часто отмечаются в Концепции административной реформы в Российской Федерации. Между тем это понятие как одно из основных понятий административной реформы так и осталось неопределенным^[11]. Исходя из анализа нормативных правовых актов, можно сделать вывод о том, что официальное определение государственных услуг непостоянно. Прослеживается некорректное смешение абсолютно различных правовых категорий (функция, полномочие, услуга). Зачастую в действующем законодательстве услуги определяются как полномочия^[12], функции, услуги.

(социальные услуги) или деятельность^[13]. Изначально в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по оказанию государственных услуг толковалось именно оказание услуг федеральными органами исполнительной власти, представляющих исключительную значимость для общества и предоставляемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц^[14]. Позже это понятие стало рассматриваться как предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные учреждения либо организации безвозмездно или по регулируемым ценам услуг гражданам и организациям в различных областях (в сфере образования, социальной защиты, здравоохранения и т. д.)^[15].

Возвращаясь к феномену «электронного правительства», подчеркнем, что его создание в какой-то мере преобразует функционирование государства. Однако это касается не только эффективной работы органов исполнительной власти. Специалисты в области информационного права полагают, что главной целью являются отношения между гражданами и властью, а также осознание того, что обслуживание населения призвано быть одной из ключевых составляющих всего процесса^[16]. Более того, в рамках затянувшейся административной реформы государство посредством применения технологий «электронного правительства» призвано преобразовать свои отношения не только внутри системы между ведомствами, а в первую очередь с гражданами. Иными словами, государственные служащие должны постоянно технически приспосабливаться к новым ожиданиям граждан. В Российской Федерации, как и в любом другом развитом государстве, должны быть созданы такие условия, при которых администрация, не способная и не желающая идти навстречу тем, для на кого на самом деле она создавалась, или теряет свою легитимность, или просто обязана перейти от реагирующего отношения к проективному отношению^[17]. Отсюда следует вывод, что государство преобразуется из властного субъекта в корпорацию, предоставляющую гражданам услуги. Подобная идея, проникающая в российскую правовую систему, приводит к рассогласованности правовых понятий в законодательстве нашей страны.

«Электронное правительство» представляется той областью, где интересы государства и отдельных граждан не просто пересекаются, но и соединяются в так называемое электронное информационное общество. В этой связи следует иметь в виду, что правительство должно в свою очередь разработать определенную форму взаимоотношений с основными заинтересованными лицами, положившую в основу интересы гражданина. Поскольку без вклада этих лиц те проекты в сфере «электронного правительства», направленные на преобразование какихлибо внутренних процессов, скорее всего, окажутся безуспешными, потому как граждане вряд ли станут пользоваться той системой, которая не учитывает их потребности^[18].

Представляется, что система этих отношений органов исполнительной власти с гражданами в рамках формирования «электронного правительства» строится на принципиально новых взглядах и подходах^[19]. Во-первых, это «проактивный» подход к потребностям граждан (на основе сбора информации и ее эффективной обработки государство может делать конкретные прогнозы по демографии, сельскому хозяйству, промышленности, своевременно преобразовывая процессы исходя из потребностей общества).

«Проактивное» раскрытие информации — это такой метод информирования, при котором органы исполнительной власти самостоятельно (без запросов граждан) размещают соответствующую информацию, имеющую публичное значение.

(исходя из потребностей граждан и собственного уяснения значимости сделать такую информацию общедоступной)^[20].

Во-вторых, в данных отношениях возрастает роль самих граждан: создание системы электронных услуг и их использование посредством сети Интернет предоставляет возможность гражданам быть более услышанными собственным правительством. Позиция конкретного гражданина, поддержанная широкими массами в сети, приобретает отклик и становится ключевым фактором, оказывающим влияние на процессы принятия важных управленческих решений^[21].

В-третьих, подвергаются переосмыслению сами функции органов публичной власти. В соответствии с Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 годы^[22] велась работа по оптимизации функций органов исполнительной власти, которая однозначно предполагала устранение избыточных и дублирующих функций государственного регулирования сферы предоставления государственных услуг в электронной форме, разделение функций, относящихся к конкретному виду государственных услуг, а также разграничение функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ^[23]. При этом отметим, что наличие дублирующих и избыточных функций органов исполнительной власти создает административные барьеры, ослабляет доверие к органам публичного управления в целом и препятствует развитию дальнейших взаимоотношений органов власти с гражданами.

В-четвертых, введение и развитие «электронного правительства» предполагает сокращение бюрократических издержек.

Необходимо выделить этот фактор исходя из того, что он стал движущей силой для внедрения различных (инновационных) решений на основе информационно-коммуникационных технологий в повседневную деятельность органов исполнительной власти (однако не реализован в полной мере).

В-пятых, вовлечение граждан в процессы обсуждения и принятия административных решений, а также анализ имеющихся отношений органов публичной власти с гражданами позволяет внедрять проектный подход к управлению. Примечательно, что вовлечение граждан в процессы государственного управления постоянно исследовалось наукой административного права в качестве ключевой составляющей социально активного административно-правового статуса гражданина^[24]. Более того, участие граждан в рассмотрении и принятии соответствующих политико-административных решений позволяет обеспечивать и иные наиважнейшие характеристики органов исполнительной власти, среди которых публичность, взаимодействие с демократическими институтами, открытость, ориентация на общественную поддержку, избежание конфликтов и др.^[25]

Еще раз подчеркнем, что современные управленческие методы предусматривают информационную открытость органов исполнительной власти и активное вовлечение широкой общественности в процесс обсуждения и принятия решений. Поскольку исполнительная ветвь власти является гарантом принципов правового государства, то это требует от ее органов и должностных лиц более глубокого осмысления института открытости и активного включения граждан в механизм государственного управления^[26]. В этой связи необходимо отметить, что пока не будет уделено особое внимание мнениям граждан, все решения и действия органов исполнительной власти будут встречать безразличие или противодействие.

В центре внимания науки административного права находятся правовые формы (процедуры) вовлечения граждан в деятельность органов исполнительной власти, которые призваны принять на себя функцию активизации граждан и демократизации методов своей деятельности. Например, еще в докладе Совета Федерации Федерального собрания РФ 2009 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики» было отмечено, что «повышение открытости и доступ к информации о деятельности органов государственной власти и непосредственное участие граждан, организаций, институтов гражданского общества в процедурах формирования принятия решений и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления, повышение качества административно-управленческих процессов обеспечит реализация концепции „электронного правительства“ на федеральном и региональном уровне»^[27].

Тем не менее вовлечение граждан в различные области общественной и социальной жизни осуществляется при помощи различных механизмов, которые не используются на практике государственными органами в силу их правового статуса. Примером может служить следующее: не наблюдается активности органов исполнительной власти в проведении опросов общества, несмотря на то что подобные опросы могли бы сформировать объективную оценку деятельности конкретных должностных лиц, эффективности выполнения тех или иных решений органов исполнительной власти разных уровней. В этой связи не происходит непосредственного вовлечения граждан в процесс принятия управленческих решений, в то время как постоянно требуется знать их мнение (преимущественно в тех случаях, когда речь идет о решениях, касающихся их повседневной жизни). Многочисленные конфликты в субъектах, связанные, например, с точечной застройкой, являются примером назревшей необходимости выработки эффективных механизмов учета общественного мнения. Действующие положения об экспертных и консультативных советах при тех или иных органах исполнительной власти имеют декларативный характер. Думается, что положения об органах исполнительной власти необходимо дополнить нормами рекомендательного характера в части проведения опросов. Не явился бы лишним и соответствующий нормативный правовой акт, закрепляющий их способы и формы, а также требования к ним. В этой связи представляется особенно важным, чтобы результаты таких опросов не «подгонялись» под заранее принимаемые решения.

Еще одним способом вовлечения граждан в реализацию управления можно считать их обращения как специфическую форму информационного взаимодействия, создаваемые по их инициативе. Данное право закреплено Конституцией РФ^[28]. Обращения не только представляют проблемы, возникшие у конкретного лица, но и выражают мнение более широких слоев населения. Основополагающей задачей гражданского общества и его основных структур является повышение информационной грамотности населения, создание механизмов для эффективного учета мнений и обращений граждан при реализации функциональных обязанностей органами исполнительной власти.

Необходимо отметить, что законодательно не закреплены конкретные формы участия, предназначенные для получения согласия со стороны общественности на решение органами исполнительной власти определенных вопросов. Если в случаях, связанных с получением информации, органы исполнительной власти имеют дело лично с гражданами, то в случаях, связанных с получением согласия общества на принятие решений, осуществление конкретных мероприятий, органы исполнительной власти имеют дело с отдельными структурами гражданского общества. В этой связи большее значение приобретает общественная экспертиза решений органов исполнительной власти^[29].

Таким образом, процесс влияния «электронного правительства» на преобразование взаимоотношений государственных органов и граждан все же является затянутым и достаточно сложным, поскольку требует последовательной работы, состоящей из оценки экономической ситуации в стране, а также способности граждан использовать новые информационные технологии. При этом важно понимать, что, помимо предоставления новых возможностей для общества, стремительная интеграция в информационное общество ведет к появлению злоумышленников. С сожалением приходится констатировать, что российское общество еще не совсем готово к всеохватывающей информатизации. Более того, большое количество пользователей информационно-коммуникационных технологий не понимает опасности последствий их неквалифицированного использования^[30]. И несмотря на то что во многих официальных документах установлено, что принимаются надлежащие меры безопасности, направленные на предотвращение несанкционированного доступа, изменения или распространения персональных данных^[31], на заседании Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности 20 сентября 2013 г. Д. А. Медведев подчеркнул: «Я надеюсь, что сегодня все понимают, что все равно проникновение происходит, все равно необходимо защищаться, но делать это нужно квалифицированно и, естественно, так, чтобы не страдали интересы дела, чтобы этой системой могли пользоваться различные потребители, но в то же время она была защищена от несанкционированного доступа»^[32].

Следует отметить, что на всех уровнях развиваются интерактивные сервисы, предоставляемые органами публичной власти. Несмотря на то что нормативные акты закрепляют возможность использования интерактивной формы запросов, отмечается слабая потребность в них в регионах^[33]. Это тревожный сигнал, поскольку создание «электронного правительства» прежде всего должно преследовать цели налаживания двухсторонней коммуникации между властью и гражданами. Из этого следует, что общество должно созреть для понимания (осознания) и принятия соответствующих процедур, демократизирующих политическую коммуникацию, в том числе и взаимодействие с органами публичного управления.

Важно подчеркнуть, что под результатом обращения заявителя в соответствующие органы исполнительной власти понимается выдача заявителю тех или иных официальных документов. В свою очередь, большую роль для заявителя играют не официальные документы, а отраженные в них частные административно-правовые отношения, непосредственно удостоверяющие правовой статус граждан (например, гражданство, семейное положение, право собственности на различные объекты и т. д.). По своему составу государственные услуги являются неоднородными (административно-правовые услуги являются основным видом государственных услуг). К этой группе следует относить услуги по подтверждению, изменению либо прекращению частных административноправовых отношений. Посредством их предоставления государству отводится роль регулятора социально-экономических отношений, при этом различные материальные блага, используемые гражданами, предоставляются главным образом негосударственными субъектами в рамках гражданского законодательства. В качестве примера можно привести следующее: при реализации гражданами предоставленного им Конституцией РФ права на жилище объект недвижимости, как правило, им как заявителям предоставляет не само государство. При этом государственная регистрация прав собственности заявителей на недвижимое имущество по существу является государственной услугой.

Необходимо подчеркнуть, что именно посредством ведения структурных элементов «электронного правительства» (различных государственных юридически значимых информационных ресурсов: реестров, регистров, кадастров, перечней и т. д.) обеспечивается централизованный учет административно-правовых отношений. Отметим также: если наладить механизм доступного, надежного, оперативного и экономного предоставления по запросам заявителей юридически значимых электронных выписок из государственных информационных ресурсов, в которых отражаются частные административноправовые отношения, то в большинстве случаев у заявителя не будет необходимости иметь при себе огромное количество документов. На данном принципе происходит реформирование деятельности органов публичной власти по принципу «одного окна». Таким образом, заявителю достаточно иметь при себе только один документ, подтверждающий удостоверение личности, а остальные документы можно получить в электронной форме по запросу. Одним из положительных примеров использования электронных документов и юридически значимых выписок из различных баз данных является «электронный билет», широко применяющийся в гражданских авиаперевозках и перевозках на железнодорожном транспорте^[34].

Второй тип государственных услуг — это государственные материальные услуги, связанные с предоставлением различных материальных благ заявителю от органов публичной власти (удовлетворением материальных, бытовых, интеллектуальных и иных потребностей заявителя, способствующих нормальной жизнедеятельности потребителя таких услуг). К таким услугам следует отнести образовательные услуги (прием заявлений, постановка на учет и зачисление в образовательное учреждение, ведение электронного дневника и электронного журнала успеваемости и др.)^[35], медицинские услуги (выдача направлений гражданам на прохождение медико-социальной экспертизы, оказание неотложной медицинской помощи, запись на прием к врачу в учреждение здравоохранения и т. д.)^[36], коммунальные услуги (предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг)^[37]; услуги по выплате компенсаций физическим и юридическим лицам (ежемесячная компенсационная выплата отдельным категориям граждан)^[38] и т. д.

Следующим видом государственных услуг являются услуги по предоставлению информации по запросам заявителей. В ходе информирования осуществляется передача заявителю уже имеющейся в органах власти информации. В ряде случаев этот процесс не является самостоятельной государственной услугой, а именно в случаях:

• — консультирования заявителей перед приемом заявлений на оказание соответствующей услуги;
• — предоставления гражданам и организациям общеправовой, справочной и иной информации о деятельности органов публичного управления;
• — предоставления возможности для заявителей осуществлять мониторинг хода предоставления услуги посредством использования Портала государственных услуг.

Самостоятельными услугами по информированию являются такие услуги, посредством которых осуществляется:

• — регламентированное предоставление информации из различных государственных и муниципальных информационных ресурсов по соответствующим формализованным запросам заявителей. Примером может служить предоставление сведений из Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ч. 6 ст. 57 Градостроительного кодекса РФ)^[39];
• — предоставление заявителю выписок о подтверждении или наличии действующих частных административно-правовых отношений. Примером является предоставление сведений из Реестра прав собственников (ст. 7 и 8 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»)^[40].

Далее следует выделить услуги по консультированию заявителей, в ходе предоставления которых формируются знания на основе анализа информации, предоставляемой заявителем, а также на основе информации, уже имеющейся в органах публичной власти (с целью содействия в решении конкретной жизненной проблемы заявителя)^[41]. В качестве примеров таких услуг можно выделить следующие услуги. Например, ответы органов публичной власти, содержащие развернутые разъяснения в ответ на письменные обращения заявителя (в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»^[42]), официальное толкование нормы права по запросу заявителя, а также различные услуги юрисконсультов.

В качестве еще одного типа государственных услуг можно выделить дополнительные услуги, среди которых нотариальные услуги; услуги банкомата; копировальные и сопутствующие им услуги; услуги местной сети связи, предназначенной для общего пользования; услуги доступа к справочным правовым системам; иные услуги (предоставляемые, например, многофункциональными центрами)^[43].

Также следует задуматься о целесообразности введения в законодательство еще одной разновидности предоставления услуг — комплексного предоставления услуг гражданам и организациям, направленного на решение типовых жизненных ситуаций. На официальном сайте www.gosuslugi.ru существует раздел «Жизненные ситуации», который содержит краткую справочную информацию, однако не предоставляет возможности подачи комплексной заявки на получение определенной совокупности услуг (например, в связи с вводом в эксплуатацию новой версии сервиса и т. д.). В субъектах РФ предпринимаются попытки оказания такого рода услуг. Например, жизненной ситуации «рождение ребенка» как комплексной услуги сопутствует получение заявителем более 10 видов документов. В этой связи очевидны преимущества для заявителя при получении комплексной услуги, среди которых возможность выбора различных видов заказываемых документов; значительное сокращение времени на получение пакета всех требуемых документов. Преимуществом предоставления комплексной услуги для органов исполнительной власти является оптимизация исполнения набора услуг за счет исключения повторного исполнения одних и тех же типичных процессов, входящих в различные государственные услуги.

Далее представляется необходимым на законодательном уровне сформулировать понятие «качество государственной услуги», а также внести ясность при толковании таких принципиально разных понятий, как «качество государственной услуги» и «качество обслуживания населения».

Качество государственной услуги, урегулированной нормами административного права, характеризуется прежде всего результатом, т. е. степенью реализации прав и свобод граждан, обеспечиваемых Конституцией РФ и иными нормативными правовыми актами. Примером признания услуги заявителем некачественной является неполнота соответствующих баз данных и потеря сведений, касающихся ранее оформленных сделок.

Из всего этого можно сделать вывод о том, что качество государственной услуги характеризуется действительностью, обоснованностью и устойчивостью установленного в ходе ее использования и применения частного административно-правового отношения. Процесс управления качеством в рассматриваемой сфере является составной частью деятельности по предоставлению услуги, гарантирующей соответствие услуги установленным требованиям и полное удовлетворение запросов граждан, что, в свою очередь, достигается путем контроля за показателями процесса предоставления услуги и необходимой корректировкой деятельности, позволяющей поддерживать их в соответствующих пределах^[44]. В системе требований к качественным характеристикам процесса оказания государственных услуг представляется уместным выделить следующие основные элементы:

• 1) планирование процесса управления качеством^[45];
• 2) установление и распределение полномочий и ответственности органов исполнительной власти за предоставление государственной и муниципальной услуги;
• 3) взаимодействие с гражданами как основными потребителями услуг (предоставление соответствующей информации о характеристике услуги, доступности и оперативности ее получения, возможности получения оценки качества услуги, установление взаимосвязи между конкретной услугой и реальными потребностями граждан и т. д.);
• 4) разработка и утверждение соответствующей нормативнотехнической базы (планов, методик, стандартов и т. д.);
• 5) оценка и учет степени удовлетворенности граждан.

Также важно подчеркнуть, что понятие «качество государственной услуги» является понятием динамическим, поскольку с течением времени потребности граждан будут меняться, что, в свою очередь, повлечет изменения и основных требований, предъявляемых к качеству услуг.

Многофункциональный центр предоставления услуг в процессе своей работы обеспечивает качество обслуживания населения. Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2012 г. № 1376, включающее «Правила организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг», устанавливает соответствующий порядок формирования и деятельности таких центров предоставления государственных услуг^[46]. Суть этих Правил касается расположения центров, требований к площади помещения и его внутреннему разделению, организации соответствующих мест ожидания, необходимого оборудования, а также количественных показателей работы центров и т. д. Однако в Постановлении не рассматриваются вопросы содержания оказываемых услуг. Эти центры, по сути, являясь посредниками между органами публичной власти и гражданами, не вправе самостоятельно устанавливать состав предоставляемых услуг^[47].

В целом указанным актом закреплены требования исключительно по организационному и материально-техническому обеспечению многофункциональных центров, при этом содержательная сторона их деятельности в законодательстве все еще остается неопределенной. Таким образом, качество обслуживания при предоставлении государственной услуги характеризуется доступностью информации о предоставляемой услуге, территориальной шаговой доступностью места получения государственной услуги, минимальным временем ожидания заявителя, комфортностью условий, при которых осуществляется прием заявки и выдача конечных документов^[48].

Качество государственной услуги, урегулированной нормами административного права, гарантируется прежде всего за счет слаженной работы уполномоченного органа исполнительной власти и иных согласующих организаций, оказывающих влияние на принятие решения об установлении частного административно-правового отношения, посредством:

• 1) четкого исполнения административного регламента предоставления конкретной государственной услуги, а также согласованных с ней административных регламентов государственных функций, межведомственного информационного взаимодействия и внутренней организации деятельности органов власти;
• 2) квалифицированного исполнения служащими органов исполнительной власти должностных регламентов;
• 3) неукоснительного соблюдения нормативных правовых актов РФ;
• 4) обоснованности принимаемых органами исполнительной власти своих управленческих решений;
• 5) применения информационно-телекоммуникационных технологий;
• 6) полноты, целостности, актуальности и достоверности используемых информационных ресурсов.

По словам В. В. Путина, надо переходить к стандартам государственных услуг нового поколения, основанным не на позиции исполнителя, а на позиции потребителя этих услуг^[49]. Стандартом качества государственной материальной услуги, в зависимости от исполняемых действий или предоставляемого объекта, является соответствующий отраслевой стандарт^[50]. Таким образом, следует отметить, что качественные преобразования в области построения «электронного правительства» невозможны без закрепления строгих требований, основывающихся на базовых задачах «электронного правительства», одной из которых непременно должно быть повышение уровня удовлетворенности людей качеством предоставляемых услуг. Законодательно заявлена необходимость достижения следующих показателей^[51]:

• — уровень удовлетворенности граждан РФ качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 г. — не менее 90%;
• — доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к 2015 г. — не менее 90% (данный показатель достигнут; лидерами по организации предоставления государственных и муниципальных услуг в МФЦ в четвертом квартале 2016 г. стали Воронежская область, Москва и Липецкая область)^[52];
• — доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 г. — не менее 70%.

Инструментом исследования степени удовлетворенности качеством предоставления государственных и муниципальных услуг призван стать социологический опрос. Количество граждан, удовлетворенных качеством предоставления государственных услуг, в процентном соотношении значительно возросло за последние 12 лет^[53]. Тем не менее, например, у граждан, которые имеют общее среднее образование, старше 65 лет и проживают в сельской местности, этот процент намного ниже и в основном их оценка неудовлетворительна. Некоторые отмечают, что в целом недовольны процедурой обращения в органы исполнительной власти за конкретной государственной услугой. В ходе выяснения причин сложившейся неудовлетворенности качеством предоставления государственных и муниципальных услуг выяснилось следующее. Небольшой процент из числа опрошенных граждан ответили, что вообще никогда не обращались в органы власти за услугами. Как правило, это те люди, которые проживают в сельской местности либо поселках городского типа. Остальные граждане, которые все же обращаются в органы публичной власти за получением той или иной услуги, выделили некоторые проблемы, среди которых, например: долгое ожидание в очереди; необходимость многократного обращения по одним и тем же вопросам; длительное ожидание результата оказания услуги; некомпетентность служащих; отсутствие либо недостаток информации о процедуре получения услуги; необходимость лично представлять документы; неприспособленное для ожидания помещение; неудобное время приема посетителей государственными служащими; неудобное расположение государственного учреждения; коррупция.

При этом следует понимать, что реализация какой-либо услуги в электронной форме еще не означает успешного решения задач «электронного правительства». Более того, некачественно реализованная электронная государственная услуга не только не уменьшает временные и ресурсные затраты со стороны органов исполнительной власти, а также получателей услуги, но и сводит к минимуму уровень заинтересованности и доверия граждан к «электронному правительству», тем самым тормозя восприятие, понимание и оценку ими иных услуг.

Рассматривая правовые проблемы в данной сфере, следует отметить, например, что Федеральный закон № 210-ФЗ регулирует только один вид административных процессов — процессов, инициируемых по заявлению граждан. В этой связи представляется уместным и необходимым развивать нормы административно-процессуального законодательства, затрагивающие рассматриваемую область^[54]. Также следует задуматься о целесообразности кодификации законодательства, регулирующего процессуальные нормы исполнения соответствующих функций, а не только лишь оказания услуг. Также следует принять Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в котором будет отсутствовать обязанность заявителя представлять документы, находящиеся в распоряжении органов исполнительной власти и местного самоуправления, при обращении за предоставлением услуг в разных сферах и определять источник и порядок межведомственного получения данных документов.

Представляется возможным рассмотреть вопрос о расширении полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в части осуществления нормативно-правового регулирования отношений, складывающихся в связи с оказанием услуг в электронной форме.

Далее отметим, что большое количество услуг пока еще не подвергалось анализу на предмет эффективности как с точки зрения соответствия целям государственного регулирования, так и наличия излишних документов, минимальных сроков ожидания в очереди и получения конечного результата. Прежде всего, нехватка базового подхода к оптимизации административных процессов, урегулированных соответствующими нормативными правовыми актами, влечет необходимость автоматизации заведомо неоптимальных процедур. Федеральным законом № 210-ФЗ отмечается необходимость отражения в административных регламентах органов исполнительной власти особенностей выполнения административных процедур в электронной форме.

Одной из ключевых проблем развития «электронного правительства» является не только совершенствование внутриведомственного документооборота, но и обеспечение реального предоставления государственных услуг и исполнения отдельных государственных полномочий в электронном виде^[55]. В этой связи по мере стремительной информатизации (электронизации) государственного управления, регулирования и совершенствования административных процедур в электронном виде огромное значение и распространение получают электронные административные регламенты^[56]. В настоящее время наблюдается нехватка правовой основы по проблемам внедрения таких регламентов, невзирая на то что первые упоминания о них появились одновременно с началом внедрения простых административных регламентов.

Еще в Порядке разработки и утверждения административных регламентов 2005 г. указывалось: при разработке административного регламента федеральный орган исполнительной власти может использовать электронные средства описания и моделирования административно-управленческих процессов для подготовки структуры и порядка административных процедур и административных действий^[57].

В настоящее время отсутствует строго установленное официальное определение «электронного административного регламента», несмотря на то что предпринимались различные попытки его истолкования^[58]. Думается, что целесообразнее всего рассматривать данные регламенты в связи именно с обычными административными регламентами органов исполнительной власти, поскольку именно в них развито постоянно увеличивающееся количество административных процедур.

Особенно важным является то, что при введении в практику административного управления электронных регламентов основные усилия по постоянному совершенствованию уже существующих административных процедур следует сконцентрировать на следующем: электронные административные регламенты должны разрабатываться и внедряться после корректировки практики реализации административных процессов и процедур (а не одновременно с разработанными актами)¹. В этой связи следует особо подчеркнуть, что нельзя допускать полное вытеснение электронными административными процедурами традиционных средств коммуникаций. Думается, что электронные административные регламенты должны быть логичным дополнением к традиционным способам. Иными словами, они призваны фиксировать какую-либо разновидность реализации компетенции федеральных органов исполнительной власти в рамках исполнения соответствующих административных регламентов.

В субъектах РФ по причине отсутствия единой организационной и технологической политики ведутся работы по реализации проектов «электронного правительства» в отрыве и без соответствующей координации действий как друг с другом, так и при взаимодействии с федеральным центром. При этом ключевым упущением является то, что для успешного внедрения электронных административных регламентов отсутствие единых программных и технологических основ может явиться непреодолимым препятствием (даже при идеальной методологии их разработки). Следовательно, необходимо принимать меры по унификации существующей и формируемой информационно-телекоммуникационной и программной инфраструктуры как на федеральном, так и региональном уровнях.

Отметим также, что юридическая сила электронных административных процедур может различаться в зависимости от конкретного нормативно-правового акта. Более того, создание электронных регламентов обусловлено потребностью создания целого комплекса иных электронно-юридических документов (например, должностных электронных регламентов).

Следовательно, анализ системы действующих административных регламентов федеральных органов исполнительной власти в какой-то мере позволяет сделать вывод о том, что в целом данное направление модернизации государственного управления развито неполноценно. Одним из управленческих упущений является нехватка полноценных электронных административных регламентов, без которых немыслимо функционирование «электронного правительства». Думается, это связано с тем, что при планировании целей и задач проводимой модернизации государственного управления важно осознавать, какие из них являются реально достижимыми в адекватные сроки. Это касается и соответствующих документов по внедрению электронных регламентов. И несмотря на то что определенные улучшения в данной практике появились, некоторые из них до сих пор не реализовываются в полной мере или воплощаются в действительность с нарушением установленных сроков. Позитивным видится то, что все-таки началась эта сложная работа по оптимизации электронной формы реализации регламентов федеральных органов исполнительной власти.

• [1] Манохин В. М. Административное право России: учебник. Саратов: АйПи Эр Медиа, 2011. С. 12—13.
• [2] Ковалёва Н. Н. Вопросы взаимосвязи административно-правового регулирования и использования информационных технологий в трудах профессора В. М. Манохина // Актуальные проблемы административного праваи процесса. 2013. № 11. С. 46.
• [3] Там же. С. 47—49.
• [4] Ноздрачёв А. Ф. Современная правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти: анализ практики, оценка правовыхформ, предложения и рекомендации // Законодательство и экономика. 2014.№ 10. С. 7 —12.
• [5] См., напр.: Банило И. Л. Государство и право XXI века. Реальное и виртуальное. С. 249; Давыдова И. П. Государственные (муниципальные) услугии функции: сущность правовых категорий // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 9. С. 25—27; Крусс В. И. Публичные услуги в контексте российской конституционализации // Конституционное и муниципальноеправо. 2014. № 5. С. 59—70.
• [6] Бачило И. Л. Информационное право., 2012.С. 343.
• [7] Приказ Министра по делам территориальных образований Правительства МО от 18 мая 2009 г. № 27 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций (предоставлениягосударственных услуг) Министерством по делам территориальных образований Московской области»; распоряжение Топливно-энергетического комитета МО от 29 мая 2009 г. № 18-Р «Об утверждении административных регламентов Топливно-энергетического комитета Московской области исполнениягосударственных функций (предоставления государственных услуг)» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2012. № 56 и др.
• [8] Смирнова А. А. О соотношении государственных услуг, функций и полномочий органов исполнительной власти. С. 128—130.
• [9] Функция органа исполнительной власти имеет властный характер, она является составляющей его управленческой деятельности и реализуетсяв формах и методах государственного управления.
• [10] Ершов В. В. Правовое и индивидуальное регулирование общественныхотношений как парные категории // Российское правосудие. № 4 (84). 2013.С. 21—23.
• [11] См.: Кирин А. В., Побежимова Н. И. Актуальные проблемы административной реформы // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 67—71.
• [12] Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния».
• [13] Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
• [14] Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структурефедеральных органов исполнительной власти».
• [15] Подп. «д» п. 2 Указа Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системеи структуре федеральных органов исполнительной власти».
• [16] Иншакова Е. Г. Влияние «электронного правительства» на преобразование отношений органов государственной власти с гражданами // Советникюриста: науч.-практ. журнал. 2012. № 4. С. 30—34.
• [17] Кудела Ж.-Ж. Электронное правительство: новая игрушка или рабочийинструмент // Энергополис: деловой журнал. 2011. № 10(50). URL: http://energypolis.ru/portal/2011;yelektronnoe-pravitelstvo.html.
• [18] В. В. Путин справедливо отметил, что «отношения гражданина с государством, качество предоставляемых услуг гражданам — крайне важно и длявзаимодействия между гражданами и государственными органами, важнои для социальной сферы, важно и для экономики. Мы должны превратить этусферу деятельности в современную, эффективную и сделать так, чтобы онабыла приятна людям. Имею в виду, что при внедрении подобных механизмову нас все процессы будут ускоряться».
• [19] Стырин Е. М. Электронное правительство и административная реформа. URL: http://open-gov.ru/?p=715.
• [20] Чаще всего «проактивность» заключается в том, чтобы исследовать колеблющиеся границы возможного и в этих рамках достигать целей развития.
• [21] См.: Иншакова Е. Г. Участие граждан в принятии управленческих решений в рамках мероприятий по формированию «электронного правительства» // Нормативное и индивидуальное в правовом регулировании: вопросытеории и практики: Материалы VII международной научно-практической конференции (Москва, 16—20 апреля 2012 г.) / под ред. В. М. Сырых, С. А. Руба-ник; ФГБОУ ВПО «РАЛ». М" 2013. С. 217—222.
• [22] Распоряжение Правительства РФ от 25 декабря 2013 г. № 2516-р"Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде".
• [23] Дублирование исполнения, например, контрольно-надзорных функций региональных органов исполнительной власти непосредственно связанос наличием исполняемых функций федеральных органов исполнительной власти с тем же предметом контроля.
• [24] Нарышкин С. ?., Хабриева Т. Я. Административная реформа в России: науч.-практ. пособие. М.: ИНФРА-М, 2006.
• [25] Иншакова Е. Г. Участие граждан в принятии управленческих решенийв рамках мероприятий по формированию «электронного правительства». С. 217—222.
• [26] Ноздрачёв А. Ф. Гражданин и государство в XXI веке // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 14—26.
• [27] Доклад Совета Федерации Федерального собрания РФ 2009 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации. Мониторинг правовогообеспечения основных направлений внутренней и внешней политики» //Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
• [28] Ст. 33 Конституции РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря1993 г.) // Собрании законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
• [29] Талапина Э. В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект): монография. М.: Юриспруденция, 2015. С. 192.
• [30] В этой связи требуется разработка большого и разностороннего наборасредств преодоления рисков манипулируемое™ (например, введением проверяемого «уровня зрелости» предложений и инициатив), а также публичныхуслуг анализа «открытых данных», моделирования различных общественно-политических и общественно-экономических процессов, последствий принятия решений.
• [31] Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных; федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ"О персональных данных" и др.
• [32] Заседание Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности 20 сентября 2013 г. URL: http://www.inesp.ru/directions/general/news/news detail. php?ID=2446.
• [33] Приказ Минкомсвязи РФ от 11 января 2011 г. № 1 «Об утвержденииТребований к техническому описанию интерактивных форм заявленийо предоставлении государственных и муниципальных услуг, размещаемыхв федеральной государственной информационной системе „Единый порталгосударственных и муниципальных услуг (функций)“ и Порядка разработкии размещения интерактивных форм заявлений о предоставлении государственных и муниципальных услуг в федеральной государственной информационной системе „Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)“».
• [34] Приказ Минтранса России от 8 ноября 2006 г. № 134 (с изм. от 18 мая2010 г.) «Об установлении формы электронного пассажирского билетаи багажной квитанции в гражданской авиации» // Российская газета. 2010.№ 135; приказ Минтранса России от 21 августа 2012 г. № 322 (ред. от 21 июля2016 г.) «Об установлении форм электронных проездных документов (билетов) на железнодорожном транспорте» // Российская газета. 2016. № 174;постановление Правительства Москвы от 17 декабря 2013 г. № 849-ПП"Об утверждении тарифов на услуги по перевозке пассажиров и багажа общественным транспортом города Москвы" // Официальный сайт ПравительстваМосквы, 18.12.2013. URL: http://www.mos.ru и др.
• [35] Постановление Администрации городского округа г. Воронежот 30 июля 2012 г. № 618 «Об утверждении Административного регламентаадминистрации городского округа город Воронеж по предоставлению муниципальной услуги „Прием заявлений, постановка на учет и зачисление детейв образовательные учреждения, реализующие основную общеобразовательную программу дошкольного образования (детские сады)“» // Берег. 2012.№ 81; 2014. № 2; Приказ Министрества образования Саратовской областиот 26 июня 2017 г. № 1495 «Об утверждении административного регламента"Назначение единовременного пособия при всех формах устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семью» // Официальный сайт Министрерства образования Саратовской обрасти. URL: http://minobr.saratov.gov.ru/docs/77/16 287/.
• [36] Приказ Департамента здравоохранения Воронежской области от 5 июня2015 г. № 1134 «Об утверждении Порядка предоставления услуги „Прием заявок (запись) на прием к врачу в государственное учреждение здравоохранения Воронежской области“» // Информационная система «Портал Воронежской области в сети Интернет». URL: http://www.gowrn.ru, 05.06.2015.
• [37] Приказ ДТиСР Воронежской области от 8 февраля 2012 г. № 454/ОД (ред. от 29 декабря 2015 г.) «Об утверждении Административного регламентадепартамента труда и социального развития Воронежской области по предоставлению государственной услуги „Прием заявлений и организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальныхуслуг“» // Собрание законодательства Воронежской области. 2012. № 4. Ст. 127.
• [38] Постановление Правительства МО от 12 марта 2012 г. № 268/8"Об утверждении Порядка назначения и предоставления ежемесячной компенсационной выплаты отдельным категориям граждан, имеющим местожительства в Московской области" // Информационный вестник Правительства МО. 2012. № 6.
• [39] Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ.
• [40] Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственнойрегистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
• [41] См., напр.: Кононов Р. Правовое регулирование порядка предоставлениягосударственных и муниципальных услуг // Административное право. 2013.№ 4. С. 99—103.
• [42] Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотренияобращений граждан Российской Федерации»
• [43] См.: Борисов А. Н. Комментарий к ст. 16 Федерального закона от 27 июля2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2011.
• [44] См., напр.: Крылова Е. Г. Состояние и проблемы развития административного законодательства в сфере исполнительной власти по вопросам оказания государственных и муниципальных услуг // Юрист. 2014. № 6. С. 37—41;Таева Н. Е. Направления совершенствования системы государственнойи муниципальной службы в сфере оказания государственных и муниципальных услуг (нормативное регулирование) // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 6. С. 1121—1124.
• [45] Мероприятия по планированию в части повышения качества услугдолжны обеспечиваться необходимыми материальными и трудовыми ресурсами, а планируемые показатели следует обосновывать расчетами экономической эффективности.
• [46] Постановление. Правительства Российской Федерации от 22 декабря2012 г. № 1376 (с изм. и доп. от 17 февраля 2017 г. № 209)"Об утвержденииПравил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг".
• [47] См., напр.: Васильев С. А. Проблемы развития организационно-правовых основ предоставления государственных и муниципальных услуг населению в многофункциональных центрах // Актуальные проблемы российскогоправа. 2013. № 12. С. 1572—1579; Зенин С. С. Правовые формы оказания государственных и муниципальных услуг // Государственная власть и местноесамоуправление. 2014. № 7. С. 31—39.
• [48] См.: Загоруйко А. Е. Направления совершенствования системы государственных и муниципальных услуг. URL: https://refdb.ru/look/2 056 233.html.
• [49] Демократия и качество государства. Владимир Путин о развитиидемократических институтов в России // Коммерсант, ru. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1 866 753.
• [50] Для услуг образования — федеральные государственные образовательные стандарты, для медицинских услуг — государственные стандартымедицинской помощи, при предоставлении материальных объектов — соответствующие стандарты, предъявляемые к материальным объектам: например, при предоставлении социального жилья — строительные стандарты дляжилых помещений, при предоставлении льготного автомобиля для ветерановили инвалидов — стандарты автопрома и т. д.
• [51] Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направленияхсовершенствования системы государственного управления».
• [52] Минэкономразвития представило рейтинг регионов по качеству предоставления услуг в МФЦ. URL: http://d-russia.ru/minekonomrazvitiya-predstavilo-rejting-regionov-po-kachestvu-predostavleniya-uslug-v-mfts.html.
• [53] См.: Херсонцев А. Создание сети МФЦ сформировало пласт новых управленцев, для которых повышение качества госуслуг стало главной задачей. URL: http://www.garant.rU/interview/73 221/9; Качеством госуслуг удовлетворены 83% россиян. URL: http://d-russia.ru/kachestvom-gosuslug-udovletvoreny-83-rossiyan.html.
• [54] Думается, административно-процессуальное законодательство, затрагивающее процессы предоставления государственных услуг и исполнениягосударственных функций, должно провозглашать права граждан на государственные услуги, регулировать соблюдение, исполнение и использование этихправ, охранять граждан от административного произвола служащих органовисполнительной власти, предоставлять гражданам инструмент защиты своихинтересов — административную юстицию, регламентировать деятельностьдолжностных лиц, пресекая самоуправство, устанавливая принципы ответственности и ориентировать деятельность должностных лиц на социальнозначимый результат — обеспечение реализации конституционных прав и свобод граждан.
• [55] Амелин Р. В. Автоматизированная информационная система как источник права // Информационное право. 2008. № 2; Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти РоссийскойФедерации: вопросы теории. М.: NOTA BENE, 2010. С. 297—298.
• [56] Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органовисполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории. С. 304—305.
• [57] Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядкеразработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)».
• [58] См., напр.: Куракин А. В., Юлегина Е. И. Административные регламентыисполнения государственных функций и оказания государственных услуг О