Правовое регулирование использования лесов

В результате изучения материалов гл. 4 обучающиеся должны:

знать

• порядок предоставления лесных ресурсов в пользование, виды использования лесов, отличие лесопользования от землепользования, сущность рационального использования лесов, порядок заключения договора аренды лесного участка и договора купли-продажи лесных насаждений и их специфику;

уметь

• • правильно толковать нормы лесного права;
• • применять полученные знания в конкретных ситуациях;

владеть навыками

• • анализа нормативных правовых актов по рассматриваемой теме;
• • использования норм лесного права при заключении договоров аренды лесных участков.

Основные термины и понятия: использование лесов, право лесопользования, право землепользования, проект освоения лесов, лесная декларация, договор аренды лесного участка, договор купли-продажи лесных насаждений.

Понятие использования лесов

Использование лесов — это центральный институт лесного права, понятие «использование лесов» является одним из основных понятий в ЛК РФ. Законодатель отказался от применения терминов «право лесопользования», «лесопользование», которые употреблялись в ЛК РФ 1997 г. Следует определить значение понятия «использование лесов» и соотношение его с понятием «лесопользование», которое традиционно используется в науке лесного права.

В ЛК РФ 2006 г. по всему тексту применяется термин «использование лесов». На первый взгляд термин «использование лесов» совпадает по своему значению с термином «лесопользование». Например, А. В. Мазуров в Комментарии к новому ЛК РФ использует понятия «виды использования лесов» и «виды лесопользования» как синонимы^[1]. В качестве аргумента к данному тезису можно привести выводы сравнения ЛК РФ 2006 г. и ЛК РФ 1997 г.: значительная часть видов использования лесов в ст. 25.

ЛК РФ являются видами лесопользования, которые были предусмотрены ст. 80 ЛК РФ 1997 г. Таким образом, часть видов использования лесов является видами лесопользования, поэтому следует исследовать проблему понятия «использование лесов» подробнее.

Ученые определяли понятие лесопользования следующим образом: «Под правом пользования лесами следует понимать обеспеченную законом возможность их хозяйственной эксплуатации и извлечения из них полезных свойств и доходов»¹. Можно привести и другое определение лесопользования. Как писала Г. Н. Полянская, «лесопользованием… следует признать извлечение материальных и нематериальных благ („невесомых полезностей“ — по лесохозяйственной терминологии), которые приносит лес как особый природный объект. Именно поэтому законодатель говорит о лесных пользованиях, а не о пользованиях в лесу»^[2][3].

Таким образом, право лесопользования можно определить как субъективное право на извлечение полезных свойств леса как природного объекта. Сущность лесопользования заключается в использовании полезных природных свойств лесов, а не в использовании земельной поверхности, занимаемой лесами. Поскольку леса выполняют чрезвычайно важные экологические функции (климаторегулирующие, водоохранные, санитарногигиенические, защитные, оздоровительные, рекреационные и иные полезные свойства), то лесопользование обладает экологической сущностью^[4].

В качестве правового института право лесопользования определялось «как совокупность правовых норм, устанавливающих условия и порядок многоцелевого использования, сохранения и восстановления лесной среды, права и обязанности лесопользователей, исходя из интересов общества в получении древесной и недревесной лесной продукции, использовании иных полезных свойств леса и обеспечении охраны лесов и других объектов природы»^[5].

Виды лесопользования сами по себе представляют собой различные направления использования «полезностей» леса как природного объекта и природного ресурса. При осуществлении лесопользования земельной поверхности принадлежит второстепенная роль.

Далеко не все виды использования лесов по ЛК РФ являются видами лесопользования. Совершенно ясно, что, например, разработка месторождений полезных ископаемых не имеет никакого отношения к использованию полезных природных свойств лесов как природного объекта и ресурса. Наоборот, при разработке полезных ископаемых зачастую происходит уничтожение лесов.

К видам лесопользования следует относить те виды деятельности, осуществление которых непосредственно связано с извлечением полезных свойств лесных ресурсов.

Как справедливо писал нроф. О. И. Крассов, «на покрытых лесом землях право лесопользования обычно неразрывно связано с правом землепользования: нельзя пользоваться лесом, не используя землю, которая служит в качестве пространственного операционного базиса и средства производства. Когда осуществление права лесопользования невозможно без пользования землями государственного лесного фонда (при рубке леса, побочных лесных пользованиях, кроме общедоступных), право землепользования носит служебный характер»¹.

При осуществлении лесопользования право землепользования самостоятельного характера не имеет, поскольку подчинено праву лесопользования.

Итак, к видам лесопользования, исходя из анализа ст. 25 и других статей ЛК РФ, можно отнести следующие виды использования лесов:

• 1) заготовка древесины (ст. 29 ЛК РФ);
• 2) заготовка живицы (ст. 31 ЛК РФ);
• 3) заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов (ст. 32 ЛК РФ);
• 4) заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений (ст. 34 ЛК РФ);
• 5) осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства (ст. 36 ЛК РФ);
• 6) осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности (ст. 40 ЛК РФ);
• 7) осуществление рекреационной деятельности (ст. 41 ЛК РФ);
• 8) создание лесных плантаций и их эксплуатация (ст. 42 ЛК РФ).

Вышеуказанный перечень видов использования лесов по своему характеру практически совпадает с перечнем видов лесопользования, который был закреплен в ст. 80 ЛК РФ 1997 г., несмотря на то, что названия некоторых видов использования лесов изменились. Например, недревесные лесные ресурсы обозначались по ЛК РФ 1997 г. как второстепенные лесные ресурсы (ч. 2 ст. 32 ЛК РФ, абз. 4 ст. 80 ЛК РФ 1997 г.).

Главное, что виды использования лесов в п. 1—5, 7—9 ст. 25 ЛК РФ являются видами лесопользования, поскольку они содержат в себе признаки деятельности по лесопользованию.

Отнесение некоторых видов деятельности к лесопользованию вызывает споры. По поводу отнесения деятельности по созданию лесных плантаций и их эксплуатации к видам лесопользования можно отметить следующее. Так, проф. О. И. Крассов данную деятельность не только не относит к лесопользованию, но и к использованию лесов. Он пишет: «…нельзя также признать создание лесных плантаций и их эксплуатацию использованием лесов хотя бы потому, что в самом начале такой деятельности леса нс существует»^[6][7]. Представляется, что создание лесных плантаций относится к лесопользованию, поскольку выращивание лесных насаждений определенных пород непосредственно связано с восстановлением (выращиванием, созданием) леса. Впоследствии в таких лесах осуществляется различные виды лесопользования.

Ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты, на первый взгляд, относится только к пользованию животным миром. Однако у использования лесов для ведения охотничьего хозяйства и лесопользования можно найти много общего. Оба этих вида природопользования осуществляются в лесу, который является экосистемой, включающей в себя животный мир. Широкое понимание леса включает в себя животный мир¹. Состояние животного мира зависит от состояния лесов, являющихся питательной базой для него. Ведение охотничьего хозяйства связано с деятельностью по освоению лесов. Так, на лесных участках, предоставленных для ведения охотничьего хозяйства, допускается возведение временных построек и осуществление благоустройства этих лесных участков (ч. 4 ст. 36 ЛК РФ). Согласно п. 1 и 2 ч. 5 ст. 12 ЛК РФ при освоении лесов на основе комплексного подхода осуществляется организация использования лесов, а также создание и эксплуатация объектов лесной инфраструктуры. Таким образом, видно, что фактически ведение охотничьего хозяйства подпадает под деятельность по освоению лесов.

Для решения вопроса, относить ли использование лесов для ведения охотничьего хозяйства к видам лесопользования, можно обратиться к ЛК РФ 1997 г. Видимо, не случайно ЛК РФ 1997 г. относил к видам лесопользования пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства (абз. 6 ст. 80).

Можно сделать вывод, что использование лесов для ведения охотничьего хозяйства носит комплексный характер и относится также к лесопользованию. Лес представляет собой экосистему, является средой обитания объектов животного мира. Поэтому животный мир и леса, как и деятельность по их использованию, тесно взаимосвязаны. Для сохранения и развития животного мира необходимы определенные ограничения по осуществлению лесопользования, особенно на охотничьих угодьях.

Право лесопользования следует отграничивать от права землепользования. Исследователи по-разному определяют право землепользования. По мнению А. М. Турубинера, поскольку право пользования землей имеет особый характер, то его определение не совпадает с гражданско-правовыми определениями права пользования. Он понимал под пользованием землей «непосредственную эксплуатацию земли, непосредственное приложение к ней своего труда»^[8][9]. В. К. Григорьев давал несколько иное определение права пользования землей как «обеспеченное законом извлечение из земли ее полезных свойств и доходов посредством обязательной, но разумной эксплуатации в соответствии с целевым назначением путем непосредственного приложения к ней труда и средств»^[10]. Ю. Г. Жариков считает, что право землепользования «определяет правовой статус субъектов земельных отношений, правовой режим их деятельности, поскольку в правовых нормах предусматривается порядок возникновения права землепользования, его изменения и прекращения, в том числе порядок непосредственной хозяйственной эксплуатации земли»¹.

Право лесопользования от права землепользования можно отграничить следующим образом. «Если право землепользования имеет своим объектом землю, в отношении которой установлен определенный правовой режим, то объектом права лесопользования является лес»^[11][12] как таковой.

Некоторые ученые считали, что земля, на которой произрастают леса, не может быть объектом самостоятельного права землепользования^[13]. С этим можно согласиться и в настоящее время с учетом действующего ЛК РФ.

Так, при строительстве, реконструкции, эксплуатации как объектов лесной инфраструктуры, так и объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда пользования лесом как непосредственным объектом не происходит. В этих случаях объектом использования лесов является земля, покрытая или не покрытая лесом. Несмотря на то что данные виды землепользования осуществляются в лесу, лес в данных случаях объектом пользования не является.

Ряд видов использования лесов в ЛК РФ являются фактически видами землепользования: например, ведение сельского хозяйства (п. 6 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ), строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов (п. 13 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ)^[14], выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных, лекарственных растений (п. 10 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ), выращивание посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев) (п. 10.1 ч. 1 ЛК РФ) и др. Поэтому их сложно признать видами лесопользования. Лесопользование — это, прежде всего, использование полезных свойств леса как природного объекта. При вышеуказанных видах деятельности происходит уничтожение лесов ввиду осуществления строительной деятельности.

Представляется, полное уничтожение лесов (как природного объекта) без проведения мероприятий по лесовосстановлению сложно признать его использованием даже с натяжкой. Это противоречит всем принципам лесопользования, закрепленным в ст. 1 ЛК РФ. Вышеуказанные виды использования лесов являются видами землепользования, поскольку в данных случаях используются свойства земельного участка быть пространственным базисом для размещения зданий, строений, сооружений. Землепользование имеет другую природу по сравнению с лесопользованием, и их не следует смешивать и тем более подменять одно понятие другим. Лесной кодекс РФ регулирует земельные отношения, если они не урегулированы земельным законодательством (и. 2 ст. 3 ЗК РФ).

С учетом рассмотренного понимания землепользования к видам землепользования, осуществляемым на землях лесного фонда, следует отнести те виды использования лесов, при которых используются, в первую очередь, полезные свойства земли, а не природные качества лесов, а именно:

• 1) ведение сельского хозяйства (ст. 38 ЛК РФ);
• 2) выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений (ст. 39 ЛК РФ);
• 3) выращивание посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев) (ст. 39.1 ЛК РФ);
• 4) использование лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых (ст. 43 ЛК РФ);
• 5) использование лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов (ст. 44 ЛК РФ);
• 6) строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов (ст. 45 ЛК РФ);
• 7) переработка древесины и иных лесных ресурсов (ст. 46 ЛК РФ);
• 8) осуществление религиозной деятельности (ст. 47 ЛК РФ);
• 9) иные виды, осуществляемые в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются (и. 16 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ).

Данные виды использования лесов являются видами землепользования на землях лесного фонда, поскольку содержат признаки деятельности по землепользованию. Они являются по своему характеру видами землепользования, осуществляемыми на лесных участках, расположенных на землях лесного фонда.

Таким образом, можно сделать вывод, что все виды использования лесов по своему характеру следует подразделить на виды лесопользования и виды землепользования.

В основу классификации был положен критерий леса выступать в качестве экосистемы с преобладающий в ней роли древесно-кустарниковой растительности. Те же виды использования лесов, при котором происходит их частичное уничтожение без проведения лесовосстановительных работ, не следует относить к лесопользованию.

Понятие «использование лесов» отличается от понятия «лесопользование». Поэтому характеризуя лицо, осуществляющее использование лесных и земельных богатств в лесу, логично использовать термин «использователь леса». Однако этот термин неблагозвучен и непривычен в использовании, не устоялся в науке. По этой причине для краткости и благозвучности в работе лесопользователями будут называться не только те, кто осуществляют лесопользование, но и землепользование в лесу.

Сущность использования лесов заключается в следующем. Использование лесов должно быть рациональным. Это означает необходимость их охраны. Рациональное использование природных ресурсов означает сохранение качества окружающей природной среды и природных ресурсов, с одной стороны, и достижения такой национальной модели производства и потребления, при которой разработка природных ресурсов обеспечивает экономический рост и устойчивое развитие общества¹. Иными словами, рациональное использование лесов означает их охрану.

Важно обратить внимание на связь природопользования (включая деятельность по использованию лесов) и охраны природы, которая признается большинством ученых-юристов^[15][16]. По мнению И. Ф. Панкратова, Н. И. Краснова, И. Л. Иконицкой, природопользование и охрана природы представляют собой единое понятие, неразрывные общественные отношения^[17]. Охрана лесов предполагает их рациональное использование.

Нормы законодательства о рациональном использовании и охране лесов требуют охраны объекта пользования в процессе его эксплуатации. Характер правовой охраны лесов определяется сущностью и особенностям процесса лесопользования. Право лесопользования и правовая охрана лесов представляют собой элементы единой системы правовых норм, регулирующих процесс лесопользования и обеспечения сохранности лесов. Рациональное использование и охрана лесов, их диалектическая связь должны обеспечиваться адекватным отражением в законодательстве закономерностей развития и существования леса как элемента биогеоценоза, что находит свое выражение в соотношении прав и обязанностей субъектов использования лесов^[18].

Тесная связь деятельности по использованию и охране лесов и права лесопользования определяется также тем, что она заложена в самом характере пользования природными ресурсами. «Именно в результате осуществления права лесопользования возникает необходимость охраны объектов природы (охраны от неправильного использования), т. е. обеспечения в первую очередь соблюдения правил рационального пользования ими»^[19].

В лесном законодательстве отчетливо проявляется неразрывность правовой охраны лесов и рационального их использования, поскольку в этом находит свое выражение важнейший лесоводственный закон, согласно которому рубка и возобновление леса должны быть синонимами^[20]. Иными словами, способ, время и территория рубок (либо иных видов использования лесов) должны быть организованы таким образом, чтобы не мешать естественному лесовозобновлению, которое является основой для использования лесов в будущем.

Использование лесов должно осуществляться с учетом концепции устойчивого развития¹. «Устойчивое развитие определяется как развитие, удовлетворяющее потребности настоящего времени, но не создающее угрозы для способности будущих поколений удовлетворять свои собственные интересы. Другими словами, устойчивое развитие — это экологическое обоснованное экономическое и социальное развитие»^[21][22].

Необходима организация использования лесов таким образом, чтобы оно являлось неистощительным. Не случайно организация рационального использования лесов названа в Концепции развития лесного хозяйства стратегически важной задачей. Сущность неистощительного использования лесов заключается в ограничении максимального объема изымаемых из леса лесных ресурсов, обусловленных темпами их естественного восстановления.

Важной особенностью лесопользования, закрепленной в ЛК РФ, является то, оно осуществляется с учетом нужд населения. Так, в ст. 11 ЛК РФ закреплено право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах (во всех, а не только в лесах на землях лесного фонда) и осуществлять сбор ягод, грибов, орехов и др.

• [1] Мазуров А. В. Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации». М., 2007.С. 131.
• [2] Горбовой В. Ф. Лесное право. Свердловск, 1977. С. 23.
• [3] Полянская Г. Н. Актуальные вопросы лесного законодательства. М., 1985. С. 97—98.
• [4] Подробнее см.: Краевое О. И. Современные проблемы лесного права // Советское государство и право. 1990. № 2. С. 74—76.
• [5] Крас. сов О. И. Право лесопользования в СССР. М., 1990. С. 26.
• [6] Крассов О. И. Право пользования землями государственного лесного фонда // Советское государство и право. 1978. № 2. С. 132.
• [7] Крассов О. И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. С. 148.
• [8] См.: ОСТ 56−108−98.
• [9] Турубинер А. М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе.М., 1958. С. 207.
• [10] Григорьев В. К. Вопросы теории земельного права. М., 1963. С. 174.
• [11] Жариков Ю. Г. Право сельскохозяйственного землепользования. М., 1969. С. 34.
• [12] Краевое О. И. Право пользования землями государственного лесного фонда // Советское государство и право. С. 131.
• [13] Полянская Г. Я., Заславская Л. А. Еще раз о понятии государственного лесного фонда. Вопросы теории советского земельного права и методики преподавания аграрно-правовых дисциплин. С. 29; Ерофеев Б. В. Соотношение земельного, горного, лесного и водногоправа // Советское государство и право. 1971. № 1. С. 58.
• [14] Краевое О. И. Комментарий к Лесному кодексу РФ. С. 148. В настоящее время данныйвид использования лесов называется «строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов».
• [15] Юридический энциклопедический словарь/М. О. Буянова [и др.]; отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2006. С. 615.
• [16] См., например: Колбасов О. С. Экология: политика — право. М., 1976. С. 216; Шесте-рюк А. С. Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды. Л., 1984.С. 20—21; Мутян В. Л. Правовые проблемы рационального природопользования: автореф. дис… д-ра юрид. наук. Харьков, 1975. С. 28.
• [17] См.: Панкратов И. Ф. Законодательство о рациональном использовании и охране природных ресурсов // Конституция и законодательство развитого социализма. М., 1984. С. 177;Иконицкая И. А., Краснов Н. И. Земельное право и охрана природы // Советское государствои право. 1979. № 12. С. 57.
• [18] Краевое О. И. Экологические аспекты права лесопользования в СССР // Советскоегосударство и право. 1986. № 11. 79—80.
• [19] Там же. С. 79.
• [20] Морозов Г. Ф. Указ. соч. С. 110.
• [21] В ЛК РФ концепция устойчивого развития выражается в принципах устойчивогоуправления лесами, сохранения биологического разнообразия лесов (п. 1 ст. 1 ЛК РФ), сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительный и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждогона благоприятную окружающую среду (п. 2 ст. 1 ЛК РФ), использования лесов с учетомих глобального экологического значения (и. 3 ст. 1 ЛК РФ), обеспечения рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностейобщества в лесах и лесных ресурсах (п. 4 ст. 1 ЛК РФ) и др. См. также: Указ Президента РФот 1 апреля 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивомуразвитию».
• [22] Бринчук М. М. Экологическое право. М., 2005. С. 30.