Градостроительная деятельность. 
Управление недвижимостью

Город — это ограниченное пространство (городить, огораживать, обносить (забором), строить, громоздить), где концентрируются разнообразные интересы и силы, которые могут иметь различные, противоположные цели. Возникновение конфликтов интересов при этом неизбежно. Градостроительная деятельность призвана сбалансировать противоречия и энергию конфликтов направить в русло развития и созидания.

Предпроектные изыскания, проектирование, получение разрешительной документации на строительство, строительство и ввод объекта в эксплуатацию регламентирует ГрК РФ.

Градостроительный кодекс РФ.

Кодекс регулирует следующие общественные отношения: по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурностроительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее — градостроительные отношения) (ст. 4 ГрК РФ).

Статья 1 ГрК РФ вводит понятия, используемые в нормативном документе, выделим основные из них:

• 1) градостроительная деятельность — деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений;
• 2) территориальное планирование — планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;
• 3) устойчивое развитие территорий — обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений;
• 4) зоны с особыми условиями использования территорий — охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ (далее — объекты культурного наследия), водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ;
• 5) правила землепользования и застройки — документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений;
• 6) градостроительный регламент — устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства;
• 7) объект капитального строительства — здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее — объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек;
• 8) красные линии — линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейнокабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее — линейные объекты);
• 9) строительство — создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства);
• 10) реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) — изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов;
• 11) реконструкция линейных объектов — изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и др.) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов;
• 12) капитальный ремонт объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) — замена и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем инженернотехнического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов;
• 13) капитальный ремонт линейных объектов — изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое не влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов и при котором не требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов;
• 14) инженерные изыскания — изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурностроительного проектирования;
• 15) застройщик — физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности органы государственной власти (государственные органы), Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», органы управления государственными внебюджетными фондами или органы местного самоуправления передали в случаях, установленных бюджетным законодательством РФ, на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика) строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта;
• 16) саморегулируемые организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (далее — саморегулируемые организации) — некоммерческие организации, сведения о которых внесены в государственный реестр СРО и которые основаны на членстве индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, выполняющих инженерные изыскания или осуществляющих архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства;
• 17) объекты федерального значения — объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социальноэкономическое развитие РФ.

Структуру градостроительного законодательства составляют ГрК РФ; другие федеральные законы; нормативные акты РФ, субъектов РФ и муниципальных органов, принятые в соответствии с федеральным законодательством, которые не должны противоречить ГрК РФ (ст. 3 ГрК РФ).

К основным принципам нормативного регулирования градостроительной деятельности относятся (ст. 2 ГрК РФ):

• 1) обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования;
• 2) обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;
• 3) обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;
• 4) осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории;
• 5) участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия;
• 6) ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
• 7) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;
• 8) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам;
• 9) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности;
• 10) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий;
• 10.1) единство требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений;
• 11) ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;
• 12) возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.

Разработка проектной документации не разрешается без проведения инженерных изысканий (п. 1 ст. 47 ГрК РФ).

Архитектурно-строительное проектирование означает разработку проектной документации и регламентируется п. 1, 2 ст. 48 ГрК РФ. Для целей индивидуального жилищного строительства разработка проектной документации не требуется (п. 3 ст. 48 ГрК РФ). Виды работ по подготовке проектной документации, которые влияют на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные СРО свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по подготовке проектной документации могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.

Состав проектной документации определяется п. 12 ст. 48 ГрК РФ Постановления Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 87 (ред. от 8 сентября 2017 г.) «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию».

Проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта (ч. 2 ст. 48 ГрК РФ). Проектирование начинается с подготовительной деятельности и включает в себя разработку предпроекта, что в свою очередь означает: разработку эскизного проекта; сбор исходной, разрешительной документации; выполнение предварительных обосновывающих расчетов; оценку воздействия на окружающую среду, которая на практике заказывается для рассмотрения возможности использования земельного участка под застройку при согласовании с органами Роспотребнадзора. Необходимые сведения можно почерпнуть из правил застройки и землепользования, проектов планировки территории, а также генерального плана города. В случае если подготовка проектной документации осуществляется физическим или юридическим лицом на основании договора с застройщиком или заказчиком, застройщик или заказчик обязан предоставить такому лицу (проектировщику): задание на проектирование (ч. 6 ст. 48 ГрК РФ); градостроительный план земельного участка или, в случае подготовки проектной документации линейного объекта, проект планировки территории и проект межевания территории (ч. 6 ст. 48 ГрК РФ); результаты инженерных изысканий (в случае, если они отсутствуют, договором должно быть предусмотрено задание на выполнение инженерных изысканий) (ч. 6 ст. 48 ГрК РФ); технические условия (в случае, если функционирование проектируемого объекта капитального строительства невозможно обеспечить без подключения такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения) (ч. 6 ст. 48 ГрК РФ). Разработка проектной документации не разрешается без проведения инженерных изысканий (п. 1 ст. 47 ГрК РФ).

Проектная документация подлежит государственной экспертизе, которая проводится федеральным органом исполнительной власти, на предмет соответствия проектной документации требованиям технических регламентов (ст. 49 ГрК РФ). В некоторых случаях должна проводиться государственная экологическая экспертиза: в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ; на землях особо охраняемых природных территорий; проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов.

I—V класса опасности; искусственных земельных участков на водных объектах (п. 6 ст. 49 ГрК РФ).

Кроме того, отношения, возникающие в порядке проведения экологической экспертизы, регулируются специальным нормативным актом — Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в ред. от 21 июля 2014 г.) и дополнительным подзаконным актом — приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» в целях установления единых правил по порядку проведения экспертизы. Может проводиться негосударственная экспертиза проектной документации. Завершается этап согласований получением разрешения на строительство (ст. 51 ГрК РФ).

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт регулируется ГрК РФ, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ (ст. 52 ГрК РФ). В процессе строительства за строительной деятельностью осуществляется строительный контроль и государственный строительный надзор (ст. 53, 54 ГрК РФ). Завершается процесс выдачей разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, которое означает выполнение строительства в полном объеме и в соответствии с разрешением на строительство (ст. 55 ГрК РФ).

Органы местного самоуправления ведут информационные системы обеспечения градостроительной деятельности в целях обеспечения достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной, иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства заинтересованных лиц. Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности регламентируется гл. 8 ГрК РФ и по общему правилу делится на дисциплинарную, имущественную, административную и уголовную в соответствии с законодательством РФ.

Возмещение вреда, причиненного различными видами градостроительной деятельности, осуществляется в общем гражданско-правовом порядке: в полном объеме, виновными лицами, при наличии причинно-следственной связи между виновными неправомерными действиями и причиненным вредом. Определение величины ущерба восходит к нормам гражданского права (ст. 15 ГК РФ). Возможно привлечь к субсидиарной ответственности соответствующий государственный орган, принимавший участие в проведении экспертизы и давший положительное заключение по видам градостроительной деятельности.

Качество строительной продукции. Попытка более детального нормативного регулирования такой области отношений, как качество строительной продукции привела к тому, что в этой области вслед за Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (в ред. от 29 июля 2017 г.) (далее — Закон о техническом регулировании) появился еще один нормативный документ, уже упомянутый нами, — Градостроительный кодекс РФ. В настоящее время необходимо учитывать положения двух этих нормативных документов в вопросах, связанных с регулированием качества строительной продукции.

Областью применения Закона о техническом регулировании является:

• • разработка, принятие, применение и исполнение обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям (далее — продукция), или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
• • разработка, принятие, применение и исполнение на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;
• • оценка соответствия;
• • права и обязанности участников, регулируемых указанным Законом отношений (ст. 1 Закона о техническом регулировании).

Техническое регулирование основано на принципах:

• • применения единых правил установления требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;
• • соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития;
• • независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей, в том числе потребителей;
• • единой системы и правил аккредитации;
• • единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия;
• • единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок;
• • недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации;
• • недопустимости совмещения одним органом полномочий по государственному контролю (надзору), за исключением осуществления контроля за деятельностью аккредитованных лиц, с полномочиями по аккредитации или сертификации;
• • недопустимости совмещения одним органом полномочий по аккредитации и сертификации;
• • недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов;
• • недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (ст. 3 Закона о техническом регулировании).

Особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений устанавливаются Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (в ред. от 2 июля 2013 г.) (далее — Закон о техническом регламенте о безопасности зданий и сооружений).

• 1. Объектом технического регулирования являются здания и сооружения любого назначения (в том числе входящие в их состав сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения), а также связанные со зданиями и с сооружениями процессы проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса).
• 2. Закон о техническом регламенте о безопасности зданий и сооружений распространяется на все этапы жизненного цикла здания или сооружения.
• 3. Закон о техническом регламенте о безопасности зданий и сооружений не распространяется на безопасность технологических процессов, соответствующих функциональному назначению зданий и сооружений. Учету подлежат лишь возможные опасные воздействия этих процессов на состояние здания, сооружения или их частей.
• 4. В отношении объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, объектов производства, переработки, хранения радиоактивных и взрывчатых веществ и материалов, объектов по хранению и уничтожению химического оружия и средств взрывания, иных объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии, а также в отношении связанных с указанными объектами процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) наряду с соблюдением требований Закона о техническом регламенте о безопасности зданий и сооружений должны соблюдаться требования, установленные государственными заказчиками, федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обеспечения безопасности, обороны, внешней разведки, противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, государственного управления использованием атомной энергии, государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, и (или) государственными контрактами (договорами).
• 5. Дополнительные требования безопасности к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) могут устанавливаться иными техническими регламентами. При этом указанные требования не могут противоречить требованиям Закона о техническом регламенте о безопасности зданий и сооружений.
• 6. Закон о техническом регламенте о безопасности зданий и сооружений устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженернотехнического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), в том числе требования:
• 1) механической безопасности;
• 2) пожарной безопасности;
• 3) безопасности при опасных природных процессах и явлениях и (или) техногенных воздействиях;
• 4) безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях;
• 5) безопасности для пользователей зданиями и сооружениями;
• 6) доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения;
• 7) энергетической эффективности зданий и сооружений;
• 8) безопасного уровня воздействия зданий и сооружений на окружающую среду (ст. 3 Закона о техническом регламенте о безопасности зданий и сооружений).

Требования пожарной безопасности регламентируются ст. 8 Закона о техническом регламенте о безопасности зданий и сооружений: здание или сооружение должно быть спроектировано и построено таким образом, чтобы в процессе эксплуатации здания или сооружения исключалась возможность возникновения пожара.

Вопросы качества строительной продукции в значительной степени находят отражение в процессе правового регулирования такой области отношений, как подряд (параграф 3 гл. 37, 38 ГК РФ) — обязанность выполнить определенную работу. Обширная практика применения судами соответствующих положений указанных норм ГК РФ в основном складывается вокруг таких проблем, как ответ на вопрос — работа или услуга; и существенных условий договора подряда — предмет, сроки, цена договора?