Истоки и становление федерализма в России

Эволюция федеративной идеи имеет многовековую историю, а конституционно-правовое оформление ее принципов существует уже более 200 лет (первой конституционно оформленной федерацией в мире являются США). Представляется, что существует две основные, глубинные причины образования федеративных государств: во-первых, естественное стремление народов к организации единого сообщества и во-вторых, исторически неистребимое стремление более мощных государств включать в свой состав другие народы и другие государства с предоставлением им, в целях удержания в своем лоне, определенной самостоятельности (указанные причины лежат в основе классификации федеративных государств с точки зрения инициативы образования — «сверху» и «снизу»).

Несмотря на то, что с 1917 г. Россия де-юре является федерацией (в 1918 г. федеративная форма территориального устройства была закреплена в первой российской писаной Конституции), в государстве отсутствует собственный богатый опыт подлинных федеративных отношений — большую часть своей истории Россия де-юре (до 1917 г.) или де-факто (в советский период) была унитарным государством. Тем нс менее элементы федерализма в России существовали.

Идеи самоуправления была отражена еще в Русской Правде, Новгородской и Псковской судных грамотах, Судебниках 1497 и 1550 гг., Соборном уложении 1649 г., актах Петра I и т. п. В процессе расширения Российской империи входящие в ее состав народы и территории (княжества, ханства, царства, губернии и пр.) сохраняли возможность самоуправления и достаточно широкую степень автономии.

В конституционных проектах декабристов уже содержались оформленные идеи и концепции федерации (Н. М. Муравьев, К. Ф. Рылеев, Г. С. Батеньков, Д. И. Завалишин и др.)^[1]. Обострение национальных отношений в России в конце XIX — начале XX в. было предопределено расширением антиимперского движения, появлением различных платформ политических партий и распространением идеи перехода к федерации с созданием областных и национальных автономий (при этом, однако, преобладающей была идея автономизации областей в рамках унитарного государства).

Большевики, пришедшие к власти в 1917 г., изначально к федерации относились отрицательно («…Мы в принципе против федерации… она негодный тип для одного государства…»^[2], «…Не дело пролетариата проповедовать федерализм…»^[3]), однако ход истории достаточно быстро изменил их взгляды (сохранить советскую Россию в границах бывшей Российской Империи оказалось невозможно, а удержать страну от дальнейшего распада (после отсоединения национальных окраин — Финляндии, Польши, Украины, Белоруссии, Закавказья, Средней Азии и т. д.) можно было только посредством предоставления определенной государственной самостоятельности оставшимся национальным окраинам и национальным регионам), и именно при советской власти Россия впервые де-юре стала федеративным государством.

Российская федерация изначально носила не договорный или конституционно-договорный (как федерация СССР), а конституционный характер', федерация в России была провозглашена, учреждена, а не явилась следствием добровольного объединения различных территорий и народов. В январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая провозгласила Россию федерацией советских национальных республик. Позднее федеративная форма территориального устройства была закреплена в Конституции 1918 г. и во всех последующих российских конституциях. Субъектами федерации в советский период развития являлись только республики (в том числе автономные), хотя предусматривалось наличие в составе федерации отдельных территорий (автономных областей, автономных округов) с особым национальным составом, бытом, традициями, которые также принимали участие в работе федеральных органов власти. Примечательно, что по Конституциям СССР 1937 и 1977 гг. автономные республики РСФСР имели непосредственное фиксированное представительство в одной из палат — Совете национальностей Верховного Совета СССР. Таким образом, представители большей части составных частей РСФСР (краев и областей) от участия в решении общефедеральных вопросов были отстранены. Количество, состав, названия авгономных республик России неоднократно (зачастую произвольно) изменялись.

Начало 1990;х гг. в истории российского федерализма было отмечено как так называемый «парад суверенитетов». В Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. подтверждалась необходимость существенного расширения прав автономных республик. В 1991 г. четыре из пяти автономных областей (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская), входившие в состав краев, провозгласили себя республиками; Еврейская автономная область, сохранив свое наименование, вышла из состава Хабаровского края; Чукотский автономный округ в 1992 г. вышел из состава Магаданской области; появились проекты образования новых республик на основе некоторых краев, областей (Уральской, Дальневосточной и др.).

После распада СССР в 1991 г. стал реальным и распад Российской Федерации. В значительной степени его предотвратил Федеративный договор 1992 г. Данный Договор представлял собой фактически синтез трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и группами субъектов федерации: во-первых, республиками; во-вторых, краями, областями, городами федерального значения; в-третьих, автономной областью и автономными округами. Федеративный договор вошел как составная часть в Конституцию РФ, что предопределило его юридическую силу, значение и место в правовой системе государства. Однако Федеративный договор не мог разрешить все негативные тенденции в российских внутрифедеративных отношениях, прежде всего потому, что закреплял неравноправие различных субъектов федерации, а это нс могло удовлетворить представителей большей части субъектов — краев и областей. Кроме того, Договор подписали не все регионы, в частности Татарстан, ЧеченоИнгушская Республика, а многие субъекты РФ подписали его с оговорками. В настоящее время Федеративный договор юридически не отменен, упоминания о нем содержатся в действующей Конституции РФ, однако его значение и место в правовой системе принципиально изменились: в соответствии с ч. 1 разд. 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ положения Договора действуют в части, не противоречащей Конституции РФ.

Таким образом, большая часть положений Федеративного договора сегодня фактически не действует, и этот Договор стал не столько действующим правовым актом, сколько историческим документом.

Дальнейшее развитие федеративных отношений в России осуществляется на основе действующей Конституции РФ.

• [1] Подробнее см.: Государственный строй монархической России: реалии, проекты, идеи, споры / отв. рсд. Ю. Л. Шульженко. М., 2008.Гл. I; Шульженко Ю. Л. Из истории федерации в России (монархическийпериод). М, 2005. Гл. II.
• [2] Лепин В. И. Поли. собр. соч. Т. 48. С. 235.
• [3] Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 7. С. 105.