Сущность местного самоуправления

Анализ сущности местного самоуправления предполагает исследование не только формально-юридических, но прежде всего глубинных социальных, политико-правовых характеристик данного института демократии.

Уже сам по себе термин «местное самоуправление» указывает на наличие в нем такого аспекта, как управленческие отношения, являющиеся, как известно, разновидностью властеотношений. Если же учесть, что обеспечиваемое в процессе осуществления местного самоуправления решение вопросов местного значения неизбежно сопряжено с возникновением властных отношений, самым простым, лежащим на поверхности решением соответствующего вопроса было бы отождествление сущностных характеристик местного самоуправления с анализом некой совокупности властно-управленческих отношений. Но это был бы подход, недостаточный для уяснения и других, более глубоких качественных характеристик местного самоуправления.

Соотношение государственных и общественных начал в местном самоуправлении

По вопросу о сущности местного самоуправления имеются различные подходы. Но в своей основе они разнятся лишь отношением местного самоуправления к государственной или общественной власти. Выделяются две противоположные по своей сути позиции: а) общественная, основанная на противопоставлении государства и общества, провозглашении принципа полной автономии и независимости (по отношению к государству и его органам) местных сообществ и, соответственно, органов местного самоуправления в осуществлении ими своих задач; б) государственная, когда самоуправление рассматривается лишь как одна из форм организации государственного управления на местном уровне его реализации. В обоснование правомерности первого подхода его сторонники ссылаются на ст. 12 Конституции, а также на содержание Федерального закона № 131. Конечно, такой подход подкупает стремлением обеспечить максимальную самостоятельность органов местного самоуправления, их полную независимость от государства и его органов. На практике, однако, это крайне сложно реализовать, и вряд ли такой подход может быть перспективным.

В этом плане вполне понятно стремление преодолеть противоестественный разрыв между государственной властью и местным самоуправлением, что наглядно проявляется и на практике, включая законодательство, в особенности субъектов РФ. Не противоречат ли такие подходы Конституции РФ, в особенности ее ст. 12? При ответе на данный вопрос следует учитывать, что нет никаких оснований для расширительного толкования конституционного положения ст. 12 Конституции о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». В данном случае речь идет об организационной обособленности органов местного самоуправления и органов государственной власти, о разделении властей «по вертикали» (в отличие от ст. 10 Конституции, которая закрепляет разделение властей «по горизонтали»).

Весьма общим по своему нормативному содержанию принципом взаимоотношений муниципальных и государственных органов, закрепленным в ст. 12 Конституции, еще не предопределяется природа местного самоуправления, объем и соотношение его предметов ведения и полномочий с полномочиями органов государственной власти, характер самоуправлепческих полномочий. Границы таких взаимоотношений весьма подвижны, свидетельством чего является и современный этап развития местного самоуправления.

Организационная обособленность органов местного самоуправления, вытекающая из ст. 12 Конституции, не «отменяет» историческую закономерность самого процесса формирования и развития местного самоуправления в России: если в классическом варианте местное самоуправление развивается «снизу», произрастает из инициативы самого населения (в этом плане показательно, что даже некоторые государства, как, например, США, зарождались из местного самоуправления), то наша муниципальная реформа на всех ее этапах осуществлялась «сверху», с помощью решений и первичного законодательного регулирования федеральных органов. В этом плане сама направленность реформ (сверху) предопределяет не только высокую ответственность государства и его органов за ход преобразований на нижних этажах власти, но и природу, характер этой власти. Ведь те предметы ведения, которые переходят на уровень местного самоуправления, становятся таковыми лишь в силу решений самих органов государственной власти.

Конституция РФ, согласно выраженной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. № 26-Г1 правовой позиции, не предопределяет исчерпывающий перечень вопросов местного значения, нормативное наполнение которых обусловлено как объективными обстоятельствами развития местного самоуправления, так и необходимостью наиболее эффективной реализации на местном уровне задач, которые ставит перед собой государство в области социального, экономического, экологического, культурного и иного развития (абз. 5 п. 2 мотивировочной части). Соответственно компетенция местного самоуправления, включая его участие в реализации на соответствующей территории публичных и функций и задач, имеющих по своему характеру государственное значение, определяется законом с учетом конкретно-исторических условий и особенностей, связанных с достижением конституционных целей развития российской социальной правовой государственности.

Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал вытекающую из социально-целевого единства функциональную взаимосвязь государственной власти и местного самоуправления, указывая на то, что местное самоуправление по своей конституционно-правовой природе призвано в едином механизме народовластия участвовать в конституционно установленных пределах — на началах взаимодействия и согласованного функционирования с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ — в реализации задач, но соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, созданию условий для достойной жизни и свободного развития человека (постановления от 18 мая 2011 г. № 9-П, от 1 декабря 2015 г. № 30-П). Значительное количество вопросов, связанных с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления¹.

Все это убеждает в том, что нет необходимости стремиться сохранять «стерильную» чистоту сферы муниципального управления. Мировой опыт свидетельствует, что местное самоуправление может и должно развиваться в органическом единстве с системой государственно-властного управления. Не должна^[1][2]

исключаться и возможность многообразия моделей местного самоуправления на региональных уровнях, в том числе на основе сочетания государственных и общественных начал в его природе (но при одном важном условии: четкое разграничение совместных и исключительных полномочий соответствующих уровней власти).

Так, признанием единства государственных и самоунравленческих начал в организации публичной власти отдельных субъектов РФ явились принятые Конституционным Судом РФ постановления по «удмуртскому делу» (Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П), по «делу Республики Коми» (Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П). Эти идеи о сочетании государственных и муниципальных начал в организации местной власти получили новое развитие при рассмотрении Конституционным Судом РФ «курского дела». Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П указал, что из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ, выработанные в рамках Постановления от 1 декабря 2015 г. № 30-П, свидетельствуют о том, что характерное для конституционной природы местного самоуправление коллизионное единство государственно-властных и общественных начал проявляется различным образом и должно получать адекватные формы сбалансированного выражения в зависимости от территориальном уровня реализации местного самоуправления: функциональная ориентация муниципальных органов на обеспечение основных жизненных потребностей населения и потенциал личного участия в делах местного сообщества возрастают по мере приближения местного самоуправления к населению, тогда как увеличение пространственно-территориального масштаба муниципального образования сопряжено с его вовлечением в реализацию имеющих государственное значение публичных функций и задач. Соответственно, непосредственно общественная составляющая местного самоуправления приобретает приоритетное значение на нижнем (поселенческом) территориальном уровне его реализации, в то время как на более высоких уровнях возникает необходимость создания условий, направленных на обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования муниципальных и государственных органов в ходе объективно обусловленного участия местного самоуправления в решении государственно значимых вопросов. При этом обеспечение сбалансированного сочетания государственно-властных и общественных начал в местном самоуправлении в любом случае, в том числе безотносительно к территориальному уровню реализации муниципальной власти, исключает обращение к таким моделям законодательного регулирования, которые приводили бы к умалению права граждан участвовать в самостоятельном решении населением вопросов местного значения на соответствующей территории в интересах государственной целесообразности.

Таким образом, конституционно-правовая природа местной публичной власти в единстве со свободой решения вопросов местного значения может проявлять себя не только в альтернативном варианте — как государственная власть или (и) власть местного самоуправления (муниципальная власть), но и на основе различных форм сочетания и взаимопроникновения государственных и муниципальных институтов демократии. Эти характеристики, однако, чаще всего являются отражением не номинальных, статических свойств муниципальной власти, получающих формальноюридическое закрепление, а ее динамических характеристик, проявляющихся в процессе функционирования местной власти и реализации прав граждан на местное самоуправление.

Решая вопрос о том, не противоречат ли такие подходы Конституции РФ, следует исходить из того, что Конституция отражает сложную природу местного самоуправления, не ограничивая ее характеристиками как формы (пусть даже особой) реализации публичной власти. Это лишь одна сторона, отражающая сущность местного самоуправления первого порядка.

• [1] 1 Такая позиция была выражена Конституционным Сулом РФ, в частности, применительно к обеспечению жильем военнослужащих и судей. См.
• [2] этом: Определения Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2003 г. № 132−0,от 18 декабря 2003 г. № 470−0, от 25 декабря 2003 г. № 453−0, от 9 июня 2005 г.№ 224−0, от 24 марта 2015 г. № 480−0.