Элементы транзитологии. 
Муниципальная политика и местное самоуправление в россии

Транзитология изучает процессы перехода (трансформации) политических режимов. В более широком смысле транзит — это процесс перехода между двумя устойчивыми состояниями, между двумя состояниями равновесия. Политический транзит — переход между состояниями политического равновесия, в том числе между политическими режимами.

Политический режим — это совокупность моделей явных или неявных, определяющих формы и каналы доступа к важнейшим управляющим позициям, характеристики акторов, имеющих такой доступ или лишенных его, а также доступные акторам стратегии борьбы за него (О'Доннелл, Шмиттер).

Более современное определение: политический режим — это совокупность акторов политического процесса, институтов политической власти, ресурсов и стратегий борьбы за достижение и (или) удержание власти (В. Гельман).

При таком определении можно говорить о политическом режиме не только на уровне государства, но и на уровне региона (региональный политический режим). Никто не мешает рассматривать политический режим и на локальном уровне (локальный политический режим). Более привычно, однако, на локальном уровне рассматривать политический курс и его вариации (трансформацию).

Актор — это субъект социального действия, обладающий целями, ресурсами и стратегиями для достижения целей.

Бывают индивидуальные и коллективные акторы, внутренние и внешние и др.

Также бывают режимы, где имеется один доминирующий актор, и режимы, где существуют лишь множественные акторы.

Доминирующий актор — это такой, по отношению к которому ни один из акторов в рамках политического режима не способен воспрепятствовать достижению его целей, в то время как сам доминирующий актор способен устойчиво препятствовать достижению целей других акторов. Политический режим с доминирующим актором (вождь племени, доминирующая партия, лидер) можно характеризовать как моноцентрический.

Множественные акторы — это такие, ни один из которых не способен воспрепятствовать достижению целей остальных акторов, вместе взятых. Политический режим с множественными акторами можно рассматривать как полицентрический режим.

Существуют также элитные и массовые акторы. В современной России массы являются субъектами политического процесса лишь в той мере, в какой это могут допускать элиты, т. е. в современной России массовые акторы (общественные движения, профсоюзы, политические партии) крайне слабы, зависимы и практически не оказывают влияния на процессы перехода^[1].

Возникновение и изменение институтов есть результат соотношения сил политических акторов. Данное соотношение сил может быть закреплено либо в виде формальных установлений (законов), либо в виде неформальных решений (устные соглашения политических лидеров). То есть можно выделить формальные и неформальные институты. Связь между акторами и институтами следующая (см. табл. 1.1):

• • преобладание одного актора ведет к тому, что это соотношение сил отражается в институциональном устройстве, стабильность которого зависит от сохранения данного соотношения сил (т.е. доминирующий актор предпочтет неформальные институты);
• • равенство сил акторов или отсутствие информации о соотношении сил (неопределенность) способствует выбору компромиссных решений, ограничивающих возможность произвольного использования власти, т. е. выбору как формальных, так и неформальных институтов.

Формальные институты ассоциируются с правовым государством, с верховенством закона, а неформальные — с произвольным использованием власти. Они дополняют друг друга: там, где отсутствуют правовые нормы, регулирование осуществляется через произвольное использование власти.

Таблица 1.1

Политические режимы: композиции акторов и институтов.

Под ресурсами понимается атрибут, обстоятельство или благо, обладание которым увеличивает способность влияния его обладателя на других индивидов или группы. Можно охарактеризовать ресурс как совокупность возможностей, повышающих влияние их обладателя.

Явное преобладание ресурсов одного из акторов говорит о его власти над всеми остальными, он становится доминирующим актором.

Выделяют следующие виды ресурсов:

• • административные — контроль над использованием силового или иного принуждения по отношению к другим акторам;
• • экономические — контроль над финансовыми потоками и материальными объектами;
• • политические — влияние на действия других акторов и (или) на функционирование институтов.

Среди политических ресурсов выделим властные полномочия — контроль над статусными позициями, влияющими на принятие решений и массовая поддержка.

Кроме этого, ресурсы делятся на непосредственно перераспределяемые (статусные позиции, права собственности) и непосредственно не перераспределяемые (информационные потоки, политическая культура).

Стратегии акторов обуславливают характер их действий по отношению к другим акторам. Набор стратегий задается и акторами, и их ресурсами, и характеристиками институтов политической власти, главное — контроль акторов над ресурсами.

Выделяют две идеально типических формы стратегий:

• • неограниченная политическая борьба по принципу игры с нулевой суммой — «политика как война». Для данного типа взаимодействия присущи силовые акции, поэтому будем обозначать эту форму как силовая стратегия;
• • ограниченное политическое состязание по принципу игры с позитивной суммой — «политика как торг». Здесь характерны переговоры и компромиссы, поэтому данную форму будем обозначать как компромиссная стратегия.

Трансформация политического режима означает переход от одного консолидированного режима к другому. Консолидированным (устойчивым) считается тот политический режим, в рамках которого отсутствуют значимые акторы, способные к изменению режима в целом без согласия иных значимых акторов. В рамках консолидированного режима его элементы определены, конфликт в процессе перехода нарушает эту определенность. Важнейшей характеристикой перехода, отличающей его от других изменений, является неопределенность элементов политического режима в процессе перехода.

Следуя логике развития процесса перехода, можно так описать его динамику:

• 1) на этапе ослабления прежнего режима возникает неопределенность, вызванная изменением состояния акторов и их стратегий, а также возникновением новых институтов;
• 2) на этапе крушения прежнего режима неопределенность возрастает, достигая пика в момент прекращения действия большинства формальных институтов прежнего режима;
• 3) между крушением прежнего и установлением нового режима может иметь место промежуток времени, в течение которого неопределенность максимально высока — неопределенными являются как формальные институты, так и стратегии и ресурсы акторов политического режима;
• 4) на этапе установления нового режима, начало которого определяется началом функционирования большинства его формальных институтов, неопределенность начинает снижаться;
• 5) на этапе консолидации нового режима неопределенность перехода исчезает, а композиции акторов, их стратегий и институтов обретают устойчивый характер.

Пример Проиллюстрируем вышесказанное на примере политических трансформаций в России в конце XX в.:

• 1) этап либерализации (ослабления режима) (1985—1989): от начала горбачевских реформ до проведения выборов народных депутатов СССР (возникновение новых акторов, их стратегий и институтов);
• 2) этап крушения режима (1989—1991): от формирования Съезда народных депутатов СССР до запрета КПСС и распада СССР (прекращение функционирования формальных институтов прежнего режима);
• 3) этап максимальной неопределенности (1991—1993): старые формальные институты уже не функционируют, выбор новых формальных институтов еще не сделан;
• 4) этап установления нового режима (1993—1996): от роспуска Съезда народных депутатов РФ до выборов Президента РФ (от начала функционирования новых формальных институтов до признания режима акторами);
• 5) этап консолидации нового режима (1996—2000): после первых всеобщих выборов Президента РФ до выборов второго Президента (устойчивые композиции акторов их стратегий и институтов нового режима).

Рассмотрим процессы вхождения в неопределенность и выхода из неопределенности.

Имеют место пять моделей вхождения в неопределенность переходов (крушения старого режима), различающихся комбинацией акторов (элиты, контрэлиты, массы) и стратегий (компромиссная, силовая):

• • консервативная реформа — сохранение господства правящей элиты прежнего режима без смены акторов благодаря использованию компромиссных стратегий. Здесь неопределенность минимальна (равна 0 по трехбалльной шкале);
• • пакт (реформа через обмен) — смена режима при достижении компромиссных договоренностей различных сегментов элит либо правящей элиты прежнего режима и контрэлиты. Здесь сравнительно низкий уровень неопределенности (равен 1);
• • реформа (снизу) — смена режима в результате давления масс или контрэлит на правящую элиту при использовании компромиссных стратегий. Уровень неопределенности равен 2;
• • навязанный переход (революция сверху) — смена режима в результате конфронтации внутри правящей элиты либо между правящей элитой и контрэлитой при использовании силовых стратегий, но в отсутствии мобилизации масс. Уровень неопределенности равен 2;
• • революция (социальная революция) — смена режима при использовании силовых стратегий правящей элитой и контрэлитой в условиях мобилизации масс. Уровень неопределенности самый высокий и равен 3.

Процесс трансформации России, описанный выше, был охарактеризован как навязанный переход.

Установления нового режима (выход из неопределенности) также различаются по композиции акторов (наличие или отсутствие доминирующего актора) и выбранных ими стратегий (компромиссных либо силовых). Имеют место четыре варианта выхода из неопределенности (см. табл. 1.2):

• • «война всех против всех» — доминирующий актор отсутствует, акторы используют силовые стратегии. Если в конфликт вовлекаются массы, то результатом становится гражданская война. Реализация этого варианта может привести к возникновению ацентрического политического режима (анархии), который не может существовать долгое время;
• • «победитель получает все» — имеется доминирующий актор и используются силовые стратегии. Конфликт разрешается по принципу «игры с нулевой суммой», т. е. доминирующий актор получает полное превосходство над остальными и максимизирует свой контроль над ресурсами. Итогом выхода из неопределенности по данному варианту становится моноцентрический политический режим, с преобладанием неформальных институтов и использованием преимущественно силовых стратегий. Такой режим часто обозначается как «авторитарная ситуация». Политические режимы, возникающие по этому сценарию, могут быть устойчивыми;
• • «сообщество элит» — имеется доминирующий актор и используются компромиссные стратегии. Возможно соглашение о принятии всеми акторами (элитами) формальных и (или) неформальных институтов, на условиях, предложенных доминирующим актором. Выход из неопределенности создает условия для формирования политического режима с господством доминирующего актора, опирающегося на компромиссные стратегии и преимущественно неформальные институты. Такие режимы, однако, могут оказаться неустойчивыми, их дальнейшее развитие во многом зависит от ситуационных факторов;
• • «борьба по правилам» — доминирующий актор отсутствует, используются компромиссные стратегии. Возможно соглашение между акторами о принятии таких формальных и (или) неформальных институтов, которые являются наименее неприемлемыми для акторов с точки зрения угрозы утраты ими контроля над ресурсами. В результате утверждаются формальные институты в качестве основного инструмента борьбы за максимизацию контроля над ресурсами. Выход из неопределенности создает предпосылки для формирования полицентрического режима с преобладанием формальных институтов и компромиссных стратегий. Такой режим не является устойчивым: он может развиться как в сторону демократизации («демократическая ситуация»), так и к «сообществу элит».

Таблица 1.2

Сценарии выхода из неопределенности и характеристики политических режимов.

На локальном уровне мы будем рассматривать трансформацию (переходы) политических институтов, процесс институциональных реформ, который можно представить как своего рода политический цикл, аналогичный процессу перехода от одного политического режима к другому. На момент начала имеет место состояние равновесия, при котором ни один актор, действующий индивидуально, не может увеличить своей выгоды, изменив свое поведение, таким образом ни один актор не имеет стимула менять свое поведение. Положение дел в этот момент определяется стартовыми политически возможностями (ресурсами). Затем, под действием прежде всего внешних (экзогенных) факторов равновесие нарушается. Параллельно этому может происходить и изменение политических возможностей. Акторы получают стимул к институциональным изменениям, и то или иное их сочетание приводит к выбору в пользу определенных вариантов институционального строительства. Но в условиях неопределенности не только сочетание акторов и институтов находится в неравновесном состоянии и подвержены изменениям, которые не могут быть предсказаны самими акторами. При этом происходит и изменение политических возможностей, задающих рамки институциональных эффектов, о вероятных проявлениях которых акторы также не имеют информации, достаточной для прогнозирования последствий реформ. В итоге инициированные акторами институциональные изменения обнаруживают свои пределы. Институциональные эффекты вместе с внешними факторами влияют на сочетание акторов и их стратегий и, в конце концов, цикл реформ заканчивается, когда достигается новое равновесие в условиях новых политических возможностей.

Для анализа конкретных аспектов политического курса в переходный период имеет смысл выделить «критические моменты» — моменты, в которые происходят радикальные изменения политических возможностей и влияния различных внешних факторов (некий аналог крушения прежнего режима — вхождения в неопределенность и становления нового режима — выхода из неопределенности).

Среди главных целей акторов процесса институциональных реформ можно выделить:

• • максимизацию контроля над ресурсами, которые акторы контролируют — это интересы;
• • стремление к проведению курса институционального строительства в соответствии с представлениями о реальном и желательном устройстве общества — это идеология.

Идеология позволяет акторам минимизировать количество информации, необходимой для принятия политических решений (что особенно важно в условиях неопределенности переходного периода), а также вынести суждение о соответствии существующих институтов их представлениям. Таким образом идеология является мысленной моделью, которая позволяет акторам предпринимать действия только на основании имеющейся у них информации.

И идеологии, и интересы обусловливают рациональность действий акторов в процессе институционального строительства, вызванный неопределенностью дефицит информации, напротив, затрудняет выбор институтов на начальной стадии этого процесса. В условиях переходного периода горизонт намерений акторов весьма ограничен: они заботятся лишь о краткосрочных перспективах своих шагов.

В целом можно предположить, что роль идеологий, интересов и информации неодинакова на разных этапах реформ даже у одних и тех же акторов. На стадии институционального выбора главное значение имеют идеологии, в то время как интересы либо не успели проявиться, либо их влияние ограничено дефицитом информации. В процессе принятия, а тем более реализации решений приоритеты могут меняться под воздействием неопределенности. По мере проявления институциональных эффектов воздействие неопределенности сходит на нет, но динамика политических возможностей и очередные «критические моменты» могут вызвать новую неопределенность. Поэтому дефицит информации остается важным фактором институционального строительства переходного периода вплоть до его завершения. Вместе с тем институциональные эффекты выводят на передний план интересы и отчасти способствуют снижению роли идеологий по сравнению с интересами, а иногда и модификации, если не смене идеологий отдельными акторами. Наконец, завершение переходного периода приводит к восстановлению баланса интересов акторов и их идеологий в зависимости от сложившихся к этому моменту политических возможностей.

Для изучения стратегий институциональных изменений на уровне МСУ в процессе перехода воспользуемся типологией А. Хиршмана^[2] («уход», «протест», «лояльность»),.

«Лояльность» понимается как отказ сторонников муниципальной автономии (агентов) от каких-либо действий по ее расширению и, одновременно, отказ их противников от ее ослабления. Такая стратегия соответствует состоянию равновесия в отношениях органов государственной власти и МСУ. Состояние равновесия получается либо в случае полного подчинения МСУ региональным властям (отрицательный эквилибриум), либо в случае реальной самостоятельности МСУ (положительный эквилибриум). Первый вариант возникает в случае отсутствия агентов муниципальной автономии либо при крайне ограниченных политических возможностях. Второй вариант предполагает успешную реализацию и других стратегий, направленных на автономию МСУ.

«Уход» понимается как отказ агентов от действий, направленных на расширение автономии МСУ, в обмен на приобретение ими иных ресурсов (политических, экономических, административных). Результатом мог стать либо буквальный уход агентов с занимаемых ими постов на должности регионального или федерального уровня, либо сохранение агентами постов на новых условиях, не предполагавших расширение местной автономии.

«Протест"-стратегия предполагает действия агентов по увеличению самостоятельности МСУ. Агенты могли использовать наступательный вариант «протеста» для завоевания власти на уровне региона, что в случае успеха становилось неблагоприятным исходом для МСУ, поскольку он оборачивался «уходом» агентов на региональный уровень. Оборонительный вариант стратегии, когда агенты не претендовали на завоевание региональной власти, был более продуктивен для муниципальной автономии.

• [1] Во время протестов в 2011—2012 гг., связанных с выборами в ГосударственнуюДуму и с выборами Президента, и в 2017 г., связанных с противодействием коррупции, роль массового актора была заметной.
• [2] Hirschman A. Exit, Voice and Loyalty: Responses to Decline in Firms? Organizations, and States. Cambridge: MA, Harvard University Press, 1970.