Опыт осуществления местного самоуправления в США

Исторически государственность США формировалась снизу. Один из первых европейских политологов, француз Алексис де Токвиль отмечал, что «первоначальным источником власти является отнюдь не государство и даже не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, сами управляющие своими собственными делами»^[1].

Именно в таких условиях у людей формируются истинное гражданское самосознание, чувство ответственности, способности соизмерять и согласовывать свои интересы с интересами ближних.

Создание первопоселенцами таунов (городских поселений), тауншипов (сельских территориальных общин) предшествовало созданию графств, создание последних — формированию Американской Федерации. И это в значительной мере определило высокий уровень децентрализации государственной системы штатов, признание самоуправленческого статуса таунов и тауншипов.

В США не существует единой системы местных органов власти. Конституция США не определяет полномочий штатов. Организация местного самоуправления находится в ведении штатов. Поэтому органы местного самоуправления создаются в соответствии с законами штатов, и их полномочия определяются штатами. Правительство штатов без согласования с федеральным правительством устанавливает юридический статус, территориальные границы, организационные формы и полномочия местных органов. Полная зависимость и производное™ местных органов от субъектов федерации была сформулирована еще в 1868 г. Положения о деятельности местных органов содержатся в конституциях всех штатов. Поэтому в США отсутствуют какие-либо единые для всей страны принципы административно-территориального деления, организации и функционирования органов местного самоуправления^[2].

Степень урегулированное™ различных аспектов местного управления в отдельных штатах неодинакова, вследствие чего выделяются две основные группы^[3].

К первой группе относятся штаты, конституции которых содержат небольшое число норм, касающихся местных органов, причем устанавливающих, как правило, те или иные ограничения деятельности последних (Алабама, Миссисипи и др.).

Вторую группу составляют штаты, конституции которых более подробно регулируют вопросы местного самоуправления.

Важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов. Принятие муниципальным органом хартии связано с соответствующим актом легислатуры штата и происходит на основе положений конституции штата.

С правовой точки зрения местные органы составляют часть органов управления штатов, однако они пользуются значительной самостоятельностью в управлении местными делами. Местные органы управления делятся на следующие группы:

• — органы управления графств, таунов, тауншипов, муниципалитетов, которые управляют подведомственной им территорией;
• — школьные округа для руководства школами;
• — специальные округа для выполнения одной или ограниченного числа функций;
• — органы управления метрополитеновскими ареалами;
• — индейское общинное самоуправление.

В США непосредственными административно-территориальными подразделениями всех штатов являются графства^[4].

Это основные административно-территориальные единицы (АТЕ), на которые делятся штаты (кроме Род-Айленда и Коннектикута). В стране насчитывается более 3 тыс. графств, но размер их территорий и численность населения различны. Так, в штате Техас насчитывается 254 графства, в штате Миссури — 114, в штатах Нью-Йорк и Калифорния — 57, в штатах Делавэр и Гавайи — по 3. Если в крупных графствах (в штатах Калифорния, Иллинойс) проживает по 6—7 млн жителей, то в мелких порой всего 1 тыс. жителей.

Системы самоуправления в графствах определяются конституциями и законами штатов. Существует две основные формы советов графств: совет комиссионеров и совет контролеров.

Совет комиссионеров предусматривает избрание населением трех — пяти членов Совета, которые руководят всей практической работой по конкретным направлениям.

Совет контролеров предусматривает представительство в совете выборных должностных лиц муниципальных образований, входящих в графство (число таких представителей может доходить до 100). Обычно у данных советов нет постоянного председателя, и они собираются на свои заседания не чаще одного раза в месяц. Совет вправе вводить местные налоги и сборы, принимать и контролировать бюджет, следить за организацией и проведением выборов и др. При советах создается аппарат чиновников, который и осуществляет реальное управление в графстве. Во многих графствах отдельно избираются шериф (начальник полиции и судебный исполнитель), прокурор, суперинтендант школ, казначей и другие чиновники, которые часто независимы от совета.

Аппарат управления возглавляет администратор, который назначается советом или избирается населением. Это должностное лицо как бы олицетворяет исполнительную власть, но отношению к власти представительной; обычно он оказывает большое влияние на решения совета.

Графства подразделяются на низовые административно-территориальные единицы (АТЕ) — тауны и приравненные к ним тауншипы. Это самоуправляющиеся общины, входящие в графство. Правда, они распространены лишь в некоторых штатах Новой Англии, а также в штатах НьюЙорк, Висконсин, Миннесота. Их насчитывается 16 тыс.

Тауны создаются на базе одного или нескольких мелких городских поселений и окружающей сельской местности с небольшим населением. Иногда это просто отдельная деревня. Основным органом управления здесь является таун-митинг, т. е. собрание жителей (обычно раз в год). Такое собрание принимает бюджет, избирает совет или конкретных должностных лиц, иногда действующих на общественных началах.

Тауншипы создаются в сельской местности, главным образом в штатах Среднего Запада. Система самоуправления здесь также предусматривает избрание совета и администраторов.

Формой местного самоуправления выступают школьные округа и специальные округа, создаваемые легислатурами штатов для осуществления управления по ряду конкретных вопросов.

Школьные округа (в настоящее время их насчитывается более 14,5 тыс.) создаются для финансирования школ и руководства ими. В такие округа объединена большая часть начальных и средних школ. Их границы могут совпадать, а могут и не совпадать с традиционными границами различных АТЕ.

Специальные округа. Их общее число превышает 30 тыс. Абсолютное большинство специальных округов является строго целевым по своему назначению. В США консультативная комиссия, но межправительственным отношениям выделяет по функциональному признаку 19 основных типов специальных округов: транспортные, парковые, но пожарной охране, санитарные, дренажные, по водоснабжению, охране почв, жилищному и дорожному строительству, ирригации и охране вод, электроснабжению, здравоохранению и др.

Границы специальных округов часто не совпадают с границами традиционных АТЕ. Они иногда охватывают территорию нескольких графств. Администрация и советы таких округов, обычно выборные, пользуются значительной автономией. В каждом специальном округе создается руководящий совет, который либо избирается населением, либо назначается штатными или местными властями.

Специальные округа обычно создаются для деполитизации той или иной сферы деятельности, а также для предоставления населению таких услуг, которые по каким-либо причинам не предоставляются органами местного самоуправления. Специальные округа обладают большей оперативностью управления, чем обычные муниципальные службы, ибо выведены из-под прямого контроля громоздкого бюрократического аппарата местных властей. К недостаткам можно отнести то, что создание специальных округов усложняет систему управления местными делами, делает ее более громоздкой и менее скоординированной, затрудняет проведение на местах единой согласованной политики.

Специфической чертой муниципального управления в США является административная раздробленность огромных урбанизированных территорий — крупных городов с пригородными зонами или сросшихся городских поселений, именуемых метрополитенскими ареалами. Как правило, на территории ареалов существует множество АТЕ, большое количество муниципальных органов, действующих разрозненно. Значительное распространение в метрополитенских ареалах получили разнообразные межмуниципальные организации с ограниченными координационными функциями. Особый вид таких АТЕ составляют городские поселения, имеющие статус муниципальных корпораций (сиги, бороу, виллижис)^[5]. Например, в метрополитенском регионе Миннеаполис — Сент-Пол с населением в 2,5 млн человек действуют 270 местных органов управления, в том числе семь графств, 140 муниципалитетов, 49 тауншииов, 49 школьных округов, 22 специальных округа и др. В этом регионе создан метрополитенский совет, который в соответствии с законом планирует развитие транспорта, создание аэропортов и парков, контролирует экологическую среду и т. п. Впрочем, в других аналогичных регионах функции метрополитенского совета гораздо скромнее.

В США в результате эволюционного развития городского самоуправления сложились следующие три основные формы организации городского управления.

• 1. Система «мэр — совет» действует более чем в половине самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре, ибо его реальная власть далеко не одинакова во всех муниципалитетах. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура избрания (мэр избирается либо непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания: мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др.
• 2. Система «совет — менеджер» (или «городской управляющий»). В соответствии с этой формой городского управления мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника — менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию.
• 3. «Комиссия». Подобная форма городского самоуправления встречается достаточно редко и существует, как правило, в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Индейское общинное самоуправление в США организовано в соответствии со специальным федеральным законом, принятым в 1934 г. (так называемый Закон Уилера —Ховарда).

Сегодня организация самоуправления в индейских общинах, находящихся на территории Соединенных Штатов, в основном однотипна и имеет мало общего с традиционным племенным самоуправлением индейцев, которое у них существовало вплоть до второй половины XIX в.

Совершеннолетние избиратели (достигшие 21 года) избирают совет и его председателя. Совет образует комиссии, комитеты, бюро, управления. Он собирается в сессионном порядке не реже четырех раз в год. Совет также создает общинные суды, которые отправляют правосудие по гражданским, уголовным и административным делам в пределах, установленных законодательством США. Общинным судам подчиняется и полиция резерваций.

Местные органы управления в США, пользуясь значительной самостоятельностью, обеспечивают деятельность хозяйственных и социальных служб, реализуют многие социально-экономические программы и проекты Федерального правительства, правительства штатов. В ведении местных органов управления находится большая часть полиции и судебных учреждений. Местные органы управления самостоятельно формируют бюджет и функционируют на прочной финансовой основе. Главный источник собственных доходов муниципальных органов — налоги и сборы с населения. Они устанавливаются и взимаются муниципалитетами под контролем центральных органов. На долю местного бюджета приходится 50—60% всего бюджета США.

• [1] Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 65
• [2] Бабун Р. В. Американский федерализм и местное самоуправление // Регион: экономикаи социология. 1994. № 1.
• [3] Бакатин Д. В., Ковалева Т. К. Правовой статус и хозяйственная деятельность органовмуниципального управления. Американская модель. М.: изд-во Моек, ун-та, 1999.
• [4] В США насчитывается более 3034 графств. 2% графств имеет менее чем по 25 тыс. жителей, между тем как 239 графств (8%) — по 250 тыс. населения и более, причем в 37из них проживает по 1 млн человек и более. В 20 штатах графства подразделяются на тауи-шипы и тауны, которые наиболее распространены на северо-востоке и севере страны. В нихпроживает свыше 22% населения США. Более 100 тауншипов имеют по 50 тыс. жителейи более, а примерно 15 тыс. этих единиц насчитывают по 5 тыс. человек и менее. В штатахНовой Англии имеется примерно 1400 таунов — компактных городских и сельских общин, главным образом мелких. Всего в США 16 506 тауншипов и таунов, имеющих собственныеорганы самоуправления. См.: Мишин А. А. Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов. 17-е изд., испр. и доп. М.: Статут, 2013. С. 80—381.
• [5] В муниципальных корпорациях проживает 2/3 населения страны, причем на 40 крупнейших городов приходится 35 млн жителей. Многие муниципальные корпорации имеютменее 1 тыс. жителей. См.: Мишин А. А. Указ. соч. С. 381.