Управление в политике

Управление — это важная и неотъемлемая часть политической жизни. С его помощью решаются как масштабные задачи координации политических, экономических и социальных процессов в обществе, так и более скромные, связанные с разрешением конкретной проблемной ситуации.

После изучения данного раздела студент должен: знать

• • основные виды управленческих отношений в политике;
• • особенности государственной политики и государственного управления;
• • содержание и технологии политического менеджмента; уметь
• • характеризовать политику как сферу управленческих отношений;
• • определять цели и задачи политического менеджмента;
• • выявлять основные свойства и виды политических технологий; владеть
• • навыками идентификации управленческих процессов в политике;
• • методами использования политических технологий.

ГОСУДАРСТВО В ПРОСТРАНСТВЕ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ

Управление как вид деятельности и как политический процесс

Управление — это особый вид деятельности, главной особенностью которого является направленное воздействие на некоторый объект с целью придания ему определенных свойств и качеств.

По ряду внешних признаков управление напоминает властное отношение (см. гл. 3). И в том, и в другом случае мы имеем субъект (управления или власти), который воздействует на объект (некоторую совокупность людей) и добивается от него такого поведения, которое отвечает целям субъекта. Вместе с тем между этими понятиями есть существенные различия. Мы обращаемся к понятию «власть», когда требуется объяснить, почему возникают отношения подчинения — командования, почему субъект может навязывать свою волю определенным социальным группам, при каких условиях он может осуществлять господство, влияние. С помощью понятия «управление» мы пытаемся понять, как возникает целеполагание, как происходят выбор способов достижения поставленных целей, учет интересов и запросов управляемой группы и т.н.

Управление всегда шире простых приказаний, оно опирается не только на применение санкций, но и на включение многообразных механизмов и технологий, влияющих на изменение мотивации людей. Управление предполагает не прямое воздействие на объект, а опосредованное, в виде изменения объективных условий жизнедеятельности людей, их коллективных представлений, ценностных ориентаций. Например, речь может идти о принятии законов, иных нормативных актов, меняющих ранее сложившиеся в обществе отношения и взаимосвязи, или, напротив, способствующих закреплению уже возникших моделей поведения. Другим вариантом управленческого воздействия может стать внесение в массовое сознание новой системы ценностей, что также вызовет изменение поведения людей в соответствии с формирующимися у них новыми убеждениями и ориентациями.

Схематично принципиальное отличие отношения власти от отношения управления изображено на рис. 18.1. Модель 1 обозначает властное взаимодействие, где субъект А добивается своей цели, изменения поведения В путем использования ресурсов и механизмов санкций. Модель 2 показывает специфику отношения управления, заключающегося в том, что субъект А добивается изменения поведения В не путем прямого давления, а путем изменения объективных по отношению к последнему структур, норм, правил, ценностей. Эффективность управленческих решений, т.с. достижение желаемого результата, определяется способностью принимающего решение предложить такие структуры и нормы, которые изменили бы поведение объекта управления в нужном направлении.

модель 1 — отношение власти; модель 2 — отношение управления В политике выполнение властных и управленческих функций может наслаиваться и взаимно дополнять друг друга. Так, люди, занимающие государственные должности, в своей управленческой практике опираются на властные ресурсы и предоставленное им право создавать общеобязательные нормы, распределять ресурсы, применять легитимное насилие. Однако обладание властью и умение распоряжаться властными ресурсами не является залогом успешного и эффективного управления — более того, оно способно рождать иллюзию вседозволенности и желание идти напролом к намеченной цели, осуществлять реализацию задуманного, игнорируя объективные обстоятельства и не просчитывая последствия принимаемых решений.

Управление в политике возможно и без непосредственного включения в систему властного взаимодействия. Так, политическая партия может ставить задачу расширения свой электоральной базы, но при этом лишена возможности использовать властные ресурсы для привлечения новых сторонников. Она вынуждена использовать технологии влияния, основанные на мотивационном привнесении и манипуляции (подробнее об этом см. параграф 19.3).

Таким образом, управление как деятельность характеризуется способностью актора ставить цели и осуществлять осознанный выбор способов их достижения, а также умением использовать соответствующие технологии. Эта деятельность обретает политический характер тогда, когда в качестве субъекта управления выступают люди, организации, структуры, занимающие определенное положение в системе политических отношений и преследующие цели, связанные с реализацией политических функций. Так, политический характер носит управленческая деятельность государственных органов, поскольку эти органы являются неотъемлемой частью политической системы общества, а выполняемые ими функции ориентированы не только на обеспечение роста благосостояния населения, но и на поддержание политического порядка и легитимности власти. Политическими являются и управленческие отношения, возникающие в связи с деятельностью негосударственных политических акторов, стремящихся к расширению своего влияния в политическом пространстве.

Управление — это не одномоментный акт и не состояние отношения, а процесс, участники которого вступают во взаимодействие по целому ряду вопросов, формируя тем самым необычайно сложную, противоречивую, многоплановую, постоянно меняющуюся картину событий. Масштаб решаемых задач может быть различным, но тем не менее можно выделить некоторые общие фазы развертывания управленческого процесса (рис. 18.2).

• 1. Выявление вопроса или проблемы, которые являются актуальными, требующими принятия комплекса мер для их решения. Так, для политической партии такой проблемой может стать снижение электоральной поддержки, для государства — падение жизненного уровня населения и нарастание социальной напряженности, для группы интересов — сокращение возможностей удовлетворить свои потребности и т. д.
• 2. Выработка решения (вариантов решения). На этом этапе идет поиск способов решения возникшей проблемы, в котором принимают участие специалисты, способные дать квалифицированное заключение по проблеме и предложить адекватные механизмы и технологии достижения цели. Так, политическая партия может для улучшения своего имиджа пригласить независимых политических консультантов, которые разработают проект (проекты) имиджевой кампании. Государство для выработки политики в определенной отрасли может не только опереться на собственных специалистов, но и привлечь внешних экспертов. Как правило, выявленная проблема может быть решена с помощью разного набора средств, поэтому на данном этапе возможно появление нескольких предложений по достижению цели, различающихся, но их ресурсной обеспеченности, эффективности, возможным последствиям.
• 3. Принятие решения. В политике сложились три основных способа принятия решений:
• 1) массовый, когда решение принимается на референдуме или на выборах. Этот способ применяется крайне редко, обычно при условии чрезвычайной важности самого решения для всех членов общества, например, при рассмотрении вопроса о конституционном устройстве страны, самоопределении нации;
• 2) коллективный, когда решение принимается коллегиальным органом, например парламентом, правительством, партийным съездом. Коллективный способ принятия решений является обычной практикой практически во всех современных странах. Он позволяет выявить и отразить в принятом решении позицию большинства, что в определенной мере снижает риск его непопулярности. При коллективном обсуждении могут выявиться пропущенные на предварительных стадиях подготовки документа недочеты. Наиболее распространенной практикой принятия коллективного решения является утверждение законов парламентом страны, принятие постановлений на заседании совета министров или коллегии министерства. Однако данный способ принятия решений имеет и свои недостатки, главным из которых является размытость персональной ответственности за принятое решение, особенно если человек в ходе его обсуждения выступал против;
• 3) индивидуальный, когда решение принимается одним человеком: президентом, премьер-министром, министром, руководителем партии и т. д.

Для принимающего решение это самый сложный выбор, поскольку на него ложится вся ответственность за его последствия. Для снижения рисков, связанных с субъективной оценкой альтернатив, используется процедура предварительного согласования с различными специалистами в соответствующей области.

4. Реализация решения. Успешность действий на этом этапе зависит от степени аналитической проработки решения, от того, насколько полно удалось при его подготовке учесть все объективные факторы. Желая понравиться массам, политик или государственный деятель склонен принимать так называемые популистские решения, т. е. решения, ориентированные на реальные ожидания населения, но при этом игнорирующие объективные условия их реализации, прежде всего ресурсную базу. Такие решения, как правило, с воодушевлением принимаются массами, но эта выгода всегда бывает сиюминутной, так как неизбежно наступает время, когда становится очевидной голословность провозглашенных обещаний. Последствия разочарования населения могут оказаться самыми разнообразными: от политической апатии до стихийных бунтов против своих недавних политических кумиров.

Главный смысл усилий, предпринимаемых на этапе реализации решения, — это побуждение населения или определенной социальной группы к его исполнению. В рамках государственного управления возможным становится использование принуждения, «легитимного насилия». Однако важно подчеркнуть, что даже обладание властными ресурсами, применение насилия могут дать лишь временный результат. Эффективность управленческих решений не находится в прямой зависимости от силы и статуса принимающих их лиц. Управление является более сложным и тонким делом, чем силовое давление.

5. Оценка результатов реализации решения и переход к решению новой проблемы, или (в случае неудачи) формулирование нового проекта, или возвращение к отброшенным ранее альтернативам. Важной особенностью политического управленческого процесса является то, что в оценку его результатов вовлекаются широкие слои общественности, причем чем шире было разрекламировано управленческое решение, чем больше населения было вовлечено в его орбиту, тем активнее будет участие общественности в обсуждении его итогов. Негативная оценка результатов при этом может привести к падению авторитета политических акторов, ответственных за принятие решения, к проявлениям неудовлетворенности и массового недовольства. Социальная и идеологическая неоднородность общества неизбежно порождает противоречивые оценки действий политических лидеров, государственных должностных лиц, что является важным фактором, блокирующим адекватную реакцию субъектов управленческого процесса по корректировке предпринимаемых усилий.

Управленческие процессы в политике характеризуются:

• • многообразием (они существуют в виде государственного управления, управления политическими кампаниями, управления политическими организациями);
• • многоуровневостью (управление общенациональными, региональными и локальными политическими процессами);
• • дифференцированностью (существуют различные субъекты управления в системе государственно-политических отношений, решающие свои специализированные задачи).

В основе такой сложной картины политических управленческих процессов лежит процесс дифференциации политической власти, сопровождающийся появлением различных политических институтов, созданием многочисленных государственных и политических организаций со своим полем ответственности. В этой связи управленческие процессы в политике способны обретать противоречивый, дискретный характер. Обеспечивая решение конкретной проблемы, они создают новые объективные условия для других участников политических взаимодействий.