Б прикладные основы регионоведения

В результате освоения данной темы студент должен:

знать

• • типы региональных программ социально-экономического развития, действующие в современной России;
• • зарубежные региональные программы развития, имевшие максимальный позитивный социально-экономический эффект;

уметь

• • определять сферы социально-экономического развития, нс охваченные действующими региональными программами социально-экономического развития;
• • выделять наиболее и наименее инвестиционно привлекательные регионы страны;

владеть

• навыками определения основных достоинств и недостатков, влияющих на имидж регионов России.

Региональные программы социально-экономического развития

Разработка программ социально-экономического развития регионов — важнейший практический результат регионоведения. При этом в большинстве разрабатываемых в регионах и городах России «стратегий», «концепций», «программ» в качестве позитивного результата (и одновременно фактора, предпосылки) называется развитие экономики. Но в данных документах отсутствует четко обозначенный количественный результат осуществления программ, на который нацелено выделение соответствующих ресурсов.

Как правило, под экономическим развитием региона, района понимается рост макроэкономических параметров (в первую очередь ВРИ, промышленного производства, платных услуг и т. п.), расширение объемов деятельности всех экономических агентов, зарегистрированных на данной территории, а также увеличение числа таких агентов. Например, появление в регионе нового крупного предприятия всегда считается свидетельством «развития региона».

Логическим развитием данного подхода становится преувеличенное внимание к показателю роста объемов производства по сравнению с такими бесспорными характеристиками развития территории, как, например, снижение бедности или увеличение ожидаемой продолжительности жизни. Необходимо определить, что понимать под термином «развитие», какое развитие считать целью государственной политики. В конечном счете целью регионального развития должно стать улучшение условий и рост уровня жизни населения, т. е. нужно говорить именно о социально-экономическом развитии, при котором экономический рост важен не сам по себе, а является предпосылкой для решения социальных проблем. При этом в Российской Федерации важно также опережающее развитие отстающих регионов по сравнению с регионами-лидерами, без чего невозможно сокращение существующих чрезмерных диспропорций по многим основным социально-экономическим характеристикам между субъектами. Сокращение чрезмерной региональной дифференциации — одна из главных задач региональной политики страны, о чем говорилось в главе 1 учебника.

В России, как и в большинстве других стран, используется примерно одинаковый набор инструментов государственного регулирования территориального развития. В плановой огосударствленной экономике главным инструментом является создание в отстающих регионах непосредственно за счет государственного бюджета новых производств и объектов производственной и социальной инфраструктуры. При этом уже существующие объекты производства и инфраструктуры в развитых регионах зачастую выпадают из зоны приоритетного внимания государства, что ведет к быстрому износу основных фондов, снижению эффективности производства и качества продукции. Подобная ситуация наблюдалась в СССР, когда ускоренными темпами за счет огромных общегосударственных затрат развивались «отсталые национальные окраины» и «районы Крайнего Севера», уровень социально-экономического развития которых за советский период действительно существенно вырос.

В условиях рыночной экономики государство, как правило, не занимается непосредственно экономической деятельностью, а создает условия для работы частных предпринимателей. При этом наибольший интерес представляют такие инструменты регионального развития, как федеральные целевые программы, концепции, стратегии, прогнозы социально-экономического развития регионов, государственные программы, приоритетные национальные проекты — все программные документы, относящиеся к программно-целевому методу или подходу осуществления региональной политики. В настоящее время они обобщенно называются государственные программы (госпрограммы).

Практика динамично развивающихся стран показывает, что прогнозирование, планирование и программирование являются важными этапами в осуществлении государством функций управления и регулирования социально-экономических процессов, они составляют единую систему государственного регулирования экономики. В 2014 г. был принят специальный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (№ 172-ФЗ от 28 июня 2014 г.). Правительство страны выступает в этом процессе организатором или заказчиком, но в нем одновременно участвуют различные государственные и частные структуры, научные и общественные организации. Важная роль принадлежит в настоящее время международным организациям, особенно в сфере разработки глобальных прогнозов и проектов международных программ развития.

Первоочередным условием успешной разработки и реализации стратегии государства является создание ориентированной на перспективу системы прогнозной работы, охватывающей в целостности сферы социодемографического, экономического, инновационно-технологического, экологического, территориального и внешнеэкономического развития страны с учетом мировых тенденций. Под стратегией при этом следует понимать свод конкретных предпрограммных обоснований решения приоритетных проблем территориального развития страны и ее регионов на среднесрочный и долгосрочный периоды. Конечной целью стратегий является уточнение целесообразности и возможности сосредоточения усилий органов государственной власти на конкретных проблемах общегосударственного и регионального значения в рамках соответствующих полномочий этих органов. Стратегии должны включать:

• • результаты диагностики региональных ситуаций и проблем с оценкой их общегосударственной и региональной значимости, приоритетности и очередности решения;
• • обоснование необходимости разработки долгосрочных и среднесрочных программ решения отобранных проблем территориального развития с указанием конкретного содержания предлагаемых программ, основных характеристик решаемых проблем до и в результате реализации программ, требуемого объема ресурсов.

Необходимость для России стратегии на XXI в. общеиризнана. Предварительное видение различных аспектов стратегии России изложено в правительственной программе «Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу», в докладе рабочей группы Государственного совета при Президенте России «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года», в значительном числе опубликованных монографий, научных отчетах по программе фундаментальных исследований отделения общественных наук РАН «Россия в глобализирующемся мире» и других документах.

Стратегии должны утверждаться исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Национальные приоритеты, выбранные на основе долгосрочного макропрогноза и системно представленные в стратегическом плане, находят реализацию в национальных программах и проектах, которые являются конкретным воплощением стратегически-инновационной функции государства в рыночной экономике. Таким образом, для гарантий устойчивого развития государством должна осуществляться единая, целостная система «прогнозирование — планирование — программирование».

В настоящее время уже разработаны и утверждены стратегии социально-экономического развития до 2020 г. во всех федеральных округах и практически всех субъектах Российской Федерации. Существуют и отраслевые стратегии (Транспортная, Энергетическая и др.), большое внимание в которых уделяется региональным и социальным аспектам.

При этом серьезным недостатком этих документов является их слабая согласованность друг с другом даже при наличии прямой иерархической соподчиненности. Так, стратегии развития субъектов Российской Федерации не всегда согласуются со стратегией того федерального округа, в который они входят. В итоге при разработке конкретных программ возникают большие сложности с определением первоочередности осуществления различных проектов, источников их финансирования и взаимоувязанной деятельности создаваемых объектов в перспективе.

На следующем уровне, но масштабам после стратегий социально-экономического развития находятся федеральные целевые программы (ФЦП), финансирование которых осуществляется в основном из бюджета, но с распределением по отдельным уровням — федеральному, региональному, муниципальному. Для осуществления отдельных проектов в рамках таких программ привлекаются также частные инвестиции, как правило, в формате частно-государственного партнерства. Разработка ФЦП должна опираться на концепцию или стратегию развития территории, обозначать основные пути развития. В государственных масштабах — это Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. («Стратегия 2020»).

Центральная задача в соответствии с этой стратегией — переход к новой модели устойчивого роста, в которой рост спроса должен быть поддержан более интенсивным ростом предложения за счет повышения деловой активности и роста конкуренции на внутреннем рынке, созданием условий для формирования длинных инвестиционных ресурсов, расширением секторов экономики, ориентированных на внешний спрос. Такая политика подразумевает макроэкономическую стабилизацию, ориентированную на формирование условий снижения инфляции, сокращение бюджетной нагрузки к ВВП, стабилизацию и по возможности снижение налоговой нагрузки, активное привлечение рабочей силы, повышение инвестиций в человеческий капитал, усилия по расширению несырьевого экспорта. Важнейший элемент такой политики — разработка и осуществление стратегии улучшения делового климата.

По содержанию федеральные целевые программы можно классифицировать следующим образом:

• • социально-экономические, направленные на повышение уровня и улучшение условий жизни людей, увеличение численности населения, экономический рост, ускоренное развитие прогрессивных видов экономической деятельности, модернизацию отраслевой структуры экономики, повышение ее эффективности, преобразования производственных и социальных условий труда, улучшения условий досуга и отдыха людей;
• • научно-технические — по развитию научных исследований, решению проблем разработки и внедрению в практику новых видов техники и технологии;
• • производственные, направленные на увеличение производства определенных видов продукции (и услуг), развитие новых видов производства, повышение качественных характеристик продукции, повышение эффективности использования ресурсов;
• • региональные, основная задача которых состоит в хозяйственном освоении новых районов природных богатств, преобразовании экономики уже сложившихся регионов страны и формировании новых кластеров и территориально-производственных комплексов;
• • экологические, направленные на осуществление природоохранных и природопреобразовательных проектов;
• • институционные, направленные на совершенствование организации управления хозяйственными системами.

Официальный порядок разработки и реализации современных федеральных программ определен постановлением Правительства Российской Федерации № 594 от 26 июня 1995 г. «О реализации Федерального закона „О поставках продукции и товаров для государственных нужд“». Утвержденный этим постановлением «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ» определяет, что отбор проблем для программной разработки и реализации на федеральном уровне должен исходить: а) из особой их значимости для осуществления крупных структурных изменений и повышения эффективности развития конкретных отраслей и регионов, образования и социальной сферы, для обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования; б) из сжатости сроков решения этих проблем и необходимости концентрации ресурсов; в) из взаимосвязанности соответствующих мероприятий (заданий), обеспечивающих целевое управление межотраслевыми связями технологически сопряженных отраслей и производств.

Для обоснования каждой программы считаются обязательными:

• • формулирование проблемы и анализ причин ее возникновения;
• • предварительная оценка ожидаемой социально-экономической эффективности и соответствия природоохранным требованиям (а значит, и прогнозирование экологических последствий реализации программных мероприятий);
• • оценка потребности в финансовых (бюджетных и внебюджетных), материальных и трудовых ресурсах и указание возможных источников их обеспечения;
• • определение круга возможных государственных заказчиков, разработчиков и исполнителей программы.

Если это обоснование принимается, то разрабатывается сам проект программы, который обязан включать: качественно и количественно конкретизированные основные цели и задачи, этапы и сроки выполнения программы; взаимосвязанную систему программных мероприятий; объемы финансовых, материальных и трудовых затрат; характеристику механизмов осуществления программы, включая систему стимулирования (льгот) выполнения заказов на поставки продукции (услуг) для государственных нужд; также предложения по организации управления реализацией программы и контроля за ходом ее выполнения; оценку социально-экономической эффективности и экологических последствий от реализации программных мероприятий; сведения о государственном заказчике программы, потенциальных исполнителях и соисполнителях работ.

При реализации современных ФЦП именно государственный заказчик несет ответственность за своевременную и качественную подготовку и реализацию целевой программы, подготавливает исходное задание на ее формирование, управляет действиями разработчиков, осуществляет управление исполнителями программы после ее утверждения, обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на реализацию программы.

Государственный заказчик целевой программы:

• • осуществляет предконтрактный отбор на конкурсной основе исполнителей работ, услуг, поставщиков продукции по каждому программному мероприятию;
• • согласовывает с основными заинтересованными участниками программы возможные сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования. По мероприятиям, предусматривающим финансирование за счет средств внебюджетных источников или бюджетов субъектов федерации (в случае, если в целевую программу включены межрегиональные и региональные целевые программы), подписываются соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов федерации;
• • организует при необходимости проведение специализированной экспертизы проекта целевой программы и по результатам экспертизы производит его доработку.

Можно выделить некоторые типичные черты структуры комплексных программ. Эти программы строятся на основе исходного задания, сформулированного в результате анализа состояния исследуемой проблемы и предварительных прогнозов их возможного решения. Схема программы включает следующие основные элементы (блоки):

• • целевой, где фиксируются главная цель и подцели программы, предпочтительная последовательность их реализации;
• • структурный, разработка которого позволяет определить набор и контуры целереализующих систем, т. е. объектов народного хозяйства и их элементов, объединяемых по признаку их целевого назначения, развитие и функционирование которых обеспечивает решение проблемы;
• • технике-экономического обоснования, содержащий набор мероприятий, которые намечены для осуществления в каждой из целереализующих систем;
• • ресурсный, характеризующий объем и структуру распределяемых ресурсов, необходимых для осуществления намеченных мероприятий;
• • организационный, в котором по всем элементам (блокам) программы предусматриваются ответственные за исполнение намеченных мероприятий, источники и сроки выделения ресурсов, а также сроки осуществления мероприятий.

В некоторых случаях может быть предусмотрен механизм, в котором предусматриваются особые меры по экономическому стимулированию участников реализации программы, цены, тарифы и т. п.

В конечном счете, разработка программы сводится к определению перечня и содержания мероприятий по ее осуществлению, их взаимной увязке по срокам, распределению ресурсов. Эти мероприятия охватывают, как правило, не только непосредственно сферу производства предусматриваемого программой конечного продукта или оказания услуг, или освоения технологии, но и сопряженные области производства предметов и орудий труда, необходимых для выпуска программной продукции или предоставления услуг, а также смежную область производственного и непроизводственного потребления целевого продукта. Перечень таких мероприятий специфичен для каждой программы.

Осуществление намеченных программой мероприятий предполагает определенные виды деятельности, перечень которых является во многом общим для всех программ. В него входят:

• • исследования, разработки конструкций и проектов;
• • капитальное строительство, обеспечивающее прирост производственных мощностей или расширение сферы обслуживания населения путем создания новых предприятий и объектов или реконструкции и модернизации действующих предприятий (учреждений сферы обслуживания);
• • освоение производственных мощностей, выпуск продукции;
• • обеспечение предприятий и учреждений сферы обслуживания сырьем, материалами, оборудованием;
• • подготовка кадров, особенно новых профилей;
• • организация в случае необходимости внешнеэкономических связей (покупка лицензий, импорт сырья и оборудования, подготовка и стажировка кадров за рубежом, продажа лицензий, экспорт конечной продукции, подготовка и стажировка зарубежных кадров).

Ресурсное обоснование программы предполагает определение затрат на осуществление каждого из мероприятий программы и затраты на программу в целом. В этом блоке должна быть отражена потребность:

• • в капитальных вложениях и необходимых для их использования основных видов материальных ресурсов;
• • рабочей силе и фонде заработной платы;
• • финансовых и соответствующих им материальных ресурсах для текущей эксплуатации основных для программы производственных мощностей и финансирования учреждений непроизводственной сферы. Особо выделяется потребность в валютных ресурсах.

Полная стоимость всей программы определяется с тем, чтобы иметь представление о ее влиянии на ресурсы страны в течение всего периода реализации. Полные капиталовложения включают:

• • прямые капиталовложения, которые обеспечивают производство продукции и оказание услуг, конечных для программы;
• • сопряженные капиталовложения для производства предметов и орудий труда, необходимых для выпуска основной продукции или оказания основного вида услуг;
• • смежные капиталовложения для производственного потребления основной продукции программы;
• • капиталовложения для роста непроизводственного потребления основной продукции программы.

По каждому из мероприятий программы указываются ответственные исполнители, сроки выполнения мероприятий и сроки выделения ресурсов. В ряде случаев разрабатываются меры экономического стимулирования: определяются цены, тарифы, условия материального поощрения.

Разработка мероприятий программы, их технико-экономическое обоснование и ресурсное обеспечение завершаются выпуском программной документации. В ней излагаются значение и цели программы, дается перечень мероприятий, указываются потребности в материальных, трудовых и финансовых ресурсах, выделяются показатели для включения в народнохозяйственные планы.

К показателям программы, которые должны быть включены в государственные планы, могут относиться:

• • перечень важнейших отраслевых и межотраслевых проблем, по которым должны проводиться научно-исследовательские работы, производство новых изделий и материалов, применение новых технологических процессов, предусматриваемых программой;
• • объемные показатели производства конечной продукции; основные показатели потребления конечной продукции; производство важнейших видов продукции для нужд программы;
• • объемы производственных и непроизводственных капиталовложений и строительно-монтажных работ; перечень важнейших новостроек; ввод в действие основных фондов;
• • прирост численности рабочих и служащих, необходимый для осуществления программы, размеры подготовки кадров новых специальностей и профилей;
• • прирост фонда заработной платы рабочих и служащих; затраты валютных ресурсов и важнейшие мероприятия в области внешнеэкономических связей;
• • мероприятия по совершенствованию планирования, экономического стимулирования и управления в связи с разработкой программы.

Во всех случаях определяется головная организация в системе управления хозяйством, которая выполняет функции координатора реализации принятой программы, — ответственный исполнитель. В некоторых случаях могут создаваться особые органы по управлению реализацией программы.

К настоящему моменту в России накоплен достаточно большой опыт реализации ФЦП, осуществляются следующие федеральные целевые программы регионального развития:

• • Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 г.;
• • Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007—2015 гг.;
• • Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 г. (в настоящее время разработан новый этап этой программы до 2020 г.);
• • Юг России: 2008—2013 гг. — преобразована в программу развития Северо-Кавказского федерального округа до 2020 г.

Все программы уже перешли во вторую половину срока своей реализации, что делает все более актуальным вопрос об их эффективности. Для оценки эффективности используются индивидуальные методики, в зависимости от решения конкретных региональных задач. Но для сравнения эффективности всех программ необходимо определить уровень социальноэкономического развития регионов до и после реализации федеральных целевых программ.

В ООН разработана система показателей оценки социально-экономического развития, в которой выделяется группа, представляющая для нас интерес как параметр оценки социального развития. В состав этой группы входят 4 интегральных показателя: 1) ИРЧП (индекс развития человеческого потенциала), который агрегирует такие показатели, как ожидаемая продолжительность жизни, уровень образования населения, реальный ВВП на душу населения; 2) ИНН 2 (индекс нищеты населения для промышленно развитых стран, %) — отражает процент нищеты населения по сравнению с максимально допустимым для промышленно развитых стран; 3) ПРВЖ (показатель расширения возможностей жизни), отражающий обобщенные экономические и социальные факторы, находящиеся ниже «пороговых» значений: процентная доля населения, которая, как ожидается, не доживет до 60 лет, процентная доля функционально неграмотного населения, процентная доля людей, живущих ниже черты бедности по доходам, уровень «застойной безработицы».

Исходя из Постановления Правительства РФ от 11 октября 2001 г. № 717 «О федеральной целевой программе „Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации“» сформирован перечень индикаторов социально-экономического развития субъектов РФ. В соответствии с этой методикой к базовым показателям отнесены:

• • коэффициент уровня покупательной способности, определяемый как отношение среднедушевого прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации к среднероссийскому показателю:
• • районный коэффициент степени удорожания капитальных затрат по субъектам Российской Федерации, определяемый на основе соответствующих официальных данных о территориальной дифференциации затрат на строительство жилья и объектов социальной инфраструктуры.

Интегральный показатель развития определяется по следующим нормированным показателям развития субъектов Российской Федерации:

• • ВРП на душу населения (тыс. руб.), определяемый как отношение ВРИ к численности населения, деленное на коэффициент уровня покупательной способности;
• • объем инвестиций в основной капитал на душу населения (тыс. руб.), определяемый как отношение объема инвестиций за счет средств всех источников финансирования к численности населения, деленное на коэффициент удорожания капитальных затрат;
• • показатель финансовой обеспеченности на душу населения на основе показателей финансового баланса (тыс. руб.), определяемый как отношение показателя финансовой обеспеченности субъекта Российской Федерации к численности населения;
• • соотношение среднедушевых денежных доходов и величины прожиточного минимума (в %),
• • доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в общей численности населения (в %);
• • площадь жилищ, приходящаяся в среднем на одного жителя (м²);
• • обеспеченность детей местами в дошкольных учреждениях (мест на 1 тыс. детей дошкольного возраста);
• • обеспеченность школами — доля учащихся, обучающихся во 2-ю и 3-ю смену (в %);
• • выпуск специалистов высшими и государственными средними учебными заведениями (специалистов на 10 тыс. человек населения);
• • обеспеченность населения врачами и средним медицинским персоналом (на 10 тыс. человек населения);
• • обеспеченность населения амбулаторно-поликлиническими учреждениями (посещений в смену на 10 тыс. человек населения).

Далее в соответствии с методикой производится расчет интегрального показателя отклонения уровня социально-экономического развития субъекта Российской Федерации от среднероссийского, который осуществляется поэтапно. На заключительном этапе формируется перечень субъектов, нуждающихся в государственной поддержке. Применение подобной методики позволяет оценить эффективность уже осуществляемых программ регионального развития.

Наиболее показательной является «Программа социально-экономического развития Калининградской области до 2020 года», поскольку она касается территории отдельного субъекта Российской Федерации, а не федерального округа, группы субъектов или части территории субъекта — как остальные действующие региональные федеральные целевые программы. Ответственным исполнителем программы является Министерство регионального развития Российской Федерации, но участниками ее осуществления являются все министерства и большинство федеральных агентств и служб Российской Федерации.

Цель программы развития Калининградской области — на базе природно-географического и эволюционного потенциала добиться превращения области в мощный центр российского и европейского развития и на этой основе выйти на европейский уровень жизни населения при сохранении российской духовности и самобытности. Цель делится на 4 подцели: 1) создание долговременного опорного инфраструктурного каркаса области; 2) развитие конкурентоспособных секторов экономики; 3) достижение европейского уровня жизни; 4) развитие международного сотрудничества и повышение мобильности населения.

Программа является продолжением федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Калининградской области на период с 2002 до 2015 года». Новая программа была разработана в 2012 г. В результате ее осуществления в 2020 г. по сравнению с 2011 г. предполагается увеличить: объем инвестиций в основной капитал — в 2,3 раза, производительность труда в экономике — в 3,3 раза, производство в обрабатывающей промышленности — в 2,4 раза, производство сельскохозяйственной продукции — в 2,2 раза, среднедушевые доходы населения — в 2,9 раза, среднюю продолжительность жизни населения — до 76 лет (на 10%). При этом область должна выйти на естественный прирост населения в 4 человека на 1000 жителей, что при традиционном миграционном притоке обеспечит стабильный рост численности населения. Миграционному притоку должно способствовать снижение уровня безработицы с 9 до 2,5%. Объем средств федерального бюджета, выделяемых на осуществление программы за период 2013—2020 гг. — 446 млрд руб.

За период осуществления предыдущей программы регионального развития (2002—2011) удалось достичь ускоренных темпов роста экономики и уровня жизни населения Калининградской области, что позволило сблизить ее показатели со среднероссийскими и показателями соседних европейских стран. Приоритетное внимание уделялось развитию инфраструктуры — интенсивно проходила газификация населенных пунктов области, построены важные автодороги, укреплено морское побережье на значительных участках, реконструирован до международных стандартов аэропорт «Храброво», расширена Калининградская ТЭЦ, что позволило сократить импорт электроэнергии из соседних стран. На эти цели из бюджетов всех уровней было израсходовано 140 млрд руб.

В последующие годы предполагается продолжить развитие инфраструктуры, в частности достроить Балтийскую АЭС, что позволит полностью обеспечить электроэнергией Калининградскую область и организовать ее экспорт в соседние страны. При этом вступление России в ВТО и прекращение режима действия Свободной экономической зоны в Калининграде может привести к сокращению производства в машиностроении после 2016 г. Для предотвращения этого предполагается сосредоточиться на локализации в области производства существующей готовой машиностроительной продукции — бытовой электротехники и электроники, автомобилей, судов. Для этого программой регионального развития предусмотрены как законодательные мероприятия, так и частно-государственные партнерства по модернизации существующих и созданию новых производств.

Важным для России может быть опыт осуществления региональных программ развития крупнейших западноевропейских государств — Великобритании, Германии и Италии. Все эти страны характеризуются проблемами в региональном развитии, однако истоки их неодинаковы. Причины региональных социально-экономических диспропорций в Великобритании, как правило, связаны либо со специализацией территории на устаревших отраслях экономики при недостаточном развитии новых и новейших отраслей и инфраструктуры (к таким можно отнести Уэльс со специализацией на угольной промышленности и черной металлургии), либо с плохим инвестиционным климатом вследствие депрессивности и периферийное™ положения региона.

Основная региональная проблема Италии — отсталость Юга в экономическом развитии и уровне жизни, протекающая на фоне прогрессивного развития северных провинций. В XIX в. Север и Центр страны уже были капиталистическими, а Юг оставался феодальным. В течение всего XX в. разрыв продолжал увеличиваться, вплоть до 1970;х гг., когда стали очевидными результаты региональной политики, и экономический рост южных территорий страны составлял около 7% в год. Но и сегодня проблема отсталости Юга не решена окончательно.

В современной Германии наиболее острой проблемой регионального развития является отставание восточных территорий, включая Берлин. В результате объединения Германии на территории бывшей ГДР была внедрена экономическая и социальная система западных земель и начались масштабные финансовые вливания. Однако это лишило восточногерманские предприятия возможности постепенно адаптироваться к новым условиям, ослабило конкурентоспособность промышленности новых земель, стимулировало деиндустриализацию. Разрыв в уровне безработицы сохраняется даже в условиях оттока населения в западные земли. Особое беспокойство в правящих кругах страны вызывает деформированная структура экономики восточных земель, которая заключается в непропорционально высокой доле строительства и старых отраслей по сравнению с инновационными.

Таким образом, в каждой стране существуют диспропорции в социально-экономическом развитии, но причины и суть этих диспропорций неодинаковы. Это вынуждает правительства применять как классические методы управления, так и разрабатывать индивидуальные инструменты и механизмы, выравнивающие уровень развития регионов. Рассмотрим подробнее эти инструменты.

Целью государственной региональной политики Великобритании является создание замены старых отраслей, на которых базировалась экономика депрессивных районов. Одним из способов достижения этой цели стала разработка государственной программы, направленной на поощрение миграции населения из густонаселенных районов в депрессивные. При этом поощрялся перевод компаний из Западного Мидленда и ЮгоВостока (наиболее развитые) в районы развития. Одновременно ограничивалось новое строительство на Юго-Востоке. Программа разрабатывалась центральным правительством, осуществлялась непосредственно при участии властей графств. Подобные поощрения районов и предприятий осуществлялись избирательно путем предоставления, в первую очередь, субсидий на инвестиции в промышленность.

Целью государственной региональной политики Италии является поднятие уровня развития Юга до северных провинций. Началом более или менее широкой и последовательной государственной политики в отношении южных территорий можно считать формирование «Плана Ваиони» и создание «Кассы Юга» (государственного фонда финансирования развития) в 1950 г., целью которого было включение Юга в общую экономическую систему Италии. План предусматривал создание дополнительных промышленных мощностей, обеспечение развития отраслей с преобладанием государственных предприятий и привлечение в них частного капитала. Для этого и была создана «Касса Юга», в которую отчислялись средства предприятий Севера. Данная мера отличалась от всех предшествующих тем, что носила долговременный, специальный и чрезвычайный характер. Было необходимо создание инфраструктуры, которая способствует увеличению занятости и расширению внутреннего спроса на товары, производимые Севером и необходимые для развития Юга. Однако, несмотря на очевидное развитие Юга, полностью реализовать план Ванони так и не удалось.

Важнейшей целью региональной политики Германии выступает сближение уровней жизни в различных районах страны путем улучшения инвестиционной привлекательности структурно слабых территорий. Основным же элементом системы региональной политики стала «Совместная задача совершенствования региональной хозяйственной структуры», сочетающая усилия федерации и земель по регулированию территориального развития Германии. Особое внимание уделяется стимулированию экономического роста за счет структурной трансформации, которая признается более эффективным инструментом государственной политики, чем субсидирование депрессивных отраслей и другие формы протекционизма. При этом региональная политика поддерживает проекты, направленные на создание новых конкурентоспособных рабочих мест, оказывающие наименьшее давление на окружающую среду, сочетаются с политикой поддержки малого и среднего бизнеса, инновационной политикой и другими направлениями социально-экономической политики ФРГ. Ради создания или сохранения рабочих мест в рамках «Совместной задачи» выделяется инвестиционная помощь предприятиям в проблемных районах страны, осуществляется содействие формированию региональных кластеров (особенно на территории восточных земель). Вложения в инфраструктуру характерны для новых земель — средства между западными и восточными землями распределяются как 1: 6.

Помимо европейского опыта следует обратить внимание на работу Соединенных Штатов Америки в области применения программно-целевого подхода в рамках развития отдельных регионов. Начиная с 1960;х гг. происходит постоянное расширение числа районов, развитие которых стимулируется путем реализации целевых региональных программ. Подобные региональные программы осуществляются одновременно с отраслевыми программами. В США был реализован целый ряд успешных программ развития регионов. Яркими примерами являются программы развития района долины реки Теннесси и развитие района Аппалачи. Рассмотрим некоторые особенности региональной политики США в части разработки и реализации программного подхода с целью развития отдельных регионов, которые могут быть актуальными для России.

Если обратиться к истории, то начало использования целевых программ развития регионов приходится на крупномасштабные государственные меры по поднятию экономики семи штатов на юго-востоке страны: Теннесси, Кентукки, Вирджиния, Алабама, Миссисипи, Джорджия и Северная Каролина. Общая цель «программы Теннесси» (TVA) была сформулирована как ликвидация разрыва между регионом и другими более развитыми частями страны по уровню экономического развития. Данная программа имела ярко выраженный межотраслевой характер, охватывая такие сферы, как строительство и эксплуатация системы гидротехнических сооружений, производство и распределение электроэнергии, развитие сельского хозяйства на основе его химизации и электрификации, улучшение качества окружающей среды, развитие городов и населенных пунктов территории.

Активное использование комплексных целевых программ развития регионов началось в 1965 г. с принятием закона о развитии Аппалачей и закона об общественных районах и экономическом развитии. В соответствии с ними в США была создана трехступенчатая иерархия территорий, вовлеченных в федеральные программы стимулирования экономического развития:

• 1) межштатные регионы экономического развития (осуществляются на федерально-штатной основе под руководством «региональных комиссий»);
• 2) округа экономического развития;
• 3) реконструируемые ареалы.

Важно, что полную ответственность за разработку и реализацию программы несет корпорация TVA. Она владеет (на правах государственной собственности) соответствующими основными фондами (8 млрд долл.), осуществляет финансирование мероприятий программы и располагает, таким образом, действенными рычагами управления. Статус государственной корпорации избавляет TVА от какого-либо ведомственного подчинения и создаст значительную самостоятельность в принятии и финансировании программных решений. Корпорация подотчетна только Конгрессу и Президенту США. Главной особенностью этой государственной корпорации является сочетание функции управления региональной программой с производственной деятельностью. TVA является крупной производственной организацией с мощной строительной, производственной и научно-технической базой. Таким образом, деятельность TVА, как государственной организации, осуществляется в рамках и на принципах функционирования рыночной экономики. Это показывает, что между государственным и рыночный секторами экономики нет принципиальных различий, препятствующих их взаимодействию и эффективному функционированию.

Помимо всеобщего органа, отвечающего за развитие регионов (в частности, за разработку и реализацию целевых программ), для управления конкретными программами создаются дополнительные органы. Так, например, для реализации программы развития Аппалачей был создан центральный орган — «Аппалачская региональная комиссия» (Appalachian Regional Commission — ARC), оформленная как специальное (независимое) ведомство. В состав комиссии входили губернаторы 13 штатов, ежегодно переизбираемые как временные сопредседатели, и представитель федерального правительства — постоянный сопредседатель (данное построение комиссии было признано наилучшим с точки зрения обеспечения интересов отдельных территорий и страны в целом). Перед данной программой стояла задача ликвидировать изолированность района как основную причину его длительного хозяйственного застоя путем развертывания автодорожного строительства (т.е. изначально была идентифицирована коренная причина отсталости района, на которую позже и были направлены основные мероприятия программы). Сооружение шоссейных дорог занимало главенствующее положение в программе. Кроме того, она содержала ряд подпрограмм по разным отраслям и сферам территориального хозяйства, включая здравоохранение, образование, профессионально-техническую подготовку рабочей силы и т. д.

Работа по составлению программы начиналась с низших территориальных звеньев, какими были специально созданные «местные округа развития». Разработанные ими программы учитывали предложения местных органов власти и содержали обоснование наиболее важных проблем округа, формулировку целей развития, перечень конкретных проектов, обеспечивающих достижение этих целей, схемы их финансирования. Подготовленные в округах планы служили основой программ штатов, составляемых для территорий, входящих в Аппалачский регион. Проекты, подготовленные штатами, предлагались их губернаторами Аппалачской региональной комиссии. На основе скорректированных и объединенных планов штатов региональная комиссия составляла общий план развития всего региона. Решение о выделении федеральных ассигнований по утвержденной программе выносилось на следующий финансовый год Конгрессом. После принятия в 1965 г. «Программы Аппалачей» но требованию отдельных штатов с очагами депрессии и отсталой экономической структурой хозяйства в период 1966—1978 гг. было образовано 8 межштатных регионов, полностью или частично охвативших территорию 28 штатов. Вместе с Аппалачским районом межштатные программы регионального развития распространялись на две трети территории США.

Контрольные вопросы и задания

• 1. Для чего необходимы программы социально-экономического развития регионов?
• 2. Каким образом взаимосвязаны программы и стратегии социально-экономического развития?
• 3. Каким образом классифицируются региональные программы развития?
• 4. Охарактеризуйте порядок разработки и реализации федеральных целевых программ.
• 5. Что необходимо для обоснования разработки региональных программ развития?
• 6. Каковы функции заказчика федеральных целевых программ?
• 7. Какие капиталовложения входят в стоимость программы?
• 8. Какими показателями можно оценить эффективность осуществления федеральных целевых программ?
• 9. Опыт каких стран может быть использован для разработки региональных программ развития в России?
• 10. Охарактеризуйте основные программы регионального развития, осуществленные в США.