Основные сферы регулирования сельскохозяйственного права Европейского Союза

Общая организация сельскохозяйственных рынков

Исторически первым аспектом в содержании общей сельскохозяйственной политики и сельскохозяйственного права ЕС послужило установление правовых механизмов, направленных на упорядочивание и контроль сельскохозяйственного производства в масштабах ЕС в целом. Эти механизмы обозначаются термином «общая организация сельскохозяйственных рынков» (см. 23.1).

Общая организация сельскохозяйственных рынков пришла на смену аналогичным механизмам, действовавшим в отдельных государствах-членах (национальным организациям рынков) и, в большинстве случаев, выступает как «европейская организация рынка» (ст. 40 ДФЕС)^[1]. Начиная с 1962 г. регламентами ЕЭС, затем ЕС была учреждена в общей сложности 21 общая организация сельскохозяйственных рынков (например, Регламент (ЕЭС) № 234/68 Совета от 27 февраля 1968 г. об учреждении общей организации рынков в секторы живых растений и продуктов цветоводства^[2]).

Для некоторых сельскохозяйственных продуктов общая организация рынков не вводилась. Вместо этого были установлены специальные правила, которые также включают в себя элементы упорядочивания и контроля их производства на европейском уровне (например, Регламент (ЕС) № 670/2003 Совета от 8 апреля 2003 г. об установлении специальных мер в отношении рынка этилового спирта сельскохозяйственного происхождения^[3]).

Поскольку общие организации рынков или специальные правила для отдельных видов сельскохозяйственных продуктов базировались на единообразных принципах и подходах, в начале XXI в. было решено провести кодификацию соответствующих регламентов, свести их в один комплексный законодательный акт. Результатом кодификации стал Регламент (ЕС) № 1234/2007 Совета от 22 октября 2007 г. об общей организации рынков в сельскохозяйственном секторе и о специальных правилах в отношении некоторых продуктов этого сектора^[4]. Краткое официальное название документа — Регламент «Единая ООР» (OOP — общая организация рынков).

Регламент «Единая ООР» является самым обстоятельным законодательным актом, когда-либо принимавшимся в рамках ЕС. В редакции, действовавшей в 2011 г., он включал в себя свыше 300 статей, распределенных в семь частей, с дальнейшим подразделением на разделы, главы, отделы и подотделы^[5]. Значительная часть норм Регламента «Единая ООР», имеющих специальный характер, вынесена в многочисленные приложения, некоторые из которых тоже делятся на части (всего 35 приложений в 2011 г.). Это, например: приложение IV «Стандартное качество риса и сахара», приложение VI «Национальные и региональные квоты, начиная с кампании коммерциализации 2010—2011 гг.», приложение XI bis «Коммерциализация мяса крупного рогатого скота в возрасте не более двенадцати месяцев в соответствии с положениями статьи 113 ter», приложение XVII «Импортная пошлина на рис, указанный в статье 138» и т. д.

Центральным элементом общей организации сельскохозяйственных рынков являются меры по регулированию производства сельскохозяйственных продуктов внутри ЕС. Источником этих мер служит часть II «Внутренний рынок» Регламента «Единая ООР».

Прежде всего, в целях обеспечения необходимого объема сельскохозяйственного производства, поддержки сельскохозяйственных производителей и продовольственной безопасности государств-членов установлены правила интервенции на рынке (разд. I «Интервенция на рынке» части II Регламента «Единая OOP»).

В основе интервенции на рынке лежит система закупочных цен, официально называемых «интервенционные цены» (франц. prix dEintervention). Интервенционные цены представляют собой цены, но которым уполномоченные учреждения государств-членов обязаны закупать у производителей важнейшие виды сельскохозяйственных продуктов (зерновые культуры, рис, сахар, молоко, растительное масло, говядина, свинина и др.). Система интервенционных цен, таким образом, дает возможность сельскохозяйственным производителям ЕС гарантированно реализовать произведенные ими продукты независимо от колебаний спроса и предложения на рынке.

Поскольку финансирование закупок по интервенционным ценам предоставляется из бюджета ЕС, Союз устанавливает и необходимое количество (объемы) закупаемых продуктов, а также размер этих цен^[6].

Вместо закупочных (интервенционных) цен или в дополнение к ним для некоторых сельскохозяйственных продуктов Регламентом «Единая ООР» предусмотрены другие механизмы интервенции. Это, например:

• — помощь частному хранению (финансирование из бюджета ЕС создания и поддержания запасов отдельных видов сельскохозяйственных продуктов, например, масла или мяса у самих производителей с целью их реализации в следующую закупочную кампанию),
• — помощь организациям производителей в секторе фруктов и овощей;
• — исключительные меры поддержки рынка (помощь в борьбе с болезнями домашнего скота).
• — помощь в переработке (например, помощь в переработке сена в сухой корм для домашнего скота в размере 33 евро на тонну сухого корма)^[7];
• — премия за производство картофельного крахмала (выплачивается изготовителям крахмала в размере 22,25 евро за тонну в пределах установленных ЕС квот и при условии, что они закупают картофель у производителей по цене не ниже установленной Союзом минимальной цены в размере 178,31 евро за тонну);
• — программы помощи в секторе виноградарства и виноделия (например, в целях обновления виноградников или в целях рекламы, информационных кампаний и иных мер, направленных на продвижение произведенных в ЕС вин на рынках третьих стран);
• — помощь в секторе шелководства и др.

Разновидностью интервенции на рынке являются и меры, направленные на финансовую поддержку сбыта сельскохозяйствениых продуктов в ЕС или за его пределами. Помимо упомянутых мер, но продвижению вина ЕС на рынках третьих стран сюда относятся, например:

• — помощь в поставке молочных продуктов учащимся (18,5 евро на 100 кг в отношении максимального количества 0,25 л молочного эквивалента на одного учащегося школы в день, при этом государства-члены могут выделять дополнительное финансирование из собственных бюджетов);
• — программа в поддержку потребления фруктов в школе (объем финансирования в размере до 90 млн евро в год и в пределах 50% расходов, связанных с поставкой фруктов в школы).

С целью оптимизации объемов производства ЕС в ряде случаев прибегает к более жестким административным мерам, направленным на сдерживание выпуска отдельных сельскохозяйственных продуктов, например молока и молочных продуктов, сахара, крахмала. В Регламенте «Единая ООР» подобные меры получили название «режимы контроля объема производства».

Режимы контроля объема производства прежде всего состоят в установлении предельных величин (квот) для выпуска сельскохозяйственных продуктов. ЕС распределяет квоты между государствами-членами, а последние — между отдельными сельскохозяйственными производителями. За превышение квот взыскиваются специальные сборы в бюджет ЕС (например, 27,83 евро за каждые 100 л молока сверх национальной квоты в 2010 г.).

К режимам контроля объема производства относятся и административные ограничения на отдельные виды деятельности, например, требование предварительно получать разрешение у государств-членов для предприятий, производящих сахар или занимающихся закупкой и (или) переработкой молока. Условия выдачи разрешений определяются Регламентом «Единая ООР» либо на его основе Европейской комиссией. Аналогичный характер имеют временный запрет на создание новых плантаций виноградников до 2016 г. или предписание сельскохозяйственным производителям о ликвидации за свой счет виноградников, которые созданы ими после 31 августа 1998 г. и признаны «нелегальными плантациями».

В целях упорядочивания сельскохозяйственного производства и внедрения в него коллективного начала (своеобразная мягкая форма коллективизации) Регламент «Единая ООР» предусматривает образование специализированных организаций сельскохозяйственных производителей. Подобные организации, соответственно, названы «организации производителей» (франц. organisations de producteurs). Организации производителей, в свою очередь, могут объединяться в «ассоциации организаций производителей» и, далее, в «межпрофессиональные организации», включающие представителей экономической деятельности, которая осуществляется на разных этапах производства, переработки и сбыта сельскохозяйственной продукции.

Одной из главных задач организаций производителей является «сконцентрировать предложение и выпускать на рынок продукцию своих членов». Иными словами, входящие в организацию крестьяне или сельскохозяйственные предприятия реализуют свои продукты не поодиночке. Вместо них и от их имени это делает единая организация, которая одновременно обеспечивает «программирование производства и его адаптацию к спросу, в частности, с точки зрения количества и качества» и стремится «оптимизировать производственные расходы и урегулировать цены на продукцию» (ст. 122 «Организации производителей» Регламента «Единая OOP»).

Организации производителей официально регистрируются государствами-членами и принимают собственные уставы, содержащие обязательные правила поведения их членов. Так, согласно ст. 125 bis «Уставы организаций производителей» Регламента «Единая ООР» подобные документы для организаций в секторе фруктов и овощей должны возлагать на их членов («производителей-участников») следующие обязанности:

• — применять в области производства, сбыта и охраны окружающей среды правила, установленные организацией производителей;
• — являться членом одной-единственной организации производителей;
• — продавать всю свою продукцию только через организацию производителей (лишь в отдельных случаях и с согласия организации производитель-участник может реализовывать незначительную часть своей продукции самостоятельно);
• — предоставлять сведения о своей деятельности, запрашиваемые организацией (о посевных площадях, урожае и др.);
• — выплачивать финансовые взносы, предусмотренные уставом.

Членство в организациях производителей формально не является обязательным. Фактически же производитель может ставиться в такие условия, при которых ему невыгодно оставаться за рамками подобных организаций. Например, как отмечалось выше, отдельные виды финансовой помощи из бюджета ЕС выплачиваются только организациям производителей (помощь организациям производителей в секторе фруктов и овощей). В некоторых случаях государства-члены при отсутствии возражений Европейской комиссии могут распространить обязательную силу правил, установленных организацией, на производителей, которые не входят в ее состав (в пределах экономического округа, где действует организация). Такая же обязанность может быть возложена на «производителей-нечленов» и применительно к уплате взносов на финансирование деятельности организации (ст. 125 decies «Финансовые взносы производителей-нечленов» Регламента «Единая OOP»).

Другим важнейшим элементом общей организации сельскохозяйственных рынков выступают правила внешней торговли сельскохозяйственными продуктами со странами, не входящими в ЕС. Эти правила закреплены в части III «Торговля с третьими странами» Регламента «Единая ООР».

Правила торговли с третьими странами вводят специальный правовой режим внешней торговли сельскохозяйственными продуктами, который обеспечивает преференции для сельскохозяйственных производителей ЕС. Им гарантируются: с одной стороны, защита от конкуренции со стороны более дешевых сельскохозяйственных продуктов, ввозимых из третьих стран, с другой стороны, поддержка (в том числе субсидирование) экспорта излишков продукции за пределы ЕС.

К числу административных ограничений внешнеторговых операций сельскохозяйственными продуктами с третьими странами относится требование импортных и экспортных сертификатов. Подобное требование может вводиться Европейской комиссией в отношении отдельных видов сельскохозяйственных продуктов (сертификаты выдаются государствами-членами, но являются действительными для всего ЕС).

В качестве финансовых ограничений внешней торговли выступают прежде всего повышенные или дополнительные таможенные пошлины на импорт некоторых сельскохозяйственных продуктов. В частности, согласно ст. 141 «Дополнительные таможенные пошлины» Регламента «Единая ООР» такие пошлины вводятся «с целью предотвратить или нейтрализовать вредные последствия для рынка» ЕС, которые могут наступать вследствие чрезмерного импорта зерновых культур, риса, сахара, фруктов, овощей, говядины и ряда других сельскохозяйственных продуктов.

С целью облегчить сельскохозяйственным производителям ЕС сбыт своих продуктов на рынках третьих стран вводятся экспортные компенсации (франц. restitutions, а Гexportation), которые выплачиваются им из бюджета ЕС в размере, устанавливаемом Европейской комиссией.

• [1] Согласно ст. 40 ДФЕС общая организация сельскохозяйственных рынков, в зависимости от вида продуктов, может выступать в трех формах, различающихся степенью ее централизации на уровне ЕС: «общие правила, но вопросамконкуренции», «обязательная координация различных национальных организаций рынка», «европейская организация рынка». Для подавляющего большинства сельскохозяйственных продуктов институты ЕС сделали выбор именнов пользу третьей, наиболее централизованной формы — «европейской организации рынка».
• [2] JO. 1968. L 55.
• [3] JO. 2003. L 270.
• [4] JO. 2007. L 299.
• [5] Центральное место в Регламенте «Единая ООР» и большую часть его объема занимают часть вторая «Внутренний рынок» и часть третья «Торговля с третьими странами». Основные положения этих частей рассматриваются ниже.
• [6] Интервенционные цены устанавливаются исходя из «ориентировочныхцен» (франц. prix de reference), уровень которых зафиксирован в ст. 8 «Ориентировочные цены» Регламента «Единая ООР». Например, в 2011 г. ориентировочная цена для пшеницы и других зерновых культур была установлена в размере101,31 евро за тонну. В указанный период интервенционная цена для пшеницымягкой равнялась ориентировочной цене для объемов закупки в пределах3 млн т. Для пшеницы, закупаемой сверх этих объемов, интервенционная ценаи квоты дополнительной закупки определялись Европейской комиссией в рамках публичных торгов при условии, что интервенционная цена не превышаеториентировочной цены (ст. 18 «Интервенционные цены»).
• [7] Здесь и далее размеры финансовой поддержки указываются по даннымна 2011 г. В последующие годы они будут пересмотрены или оставлены неизменными исходя из текущей ситуации.