Банк России как мегарегулятор

1 сентября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков», который знаменует собой создание в России единого регулятора на финансовых рынках, наделенного функциями регулирования и надзора.

Существовавший до 2013 г. в Российской Федерации финансовый надзор был распределен между несколькими органами, обладающими известной долей самостоятельности. Регулятивные полномочия в области регулирования финансового рынка находились в руках законодателя, Правительства РФ, Минфина России, Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) и Банка России. Надзорные полномочия были сосредоточены в руках Банка России (надзор за банковским сектором и субъектами национальной платежной системы); Федеральной службы по финансовым рынкам (надзор за рынком ценных бумаг, страховым сектором, частично за деятельностью государственных пенсионных фондов, микрофинансовых организаций и ряда других сегментов финансового рынка). Также отдельные полномочия в области надзора существовали у служб, находящихся в ведении Минфина России. Надзор за негосударственными пенсионными фондами осуществляло Министерство труда и социальной защиты. Таким образом, была очевидна сегментированность системы надзора за финансовым рынком, которая нередко приводила к рассогласованности действий, запаздыванию в принятии решений как в регулятивной сфере, так и в сфере осуществления надзора.

Необходимо отметить, что в России долго велась дискуссия, нужно ли создавать мегарегулятор на базе Банка России, на базе ФСФР или необходимо создавать новый орган. Были и возражения против создания мегарегулятора. Так, еще в 2009 г. С. В. Рыбакова писала: «Думается, в современных российских условиях создание единого мегарегулятора на рынке финансовых услуг, действительно, преждевременно, что также связано с необходимостью формирования в каждом сегменте финансового рынка правовых и деловых традиций, повышения качества оказания финансовых услуг их потребителям, а также автономностью функционирования различных его сегментов. В частности, на примере института банковского регулирования можно убедиться в том, что оно направлено на регулирование деятельности кредитных организаций лишь в той мере, в которой это необходимо для осуществления последними именно банковских операций»^[1].

В результате всех дискуссий тем не менее было принято решение о создании мегарегулятора на базе Банка России, чему во многом способствовали особенности правового статуса Центрального банка Российской Федерации (Банк России представляет собой независимую структуру; имеет достаточно ресурсов (благодаря наличию собственного бюджета и независимости от федерального бюджета); и др.), а также то, что именно Банк России имеет возможность в кризисный период предоставить участникам финансового рынка недостающую ликвидность.

Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» были внесены следующие изменения в Закон о Банке России:

• • Банк России совместно с Правительством РФ стал определять политику в области финансовой стабильности и развития финансовых рынков;
• • была зафиксирована передача Банку России функции по регулированию и надзору за небанковскими финансовыми организациями;
• • расширен состав Совета директоров Банка России (вместо 12 членов предполагается 14);
• • был создан Комитет финансового надзора в Банкс России (но аналогии с Комитетом банковского надзора);
• • было изменено название и уточнена компетенция Национального банковского совета (стал Национальный финансовый совет).

Цели деятельности Банка России дополнились двумя новыми: 1) развитие финансового рынка Российской Федерации и 2) обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.

На принятие решения о создании на базе Банка России мегарегулятора повлияла прежде всего необходимость совершенствования качества регулирования и надзора па финансовых рынках, что должно предусматривать решение проблем, связанных с наличием регулятивного арбитража и возможным нарастанием рисков в так называемой «теневой банковской системе»; создание эффективной риск-ориентированной системы надзора на финансовом рынке, включая создание эффективного консолидированного надзора за финансово-банковскими группами.

Повышение качества финансового регулирования и надзора на финансовых рынках прямо влияет на обеспечение финансовой стабильности, в том числе и за счет дополнительных возможностей по выявлению и анализу системных рисков (наличие информации о финансовых операциях и сопровождающих их рисках всех участников финансового рынка).

Таким образом, к преимуществам создания мегарегулятора следует отнести:

• 1) в части совершенствования надзора и обеспечения финансовой стабильности:
  • • исключение регулятивного арбитража;
  • • эффективный консолидированный надзор за финансовыми группами;
  • • повышение культуры надзора и внедрение лучших практик в небанковском надзоре (в том числе применение профессионального суждения);
  • • возможность перехода от формального надзора к риск-ориентированному надзору в отношении небанковских финансовых организаций;
  • • максимальные возможности выявления и предотвращения системных рисков;
  • • полноценную реализацию макропруденциальиого надзора;
  • • большую оперативность антикризисной политики;
• 2) в части развития финансовых рынков и международного финансового центра:
  • • ускорение процедуры принятия нормативных актов за счет отсутствия необходимости межведомственных согласований и повышение их качества;
  • • формирование целостной стратегии развития финансового сектора;
  • • устранение дублирования отчетности ФСФР и Центрального банка Российской Федерации;
• 3) в части ресурсов и эффективности:
  • • увеличение ресурсов, позволяющее привлекать и сохранять высококвалифицированный персонал;
  • • максимальную экономию средств федерального бюджета;
  • • создание единого информационного комплекса баз данных Центрального банка Российской Федерации и ФСФР;
  • • минимизацию затрат за счет объединения административно-хозяйственных функций.

Но обратной стороной создания мегарегулятора на базе Банка России является опасность монополизма регулирования и, как следствие, снижение качества правового регулирования.

Законодатель с целью предупреждения этой опасности ввел требование о необходимости обеспечить в Банке России политики по выявлению, предупреждению и устранению конфликта интересов. Конфликт интересов стимулируется, во-первых, тем, что Банк России является одновременно, с одной стороны, регулирующим и надзорным органом, а с другой стороны — осуществляет полномочия акционера отдельных участников рынка и, наконец, является участником рынка, с третьей стороны. Во-вторых, существует определенное противоречие между целями денежно-кредитной политики и политики в области обеспечения развития банковской системы, системы финансовых рынков, платежной системы.

В связи с созданием мегарегулятора Банк России дополнительно к своим «традиционным» функциям по осуществлению денежно-кредитной политики, политики по обеспечению устойчивости развития банковской системы и платежной системы, стал выполнять функции по регулированию, контролю и надзору за участниками различных секторов финансового рынка.

Закон о Банке России (ст. 76.1) определяет, что целями регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями являются обеспечение устойчивого развития финансового рынка Российской Федерации, эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках, в том числе оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям, защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионном}' страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда, но негосударственному пенсионному обеспечению, иных потребителей финансовых услуг (за исключением потребителей банковских услуг).

Кроме этого, Закон о Банке России определяет, что Банк России является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства РФ об акционерных обществах и ценных бумагах, а также регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах в целях защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов.

• [1] Рыбакова С. В. Теоретические основы регулирования деятельности кредитныхорганизаций как субъектов современного финансового права: дис… д-ра юрид. наук. Саратов, 2009. С. 434.