Гостиничное дело. 
Правовое и нормативное регулирование в индустрии гостеприимства

Развитие гостиничного дела начинается с декрета 1918 г. о национализации всех гостиниц. Они передаются в ведение местных органов власти и используются как жилые дома, в которые переселяют людей из трущоб. В 30-е гг. прошлого века в СССР происходит восстановление и развитие гостиничной отрасли, в рамках которой формируются просуществовавшие до 1991 г. гостиничные предприятия двух типов (для советских граждан и иностранцев).

Гостиничные услуги планировались централизованно и предоставлялись советским гражданам коммунальными гостиницами, включенными в систему огосударствленного жилищного хозяйства, предприятия которого одновременно находились также и в ведении исполкомов советов депутатов трудящихся. С 1943 г. коммунальные гостиницы перешли в непосредственное подчинение коммунальным отделам исполкомов городских Советов депутатов трудящихся^[1]. Предоставляемые гражданам услуги гостиниц регулировались нормативно-правовыми актами высших органов исполнительной власти Союза ССР, в основном нормами императивного характера, устанавливающими дозволительный порядок предоставления гостиничных услуг^[2]. Характерно, что законодательство этого периода не выделяло гостиничные услуги как деятельность, осуществляемую на основе гражданско-правового договора. ГК РСФСР 1922 г. вообще не содержали норм об оказании услуг. Деятельность гостиниц регулировалась нормами жилищного права, направленными на размещение временно прибывших в связи со служебной командировкой или по личным делам лиц. Номера и койки в гостиницах было запрещено предоставлять для длительного размещения, т. е. еверх одного месяца или сверх срока командировки. Нарушители выселялись из гостиниц в административном порядке. Тарифы на услуги гостиниц, в том числе номера и койки для проживающих в них устанавливались постановлениями президиумов городских советов депутатов трудящихся и затем утверждались СНК СССР и краевыми (областными) исполкомами. Оборудование гостиниц местных Советов РСФСР осуществлялось на основе типовой номенклатуры предметов и в зависимости от разряда гостиницы. Нормативно регламентировался перечень мебели, оборудования, мягкого и жесткого инвентаря для номерного фонда, холлов, вестибюлей, мест общего пользования. Основным предприятием, осуществлявшим хозяйственную деятельность на принципах хозяйственного расчета, являлся гостиничный трест местного Совета депутатов трудящихся, действовавший на основе типового устава. Гостиница признавалась самостоятельной хозяйственной единицей, действовавшей на принципах хозяйственного расчета, отвечавшая по своим обязательствам собственным имуществом. Устав также регулировал фонды гостиницы, ее отчетность и ревизию ее деятельности, тарифы на коммунальные услуги и т. д. В компетенцию треста входило хозяйственное управление подчиненными ему хозяйственными единицами, предоставлявшими гостиничные услуги (жилые помещения для размещения гостей, предприятия общественного питания, буфеты, рестораны, подсобные предприятия), организация их капитального и текущего ремонта, распределение лимитов, внедрение хозяйственного расчета на предприятиях треста при обслуживании проживающих в них граждан и т. д.). В период после окончания Великой Отечественной войны в обновляющемся законодательстве о туризме и гостеприимстве формируются характерные тенденции регулирования. Среди них можно отметить повышение требований к материально-технической базе гостиниц и домов приезжих, упорядочение их штатных нормативов; установление правил взаимоотношений между проживающими и работниками гостиниц, предоставляющими регламентированный набор услуг в соответствии с типовыми должностными инструкциями^[3].

Инфраструктура внутреннего туризма в целях отдыха и лечения в значительной степени обновляется за счет развивающейся в этот период материально-технической базы курортов, профсоюзных здравниц. В связи с этим принимаются нормативные документы, ставшие правовой основой для масштабного развития курортного дела и оздоровления значительного числа трудящихся.

Принятый в 1964 г. ГК РСФСР в целом закрепил сложившийся подход к правовому регулированию сферы туризма и гостеприимства, правоотношения в которых рассматривались как жилищные. Основанием предоставления гражданам жилых помещений в гостиницах признавался договор их найма, на основе которых возникало субъективное право временного пользования. В случаях, когда это право прекращалось по основаниям, установленным в законе, граждане выселялись без предоставления другого помещения^[4].

Особенности нормативно-правового регулирования приема и обслуживания иностранных туристов получили отражение в целом ряде мер и специальных законодательных актов советского периода развития сферы туризма и гостеприимства. В 1929 г. было образовано Государственное акционерное общество, но иностранному туризму СССР (ГАО «Интурист»), входившего в систему Наркомата внешней и внутренней торговли СССР^[5], а затем двумя годами позже учреждается Всесоюзное акционерное общество «Отель» (ВАО «Отель»), включившее в себя гостиничные комплексы крупнейших городов Союза ССР. Далее в 1933 г. оба акционерных общества объединяются во «Всесоюзное акционерное общество по иностранному туризму в СССР» (ВАО «Интурист»), монопольно осуществлявшее прием и обслуживание всех иностранных гостей независимо от цели визита и в 1939 г. вошедшее в систему Народного комиссариата внешней торговли СССР^[6].

Для послевоенного периода характерна тенденция увеличения числа въезжающих на территорию страны иностранных гостей, в связи с чем для повышения уровня их обслуживания принимается целый ряд мер правового характера. С1958 г. иностранным туризмом начинает заниматься вновь созданные организации — Бюро международного молодежного туризма «Спутник» при ЦК ВЛКСМ, Центральный совет по туризму и экскурсиям ВЦСПС. В 1964 г. ВАО «Интурист» переходит в непосредственное подчинение Совета Министров СССР, где создается Управление по иностранному туризму, а из представителей заинтересованных министерств, ведомств и организаций образуются Коллегия и Совет по туризму^[7]. Эти организационно-правовые мероприятия, связанные с централизацией функций управления гостиничными предприятиями, занимающимися обслуживанием въезжающих в страну гостей, были направлены на развитие иностранного туризма.

Таким образом, подводя итоги можно подчеркнуть, что развитие в России нормативно-правовой основы управления туристской деятельностью и гостиничным хозяйством до революции 1917 г. характеризуется тем, что в этот период начинают формироваться основные взгляды на проблему правового регулирования отношений по оказанию услуг в сфере туризма и гостеприимства, что находит отражение в правовых нормах различных правовых актов.

В период после революции и до конца 80-х гг. прошлого века доминирующим является публично-правовое регулирование и «предписания» государственных органов участникам правоотношений в сфере туризма и гостиничного хозяйства. В целом акты принимаемого законодательства о туризме оставались разрознены и имели пробелы, отражали классовый подход и основывались на революционной целесообразности. Системный подход выражался прежде всего в раздельной законодательной регламентации регулирования внутреннего и въездного туризма.

Вместе с тем необходимо отметить, что изучение системы современного действующего законодательства о туризме и гостиничном хозяйстве, ее развитие возможно только на основе знания и критического восприятия ранее действовавшего правового регулирования этой сферы.

• [1] См.: Постановление Совета народных комиссаров РСФСР от 5 апреля1943 г. № 336 «Об улучшении работы гостиниц в городах РСФСР» // Свод законов РСФСР, 1988. Т. 7. С. 409.
• [2] См.: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 14 июня 1926 г. «Об условияхи порядке административного выселения граждан из занимаемых помещений»; Постановление СНК РСФСР от 27 июля 1934 г. № 687 «Об упорядочении гостиничного хозяйства и установления тарифов на номера и койки в гостиницах»; Постановление СПК РСФСР от 16 июня 1937 г. «Об упорядочении гостиничногохозяйства»; Приказ Народного комиссариата коммунального хозяйства РСФСРот 11 июня 1939 г. № 362; Приказ Народного комиссариата коммунального хозяйства РСФСР № 676 от 11 сентября 1939 г. об утверждении типового устава гостиничного треста местного Совета.
• [3] См.: Правила внутреннего распорядка в гостиницах, находящихся в веденииместных Советов РСФСР, утвержденные приказом Министра коммунальногохозяйства РСФСР от 10 июня 1946 г. № 317; типовые должностные инструкции для среднего и младшего обслуживающего персонала коммунальных гостиниц РСФСР, утвержденные в Министерстве коммунального хозяйства РСФСР24 февраля 1948 г.
• [4] См.: ст. 341 ГК РСФСР 1964 г.
• [5] См.: Постановление Совета Труда и Обороны СССР от 11 апреля 1929 г., согласно которому учредителями ГАО «Интурист» выступили Народныйкомиссариат торговли СССР, Совторгфлот и Народный комиссариат путейсообщения СССР.
• [6] См.: URL: http: // www.intourist.ru/?action=info_view&nama=about_company&sub nama=histori2
• [7] См.: Волков Ю. Ф.

  Введение

  в гостиничный и туристический бизнес: учебник. М.: Феникс, 2003. С. 63.