Глобальные правовые нормы по охране окружающей среды

Глобальные правовые нормы включают в себя международные правовые нормы и национальные нормы, имеющие экстерриториальное действие.

Современные государства имеют различный уровень экономического развития, разное состояние окружающей среды. Их характеризуют разные подходы к решению экологических проблем. Но есть у них одно общее — ответственность за сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений. В них идет процесс гармонизации национального законодательства. Кроме того, ознакомление с зарубежным законодательством и практикой регулирования взаимодействия общества и природы на международном уровне важно с точки зрения заимствования положительного опыта.

0 международных правовых нормах достаточно подробно написано в специальной литературе. Мы остановимся лишь на некоторых моментах их применения.

Национальные нормы, имеющие экстерриториальное действие, включаются в сферу действия глобальных правовых норм в силу их действия не только внутри того или иного государства. Они влияют па окружающую среду других государств и в целом мировую окружающую среду. Государства в процессе хозяйственной и иной деятельности на своей территории оказывают вредное воздействие на состояние окружающей среды сопредельных государств либо иным образом затрагивают их экологические интересы. Также для повышения эффективности природоохранительной деятельности на национальном уровне государства вынуждены принимать согласованные меры по охране собственной окружающей среды.

Актуальность изучения зарубежного опыта с позиций интересов России является весьма значительной в связи с непрекращающимся реформированием российской системы государственного управления, включая и подсистему управления природопользованием. На федеральном уровне в России действуют Минприроды России и другие министерства, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также ряд федеральных агентств и служб, отвечающих за предоставление государственных услуг в сфере управления различными видами природных ресурсов, контролю и надзору^[1].

В министерство, в федеральные агентства и службы приходят новые кадры, имеющие определенный профессиональный опыт государственного, корпоративного или регионального управления. Однако часто этот опыт не связан в достаточно полной мере с принятием решений в рыночных условиях в столь специфичной сфере управленческой деятельности, как экологическое управление по всем его компонентам и секторам. Во многом аналогичной является и ситуация в сфере публичного администрирования природопользования на уровне регионов и муниципальных образований. Поэтому новым управленческим кадрам жизненно необходимы системные знания о мировом опыте инновационных подходов к формированию взаимосвязанной системы экологического управления на всех уровнях. Учитывая объективно существующее сходство проблем природопользования, требующих своего решения, зарубежный опыт представляет особый интерес для выработки политики реформирования российской системы государственного регулирования.

США, Германия, Франция и другие экономически развитые государства внесли и продолжают вносить большую часть в глобальную деградацию природы. Одновременно ими накоплен большой опыт создания законодательства об окружающей среде и рационального природопользования, его реализации. Поэтому в мире проявляется особый интерес к изучению права природопользования и охраны окружающей среды этих государств. Благодаря внедрению научно-технических достижений они имеют высокоразвитую промышленность, сельское хозяйство, транспорт, энергетику, являющиеся мощным и основным фактором негативного воздействия на состояние окружающей среды^[2].

Реакцией на деградацию природы в США, Японии, Германии, Франции, Великобритании, других экономически развитых государствах явилось создание не только системы законодательства в области окружающей среды, но и органов (публичных субъектов), призванных обеспечить соблюдение этого законодательства. Важно подчеркнуть, что законотворческий процесс по вопросам взаимодействия общества и природы весьма динамичен. Законы принимаются либо как реакция на острую экологическую проблему, либо в существующие вносятся изменения.

Формирование права природопользования и охраны окружающей среды в зарубежных экономически развитых государствах происходит в рамках исторически сформировавшихся систем права — романо-германской (или континентальной) и общего права. В США и Великобритании также действует принцип разделения властей, но роль судов там иная, более активная, чем в континентальной Европе. Но наряду с принципом разделения властей там действует и иной принцип — сдержек и противовесов. К пример}', в США это проявляется в том, что каждая из властей имеет влияние на другую. Например, руководитель Агентства по охране окружающей среды или судьи Федерального суда назначаются Президентом США, но с согласия Сената. Принятие закона в области охраны окружающей среды требует согласия обеих палат Конгресса и Президента. Президент имеет право наложить вето на принятый закон.

В систему источников права окружающей среды государств входят конституции, законы, подзаконные акты, судебные решения.

Конституции большинства государств содержат так называемые публичные заявления о том, что государство заботится о природе. Конституция Италии декларирует лишь то, что Республика охраняет природу. В соответствии со ст. 21 Конституции Королевства Нидерландов Правительство заботится о качестве жизни в стране, защите и улучшении окружающей среды. Согласно, например, Конституции Швейцарии федеральная власть заботится о пейзаже, природных достопримечательностях и памятниках и охраняет их, она субсидирует меры по охране природы и ландшафта. Право на благоприятную окружающую среду предусмотрено конституциями зарубежных государств (Испании, Турции, Португалии, Бразилии и др.). Например, по Конституции Испании всякое лицо имеет право пользоваться окружающей средой для развития своей личности.

Конституции формируют основы правового регулирования охраны окружающей среды. Современное законодательство в данной сфере принято в основном в последние 30 лет.

К источникам экологического права западноевропейских государств относятся наряду с национальными законами и подзаконными актами также правила, решения и директивы Европейского союза, членами которого они являются. Например, Европейское сообщество предпринимает меры по охране вод уже почти на протяжении 30 лет¹.

Согласно Рамочной директиве (Директива 2000/60) управление пресными водами, включая грунтовые воды и территориальные воды, производится по бассейновому принципу (рек). Рамочная директива регулирует управление водными объектами на территории Европейского сообщества и за его пределами; она требует прежде всего проведения интегрированной совместной работы комитетов и других административных учреждений в рамках районов бассейнов рек.

Охрана международных водостоков (Рейн, Дунай, Эльба, Одер) возложена на Комиссию, несмотря на то что Сообщество присоединилось к соответствующим соглашениям^[3][4]. Охрану Северного и Балтийского морей, Атлантического океана и Средиземного моря Сообщество также передало в ведение Комиссии, несмотря на то что в прошлом оно присоединилось к различным региональным соглашениям^[5]. Недавно подтвержденная Европейским судом юридическая позиция о том, что ратифицированные Сообществом международные соглашения являются частью права Сообщества, связывают государства-члены и могут применяться Комиссией в том случае, если Сообщество не издает вторичное право для внедрения соглашения в право Сообщества, могла бы в будущем повысить значение различных соглашений об охране вод для государств-членов^[6].

Регулирование охраны окружающей среды на национальном уровне, как правило, достаточно детально определено законодательно. В экономически развитых государствах приняты комплексные законы: Закон об охране окружающей среды (Швеция, 1969 г.); Закон о национальной политике в области окружающей среды (США, 1970 г.); Закон об охране природы (Франция, 1976 г.); Закон об охране природы и ландшафтном планировании (ФРГ, 1976 г.); Основной закон о борьбе с загрязнением окружающей среды (Япония, 1994 г.) и др. В дальнейшем принята попытка его кодификации. В конце XX в. в Швеции вступил в силу Кодекс окружающей среды (1999)^[7], во Франции в 2000 г. Кодексы созданы путем гармонизации общих правил и принципов, компиляции различных законов об окружающей среде, регулирования ряда новых положений. Существенное различие в подходах к кодификации законодательства об окружающей среде в Швеции и Германии заключается в том, что в Швеции кодифицировано законодательство, регулирующее отношения как по охране окружающей среды от вредных воздействий, так и по использованию природных ресурсов, в то время как в Германии — только применительно к охране окружающей среды.

Объем и характер мер по охране окружающей среды, предусмотренных законами об окружающей среде, различны. Так, Закон США о национальной политике в области окружающей среды предусмотрел создание Совета по качеству окружающей среды. Он определил ответственность органов власти в области охраны окружающей среды, возложив на Президента США обязанность подготовки и представления ежегодного доклада о качестве окружающей среды и тенденциях ее изменения. Общие требования по оценке воздействия планируемой деятельности на окружающую среду и планированию природоохранительной деятельности также содержатся в нем. Этот закон оказал огромное влияние на развитие правового регулирования охраны природы во многих других государствах.

Одно из основных направлений законодательного регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы — охрана окружающей среды от загрязнения. Для регулирования в данной сфере в каждой стране созданы массивы законодательства по охране атмосферного воздуха, вод, почв, о контроле за токсичными веществами, об отходах производства и потребления и др.

Производство опасных промышленных отходов, вред окружающей среде при неправомерном обращении с ними вынудили государства принять специальные законы: Закон об удалении отходов (Япония, 1971 г.); Закон о хранении ядовитых отходов (Великобритания, 1972 г.); Закон о сбросах в океан (США, 1972 г.); Закон об избежании и удалении отходов (ФРГ, 1972 г.); Закон о сохранении и переработке сырьевых ресурсов (США, 1976 г.). Аналогичные законы в эго же время были приняты и в других государствах. В соответствии с законами ответственность за экологически корректное удаление возложена на производителя отходов.

• [1] Волков А. М. Административно-правовое регулирование недропользования в Российской Федерации. С. 104.
• [2] Бринчук М. М. Экологическое право: учебник // СПС КонсультантПлюс. 2008. С. 284.
• [3] Конституция Королевства Нидерландов от 17 февраля 1983 г.: [эл. ресурс). URL: http://constitutions.ru/7p-274 (дата обращения: 21.01.2015).
• [4] Кремер ЛВинтер Г. Экологическое право Европейского союза / отв. ред. О. Л. Дубовик. М.: Городец, 2007. С. 44—46.
• [5] Entscheidungen (решение) 77/586 // АВ1. 1977. L 240. S. 35 (Beitritt zum Rhein-Abkommen) (вступление к соглашению по Рейну); 90/160 // АВ1. 1990. L 377. S. 28 und97/825 // АВ1. 1997. L 342. S. 18 (Beitritt zu den Donau-Abkommen) (вступление к соглашению по Дунаю); 91/160 // АВ1. 1991. L 321. S. 25 (Beitritt zum Elbe-Abkommen) (вступление к соглашению, но Эльбе); 1999/257 // АВ1. 1999. L 100. S. 20 (Beitritt zum Oder-Ubereinkommen) (вступление к соглашению по Одеру).
• [6] Entscheidungen (решение) 77/585 // АВ1.1977. L 240. S. 1 (Beitritt zum Ubereinkommenvon Barcelona zum Schutz des Mittelmeers) (вступление к соглашению Барселоны по защитеСредиземного моря); 94/157 // ABI. 1994. L 73. S. 19 (Beitritt zum Helsinki-Ubereinkommen1992 zum Schutz der Ostscc) (вступление к Хельсинкскому соглашению 1992 г. по защитеБалтийского моря); 98/249 // ABI. 1998. L 104. S. 1 (Beitritt zum OSPAR-Ubereinkommenzum Schutz des Nordost-Atlantiks) (OSPAR-соглашение о защите Северо-Восточной Атлантики).
• [7] Лютягина Е. А. Административно-правовое регулирование природопользованияи охраны окружающей среды: сравнительно-правовое исследование: дис… канд. юрид. наук. М" 2011. С. 207.