Классификация международных организаций

Пониманию многообразия современных международных организаций служит их классификация. Ее основания могут быть различными. Распространенной является классификация международных организаций по следующим признакам: 1) масштабу деятельности организации; 2) целям деятельности; 3) характеру передачи государствами компетенции.

По масштабу деятельности выделяют универсальные и региональные организации (которые, согласно Шермерсу^[1], являются закрытыми организациями).

Универсальные организации — это открытые организации со всеобщим членством, любое государство может стать их членом. Универсальное членство — первая главная черта данных организаций, что обычно отражено в уставах. Например, ООН открыта для участия всех миролюбивых государств (ст. 4). Помимо ООН к таковым можно отнести ее специализированные учреждения (всего 18 организаций^[2]); вне системы ООН к этой группе организаций относят ВТО.

Второй отличительной чертой является гетерогенность членства. Государства — члены универсальных организаций имеют значительные отличия в политической, социально-экономической и культурной жизни, поэтому достижение согласованности в принятии решений может быть затруднено.

Закрытые, или организации, членство в которых обусловлено выдвижением ряда условий, подразделяются; 1) на региональные организации; 2) организации с общим базисом (язык, культура); 3) закрытые специальные организации.

1. В настоящее время наиболее многочисленной является первая группа. Она основана на делении по географическому признаку. Так, Европейский союз, Африканский союз, Лига арабских государств (ЛАГ) являются региональными организациями. Все государства региона уполномочены быть их членами. Однако региональность некоторых не совсем вписывается в это понятие. Например, членами Совета Европы являются Грузия, Армения, Азербайджан благодаря тому, что приняты во внимание культурные связи с Европой этих стран; членом ЕС является Кипр.

В ЛАГ, наоборот: нс все государства региона могут стать ее членами. ОЭСР и ЕБРР также ограничивают членство.

Возникают межрегиональные организации — Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничества (АТЭС).

• 2. Организации с общим базисом, строго говоря, не являются региональными. Членство в них основано на общности экономической системы, духовно-культурного базиса и др. К ним принадлежат Организация экономического сотрудничества (ОЭСР), Организация «Исламская конференция» (обеспечивает исламскую солидарность членов), Межправительственное агентство сообщества франкофонов.
• 3. Закрытые специальные организации учреждаются для выполнения конкретных целей определенной группы государств. Поскольку не все государства способны по объективным причинам достигать этих цели (например, производство бокситов) или нс отвечают иным критериям, членство в них является ограниченным, закрытым. Примером является Организация государств — экспортеров нефти (ОПЕК): для вступления в нее необходимо наличие экспорта нефти в больших масштабах и обладание фундаментально схожими интересами с другими членами.

Выделение такого параметра классификации, как цели, принимается не всеми, но стало уже традиционным.

Выделяют организации, преследующие цели общего характера, и организации, имеющие цели специального характера (военнополитическое, экономическое, культурное, гуманитарное сотрудничество).

Организации общего характера имеют цели и предмет деятельности, которые представляют интерес для всех государств мира^[3]; к ним, прежде всего, относится ООН: ее цели (ст. 1) являются общими для всех государств мира. Под организациями общего характера понимаются также те организации, которые могут обсуждать любой вопрос, поставленный в повестку дня, к ним применяется термин «политические организации». К таким организациям относятся те, которые раньше были специальными, но при модификации учредительных актов занимаются сотрудничеством в целом ряде областей (ЕС, Африканский союз, ОАГ).

Среди организаций специального характера выделяют следующие.

• 1. Организации военно-политического сотрудничества (в сфере безопасности); сюда входят НАТО, Западноевропейский союз (ЗЕС), ОДКБ.
• 2. Организации экономического характера. К ним относят такие специальные учреждения ООН, как МВФ, МБРР, МФК, МАР, МАНГ, МЦРЙС, ФАО, МФСХР, ЮНИДО.

Отдельную группу составляют региональные экономические организации: МЕРКОСУР, НАФТА, АСЕАН, КАРИКОМ, ЭКОВАС, Совет сотрудничества стран залива. В прошлом к ним относили Европейские сообщества.

• 3. Организации сотрудничества в области транспорта и связи, а также технических областях: ИКАО, ИМО, ВГ1С, МСЭ, ВМО, МАГАТЭ, Европейское космическое агентство.
• 4. Организации социального характера: МОТ, ВОЗ.
• 5. К группе учреждений культурно-гуманитарного характера относят ЮНЕСКО, ВОИС.

Совет Европы раньше относили к специальным организациям в области гуманитарного сотрудничества, теперь ее считают организацией общего характера, хотя из ее компетенции исключены вопросы оборонного характера.

Специальные организации учреждаются по функциональному признаку; как правило, в качестве представителей в них участвуют эксперты, а не дипломаты.

Согласно критерию соотношения компетенции международной организации и входящих в нее государств-членов можно проводить различие между традиционными ММПО, составляющими самую многочисленную группу в настоящее время, и ММПО с элементами наднациональности (надгосударственности). К ним относят ЕС, реже организации-интеграции (Андское сообщество, МЕРКОСУР).

Часто утверждается, что в последних государства-члены передают часть своих суверенных прав международным организациям. Однако такое утверждение неверно с точки зрения теории права. Е. А. Шибаева справедливо говорит, что в таких организациях государства продолжают оставаться суверенными образованиями, они лишь добровольно передают часть своих полномочий международной организации в лице ее органов^[4].

Дискуссия о наднациональности возникла с закреплением в Учредительном договоре ЕОУС (1951) положений о наднациональном характере Верховного руководящего органа^[5]. В отсутствии договорного определения наднациональности доктрина предлагает ряд подходов к нему. Наиболее признанными являются следующие (с оговоркой, что они больше относятся к характеристике принятия решений).

• 1. Органы таких организаций (например, в Евросоюзе Совет) вправе принимать обязательные решения по основным вопросам своей компетенции (в ЕС — создание общего рынка) большинством голосов. В обычных МО государства нельзя обязать против их воли (кто голосует против или воздержался) что-то делать, за исключением небольшой части решений по организационно-финансовым вопросам. Также голоса различных членов могут иметь разный вес в зависимости от финансового вклада этих членов или их экономической мощи (так называемое взвешенное голосование).
• 2. Процесс принятия решения осуществляется органами, состоящими из независимых международных должностных лиц, а не представителей государств (например, Комиссия ЕС).
• 3. Эти решения обладают на территории государств-членов приоритетом (верховенством) перед внутренними законами; они действуют напрямую в отношении физических и юридических лиц государств (прямое действие)^[6]. То есть санкционирование национальными властями введения таких решений в действие на территории государств не является ни необходимым, ни даже допустимым (запрет трансформации).

Указывают и на другие признаки: определенная финансовая автономия организации, запрет одностороннего выхода (они не являются определяющими). На практике нет ни одной организации, отвечающей полностью всем этим критериям. Даже в ЕС, которая считается ярким примером такой организации, в правотворческом процессе участвует не только Комиссия, но и Совет, состоящий их представителей государств, Европарламент, представляющий граждан государств-членов. Поэтому правомерно говорить об организациях с элементами наднациональности. С другой стороны, отдельные признаки встречаются и в организациях других типов, хотя и не в таком объеме. Например, во многих международных организациях допустимы решения с обязательной силой, но по узкой группе вопросов; в ИКАО Совет (состоящий из экспертов) принимает обязывающие акты; ряд международных организаций имеет финансовую автономию.

Существует тенденция рассматривать экономические организации (МБРР, МВФ) в качестве наднациональных. Однако выясняется, что обязывающий характер их решений не является правовым. То же можно сказать о Совете Безопасности ООН — его решения согласно ст. 25 Устава, будучи обязательными, не являются нормативными: они являются актами индивидуального применения (к конкретной ситуации, государству)^[7].

Все эти критерии придают юридической природе этих организаций особое юридическое качество. Но они полностью вписываются в рамки современного международного права. И принцип взвешенного голосования, и наделение решений обязательной силой закреплены в учредительных договорах этих международных организаций, т. е. государства-члены добровольно выразили на это свою волю.

• [1] Schermers Н. G., BlokkerN. М. International Institutional Law. The Hague. 4th ed. Leiden, 2003. P. 43−44.
• [2] Международная организация труда (MOT), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Организация Объединенных Наций по вопросам просвещения, науки и культуры (ЮНЕСКО), Всемирная организация интеллектуальной собственности (ВОИС), Организация международной гражданской авиации (ИКАО), Международная морская организация (ИМО), Всемирный почтовыйсоюз (ВПС), Международный союз электросвязи (МСЭ), Всемирная метеорологическая организация (ВМО), Международный валютный фонд (МВФ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международная финансоваякорпорация (МФК), Международная ассоциация развития (МАР), Многостороннее агентство по инвестиционным гарантиям (МАИГ), Международный центрпо решению инвестиционных споров (МЦРИС), Продовольственная и сельскохозяйственная организация (ФЛО), Международный фонд сельскохозяйственногоразвития (МФСХР), Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО).
• [3] Шибаева Е. Л. Право международных организаций. М., 1986. С. 21.
• [4] Международное право: учебник / под ред. Л. Н. Шестакова. М., 2005. С. 153.
• [5] В ст. 9.5, отмененной в 1965 г., было сказано, что его члены «уполномоченык принятию акта, совместимого с наднациональным характером его функций».
• [6] См. далее Европейский союз.
• [7] В последнее время все же СБ принимает резолюции, содержащие обязательства нормативного характера, см. далее.