Муниципальный кредит и муниципальный долг

Функционирование муниципального кредита ведет к образованию муниципального долга.

Под муниципальным долгом согласно положениям БК РФ понимаются обязательства, возникающие из муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц и другим долговым обязательствам, принятые на себя муниципальным образованием.

Муниципальный долг включает в себя следующие долговые обязательства муниципального образования:

• — муниципальные ценные бумаги;
• — бюджетные кредиты, привлеченные в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ;
• — кредиты кредитных организаций;
• — муниципальные гарантии.

Первые три вида долговых обязательств относят к муниципальным заимствованиям.

Муниципальные заимствования выражают долговые отношения, возникающие в связи с аккумулированием муниципальными образованиями временно свободных денежных средств физических и юридических лиц для финансирования бюджетного дефицита, балансирования доходов и расходов местного бюджета, а также привлечения инвестиционных ресурсов с целью социально-экономического развития муниципального образования.

Согласно действующему бюджетному законодательству РФ муниципальные заимствования представляют собой муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, размещаемые на внутреннем рынке в валюте РФ, и кредиты, привлекаемые в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций.

Муниципальные образования имеют право привлекать заимствования в валюте РФ только в пределах страны. Заимствования у РФ и предоставление ей гарантий в иностранной валюте они могут осуществлять лишь в рамках использования целевых иностранных кредитов. Такие заимствования не являются внешними и не приводят к образованию внешнего долга муниципального образования. Таким образом, муниципальный долг может быть исключительно внутренним.

Величина муниципального долга определяется как совокупный объем:

• — номинальной суммы долга по муниципальным ценным бумагам;
• — основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет;
• — основного долга по кредитам кредитных организаций;
• — обязательств по муниципальным гарантиям;
• — иных непогашенных долговых обязательств муниципального образования.

По срочности муниципальные долговые обязательства могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до десяти лет).

Муниципальные заимствования осуществляются в соответствии с программой муниципальных внутренних заимствований, которая составляется в виде перечня этих заимствований на очередной финансовый год и плановый период с указанием объема средств, привлеченных и направляемых на погашение основной суммы долга по каждому виду заимствований, и утверждается как приложение к решению о бюджете.

Муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг, представляют собой форму привлечения временно свободных средств населения и организаций для финансирования дефицита местного бюджета и отдельных инвестиционных программ.

Муниципальные займы ориентированы на решение местных задач, поэтому они размещаются в основном среди внутренних инвесторов, для которых интерес представляет не только экономическая отдача, но и социальный эффект. Последний выражается, в частности, в создании объектов, имеющих общественную пользу, — транспортной инфраструктуры, зон отдыха, объектов социальной сферы и пр.

Порядок выпуска муниципальных ценных бумаг определяется законодательством. Согласно Федеральному закону «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены только в виде облигаций. Их эмитентом выступает местная администрация, право которой на осуществление муниципальных заимствований закреплено в уставе муниципального образования. Местная администрация, придерживаясь норм федерального законодательства, разрабатывает генеральные условия эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг, которые утверждаются муниципальным правовым актом.

Наиболее общая классификация муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг, представлена на рис. 8.4.

Рис. 8.4. Классификация муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг

В России выпуск муниципальных облигационных займов пока носит единичный характер. Так, в 2010 г. муниципальные облигации выпустили пять муниципальных образований на сумму 5,25 млрд руб., в 2011 г. — два (1,97 млрд руб.), в 2012 г. — три (3,8 млрд руб.), в 2013 г. — одно (Новосибирск, на сумму 5 млрд руб.). В 2014 г. на рынке муниципальных облигаций обращались облигации пяти, а в 2015 г. — четырех муниципальных образований (г. Волгоград, Новосибирск, Омск, Томск)^[1].

Более распространенным источником долгового финансирования потребностей муниципалитетов в нашей стране являются бюджетные кредиты и кредиты банков.

Зарубежный опыт

В развитых странах муниципальные займы традиционно широко используются муниципалитетами для финансирования задач как краткосрочного, так и долгосрочного характера. При этом в структуре муниципальных облигаций преобладают долгосрочные обязательства. Средний срок обращения муниципальных облигационных займов составляет 10—15 лет, но в отдельных странах он может достигать 50—60 лет. Средства, привлеченные посредством размещения ценных бумаг, используются для реализации инфраструктурных проектов, финансирования видов деятельности, имеющих особо важное значение для местной экономики, покрытия дефицита местного бюджета.

Наиболее развит рынок муниципальных облигаций в США, где их суммарный объем в обращении достигает более 1,3 трлн долл. В 2013 г. совокупная эмиссия муниципальных бумаг составила около 458 млрд долл., из которых на краткосрочные обязательства пришлось 65, а на долгосрочные — 393 млрд долл.

Муниципальные образования могут привлекать в местные бюджеты бюджетные кредиты из бюджета субъекта РФ на срок до трех лет. Такие кредиты могут быть предоставлены на основании договора, заключенного на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных законами (решениями) о бюджете. Условиями получения бюджетных кредитов являются отсутствие у муниципалитетов просроченной задолженности перед региональным бюджетом и обеспечение исполнения обязательств по возврату кредита и уплате процентных платежей. В качестве обеспечения долговых обязательств принимаются финансовые инструменты, обладающие высокой степенью надежности и ликвидности (банковские гарантии, поручительства, государственные или муниципальные гарантии, залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита). Если муниципальные образования не возвращают бюджетные кредиты в установленные сроки, то остаток задолженности, проценты, штрафы и пени взимаются за счет дотаций или отчислений от налогов, предоставляемых местному бюджету из регионального бюджета.

Цель предоставления бюджетных кредитов и размер платы за их использование устанавливаются законами субъектов РФ о региональных бюджетах, а порядок предоставления, использования и возврата — высшими исполнительными органами региона. На аналогичных условиях предоставляются бюджетные кредиты бюджетам городских и сельских поселений из бюджетов муниципальных районов, а также бюджетам внутригородских районов из бюджетов городских округов с внутригородским делением.

При предоставлении кредитов на пополнение остатков средств па счетах используются подходы, аналогичные тем, которые применяются на уровне региона (параграф 5.4).

Кредиты, предоставляемые кредитными организациями, — это наиболее распространенная форма муниципальных заимствований. Привлечение муниципалитетами банковских кредитов основывается на договорах, заключенных с банками, и обеспечивается залогом муниципального имущества, гарантиями и поручительствами третьих лиц, в том числе субъектов РФ. Для привлечения кредита от кредитной организации на практике муниципальные образования проводят открытые аукционы в электронной форме, после подведения итогов заключается муниципальный контракт.

На начало 2015 г. доля кредитов муниципальных образований, полученных от кредитных организаций, в общем объеме их долга составляла 58,5%, бюджетных кредитов — 29,6%^[2].

Одним из элементов муниципального долга являются муниципальные гарантии. Общая сумма предоставленных муниципалитетом гарантий включается в состав муниципального долга. Однако гарантии являются особым видом долгового обязательства. Предоставление гарантий, в отличие от других долговых обязательств, влечет за собой возникновение потенциального долга, который погашается лишь в случае неплатежа или связан с возмещением ущерба при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера.

Общий порядок предоставления муниципальных гарантий согласно действующему бюджетному законодательству аналогичен порядку предоставления государственных гарантий. Муниципальные гарантии предоставляются местной администрацией в пределах утвержденной в решении о бюджете общей суммы гарантий, если у принципала, его гарантов и поручителей нет просроченной задолженности перед местным бюджетом, а результаты оценки финансового состояния, проведенной в установленном порядке, являются положительными. Не требуется такая оценка при предоставлении муниципальной гарантии, обеспечивающей обязательства по возмещению ущерба при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера, а также без права регрессного требования гаранта к принципалу. Перечень гарантий, предоставленных муниципалитетом, данные об общем объеме, направлениях и выделяемых бюджетных ассигнованиях на их исполнение указываются в Программе муниципальных гарантий.

Финансовые органы муниципального образования ведут муниципальную долговую книгу, где содержатся сведения об объеме всех долговых обязательств муниципалитета по видам этих обязательств, формах обеспечения, датах возникновения и исполнения.

• [1] Rusbonds. URL: http://www.rusbonds.ru/cmncorp.asp.
• [2] Финансовая устойчивость региональных бюджетов. Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Лаборатория исследований бюджетной политики. URL: http://council.gov.ru/media/files/41 d58c257c 13f3a5d414.pdf.