Качество демократии и общественное участие

Инструментарий электронного правительства позволяет не только повысить качество предоставления государственных и муниципальных услуг, но также повлиять на качество демократии в целом посредством интенсификации общественного участия в государственном и муниципальном управлении. Существует множество трактовок понятия качества, однако в контексте изучения электронного правительства и электронной демократии оптимальной является классификация, предложенная Л. Морлино и Л.-Г. Карли. Исследователи выделяют три подхода к трактовке понятия качества:

• 1) акцент на процедуре (качественный продукт является результатом точного управляемого процесса, осуществляемого в соответствии с четкими, повторяющимися методами и сроками);
• 2) акцент на содержании (качество содержится в структурных характеристиках продукта);
• 3) акцент на результате (косвенно определяется уровнем удовлетворенности клиентов).

Таким образом, «качественная демократия — это „правильная“ демократия, т. е. стабильная институциональная структура, реализующая свободу и равенство граждан путем легитимного и надлежащего функционирования его институтов и механизмов», т. е. такой режим, который устраивает граждан (акцент на результат), при котором граждане, ассоциации и общины имеют свободу и равенство в различной степени и форме (акцент на содержание) и имеют право проверять и оценивать работу правительства (акцент на процедуре)^[1]. Морлино и Карли приводят также определение качества демократии А. Робертса (A. Roberts), подразумевающего под ним «степень, до которой граждане контролируют свое правительство или же прочность связей между гражданами и политиками»^[2]. Исследователи критикуют такой подход за его нецелесообразность относительно возможности создания конкретного инструмента, а также за узость трактовки и ее сосредоточение на политике. Однако следует отметить, что данный подход делает акцент на важной составляющей демократического режима — степени общественного участия, не ограничиваясь лишь участием в выборах и контролем работы правительства.

Морлино и Карли под участием понимают «полный набор линий поведения, традиционных и нетрадиционных, законных или находящихся на грани законности, который позволяет женщинам и мужчинам, отдельным гражданам и группе создавать, возрождать или усиливать групповую идентификацию либо влиять на комплектование органов политической власти (представительных и (или) государственных), а также на их решения с целью поддержания или изменения порядка распределения существующих ценностей»^[3]. Главным условием повышения участия является достаточный уровень образования населения и политической и юридической грамотности. При достаточно широком подходе к определению участия в целом Морлино и Карли значительно сужают предлагаемую трактовку, приводя вторичные характеристики участия^[4], такие как:

— возможности для участия (показатель: политический плюрализм и участие);

явка на выборы (показатель: явка избирателей);

• — членство в партии (показатель: членство в партии); общественное участие (показатель: членство в ассоциации);
• — участие в политической жизни за рамками учреждений (показатель: демонстрации, петиции);
• — незаконное участие в политической жизни (показатель: несанкционированные забастовки, оккупация зданий).

Однако в контексте развития ИКТ такое понимание общественного участия является слишком узким: помимо волеизъявления на выборах, членства в ассоциациях и участия в забастовках у населения существуют дополнительные возможности участия в принятии (влияние на принятие) политических решений. В частности, участие в общественных слушаниях, конференциях и опросах граждан (в том числе на интернет-сайтах), общественная экологическая экспертиза и др. Однако исследователи отмечают недостаточное развитие российского законодательства по вопросу непосредственного участия граждан в управлении делами государства (кроме соответствующей части муниципального права)^[5].

В России законодательно закреплены следующие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления^[6]:

• 1) местный референдум (проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения);
• 2) муниципальные выборы (проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании);
• 3) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
• 4) сход граждан (проводится для решения вопросов местного значения в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек);
• 5) правотворческая инициатива граждан;
• 6) территориальное общественное самоуправление (самоорганизация граждан по месту их жительства, осуществляемая посредством проведения собраний и конференций граждан, а также создания органов территориального общественного самоуправления, для самостоятельного осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, нс являющийся поселением);
• 7) публичные слушания (проводятся главой или представительным органом муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования);
• 8) собрания граждан (проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и проч.);
• 9) конференция граждан (собрание делегатов);
• 10) опрос граждан (проводятся для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления; результаты опроса носят рекомендательный характер);
• 11) обращения граждан в органы местного самоуправления (индивидуальные и коллективные).

При этом следует отметить, что данный перечень форм осуществления участия граждан не является исчерпывающим и закрытым, граждане России вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих законодательству страны.

Возвращаясь к управлению на региональном уровне, следует отметить, что оно все чаще характеризуется переходом от традиционных политических институтов к новым, горизонтальным, ориентированным на установление режима диалога и увеличение общественного участия. Примером может служить система управления, сложившаяся в регионе Великих Озер в США и Канаде.

Чем обусловлена высокая эффективность системы управления в этом регионе? Каким образом удается согласовывать позиции властей Канады, США, экологического сообщества и местных жителей? Для ответа на эти вопросы подробно опишем сложившуюся систему управления в регионе.

Особенности системы управления регионом Великих озер США и Канады|.

Великие озера (Great Lakes) — система пресноводных озер в Северной Америке, расположенных в районе границы Канады и США. Начиная с 1909 г. Канада и США регулируют совместное использование вод Великих озер, но Соглашению по трансграничным водам (Boundaiy Waters Treaty). Для реализации соглашения Канада и США создали Международную совместную комиссию {InternationalJoint Commission,.

IJC)_y занимающуюся вопросами администрирования и исследования и осуществляющую посреднические функции, но вопросу трансграничных вод. Переговоры по вопросам борьбы с выбросами загрязнений в 1960;х гг. привели к подписанию Соглашения о качестве воды Великих озер (Great Lakes Water Quality Agreement, GLWQA) в 1972 г., в котором были отражены основные общие цели по поддержанию качества воды, а также закреплены процедуры мониторинга и контроля уровня загрязнения.

Международная совместная комиссия (IJC) как бинациональный орган отвечает за управление правительственными программами, включающее такие этапы, как оценка степени достижения заявленных целей, поддержка осуществления и практической реализации общесогласованных принципов сотрудничества, гласности и участия. Международная совместная комиссия учредила систему экспсртов-консультантов, которые консультируют комиссию с научной и политической точек зрения, оптимизируют процесс принятия решений, а также помогают в осуществлении всех функций, полномочий и обязанностей, возложенных на комиссию Соглашением о качестве воды Великих озер (GLWQA). Система экспертов-консультантов состоит из четырех основных консультативных советов, которые поддерживаются целевыми группами, подкомитетами и рабочими группами для того, чтобы собрать и обработать необходимые данные и информацию для проведения политических и научных оценок (рис. 3.3).

Рис. 33. Система управления регионом Великих озер США и Канады Система экспертов-консультантов также отвечает за организацию и объединение различных делиберативных (совещательных) и партисипативных (участие) процедур для общественности на разных политикоинституциональных уровнях. Информация, поступающая от широкой общественности, а также научные оценки состояния Великих озер собираются и агрегируются в течение двухлетнего рабочего цикла Международной рабочей комиссией и экспертными консультативными советами в двухгодичные отчеты, которые ложатся в основу экологической политики по району Великих озер Канады и США. Для этой цели были институализированы следующие формы участия:

• • общественные слушания на бинациональном уровне организуются один раз в два года (в конце двухлетнего рабочего цикла). Эти слушания открыты для всех жителей бассейна Великих озер. Все участники имеют право быть услышанными, все проблемы и вопросы могут быть подняты;
• • специальные общественные слушания (ad hoc) проводятся всякий раз, когда Международная рабочая комиссия должна выполнять исследовательскую функцию в соответствии с Соглашением по трансграничным водам (Boundary Waters Treaty), включая также приглашение внешних экспертов для проведения научного анализа;
• • общественные семинары и совещания являются наиболее многочисленной и распространенной формой участия для решения вопросов, касающихся экологических, экономических, социально-политических и институциональных проблем, а также вопросов по работе консультативных экспертных советов и др.;
• • круглые столы, фокус-грунны и консультации организуются для привлечения тех заинтересованных сторон, которые активно не вовлечены в рамках иных форм участия. Цель подобных мероприятий состоит в совместном поиске приемлемых вариантов решения конкретных вопросов, а также выработке общих рекомендаций;
• • региональные общественные консультативные органы были созданы согласно планам управления регионом, которые в сотрудничестве с субнациональными и региональными правительствами решают определенный круг вопросов по уменьшению нагрузки, подбору корректирующих действий, а также мониторингу и контролю состояния Великих озер;
• • местные общественные консультативные комитеты были созданы более чем в 40 «проблемных областях» на местном уровне для разработки и реализации планов восстановительной деятельности в сотрудничестве с местными и региональными органами власти и управления.

Консультативная экспертная система, а также другие формы институализации участия и обсуждения в системе регионального управления водными ресурсами Великих озер США и Канады соответствуют демократическим стандартам законности и эффективности. Центральным элементом выступает система договоров, в которой отражены демократические принципы (сотрудничество, гласность, участие, прозрачность и диалого-ориентированность в процессе урегулирования конфликтов), отражающие общие нормативные убеждения по защите и восстановлению целостности бассейна озер и окружающей среды.

Государственные и частные организации не являются единственными участниками диалога, так как экономические и гражданско-общественные силы также разделяют ответственность за разработку политики. Для этого общественные и политические площадки включают аргументоориентированные процедуры в качестве платформ, на которых общественность может артикулировать свое мнение и оказывать влияние на процессы выработки политики. Иерархия между государственными и негосударственными акторами была упразднена, что позволяет проводить горизонтальный диалог, но решению проблем с использованием множественных форм участия. Тем не менее, различные формы общественного участия на различных политическоинституциональных уровнях имеют как достоинства, так и недостатки. По этой причине в регионе нет единственной формы участия, но существует функциональное и структурное сочетание различных процедур, которые генерируют качество с учетом максимального уровня эффективности и законности.

Источник: Klinke A. Deliberative democratization across borders: participation and deliberation in regional environmental governance // Procedia Social and Behavioral Sciences. 2011. № 14. P. 57—62.

Как показывает опыт управления пограничной территорией Великих озер в США и Канаде, следование общим принципам демократии не исключает поиск уникального набора демократических инструментов для каждого конкретного случая. И успехи описанной выше системы связаны, с одной стороны, с тем вниманием, с которым представители государства относились к предложениям рядовых граждан и экспертов, а с другой стороны — с осознанием гражданами своих возможностей влияния на процесс принятия решений, а также своей ответственности за них.

Ключевыми элементами сложившейся в данной местности системы управления являются: включение в нее общественных и экономических субъектов, аргументированность процедур и процесс принятия решений, ориентированный на максимизацию общего блага.

Демократическая легитимность совещательного управления основана на справедливых возможностях негосударственных акторов иметь доступ к политическому влиянию на политические коммуникации и процесс принятия решений. Доступность политических процессов для гражданского общества и экономических субъектов, а также возможности оказывать влияние на процесс принятия значимых решений, позволяют операционализировать основные демократические принципы, такие как равенство, свобода, гласность, прозрачность и подотчетность.

В свете недостаточных возможностей участия граждан в управлении соседними территориями справедливый доступ к политическому влиянию коллективных негосударственных субъектов, таких как неправительственные организации (НПО) и ассоциативные сети, в качестве носителей позиции международной общественности становится решающим. В международных отношениях НПО часто рассматриваются в качестве законных представителей гражданского общества и общественных интересов, потому что они являются некоммерческими организации, которые ориентируются в своих действиях на достижение общего блага. При этом ряд спорных и сложных вопросов остаются нерешенными. В какой ситуации необходимым является прямое участие, а в какой достаточно представления интересов? Какие негосударственные субъекты будут выбраны для участия в процессе принятия политических решений и каким образом? И другие.

Демократические процедуры и эффективность общественного участия и совещательного управления опираются на горизонтальный и диалого-ориентированный политический стиль взаимодействия между государственными и негосударственными субъектами и их общее стремление к эффективному решению проблем. Партисипативные процедуры позволяют негосударственным субъектам оказывать политическое влияние, выходящее за рамки простого голосования, т. е. участвующие стороны имеют возможность убедит!) других посредством рациональных аргументов. Поэтому, с одной стороны, транснациональное участие и совещательное управление опираются на структурный характер процедур, который побуждает участников выдвигать социально и публично приемлемые причины для их взаимодействия. С другой стороны, совещательное управление также зависит от индивидуальных возможностей и готовности опираться на эффективное использование заявленных общественных оснований^[7].

Таким образом, опыт управления регионом Великих озер доказывает возможность построения эффективной модели общественного участия не только на местном и региональном, но и на бинациональном уровне. А развитие средств И КТ позволяет снизить затраты на взаимодействие.

• [1] Морлино ЛКарли Л.-Г. Указ. соч. С. 9.
• [2] Там же. С. 9.
• [3] Там же. С. 17.
• [4] Там же. С. 30—31.
• [5] Карпов Л. С. Формы общественного участия в принятии решений. 2011. URL: http://www.kdobru.ru/matcrials
• [6] Глава 5 Федерального закона от б октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
• [7] Klinke Л. Deliberative democratization across borders: participation anddeliberation in regional environmental governance // Procedia Social and BehavioralSciences. 2011. № 14. P. 57−62.