Введение. 
Административная ответственность

Административная ответственность приобрела свои типичные черты в советское время; она была далеко не формальным видом государственного принуждения. Конечно, взятые сами, но себе административные взыскания не были слишком строгими для граждан (штрафы считались неприятностью, но нс вели к обнищанию; административный арест являлся позорящей мерой, но не влек увольнения; лишение права на управление транспортным средством лишь на время освобождало от некоторых удобств, подводя к общему знаменателю «скромности» населения). Куда более тяжелым по последствиям являлся рикошетный эффект этих мер. Они могли носить профилактический характер, предупреждая несчастные случаи и выступая жестким напоминанием о бдительности должностных лиц и специалистов, но также могли привести к лишению выплат трудоправового характера, кадровым перестановкам в связи с потерей репутации, увеличению размера материальной ответственности работника, перемещению в очереди на предоставление путевок, жилого помещения и другим неблагоприятным для граждан поражениям в правах, преимущественно социально-экономического характера.

Зачастую административная ответственность влекла утрату или ограничения в реализации конституционных прав (поступлении в определенные учебные заведения, продвижении по номенклатурной лестнице, получении некоторых социальных благ (например, путевки распределялись только профсоюзами)), а также важных имущественных прав (получении жилого помещения, приобретении иного недвижимого имущества, автомобиля и т. д.). Давно следует признать, что привлечение к административной ответственности являлось хитроумным и изощренным вариантом внесудебной уголовной репрессии, применяемой, как правило, за формальные погрешности (нарушение правил обращения с ресурсами и технологические отступления в различных отраслях промышленности и сельского хозяйства) или не одобряемое в социуме поведение. При этом, несмотря на отсутствие личностного принуждения (реального ограничения свободы, кроме административного ареста), субъект терял свой базовый правовой статус.

Шли годы. Что бы ни говорили многие авторы о сущности административной ответственности, ссылаясь на нормы КоАП РФ, нужно признать, что она превратилась во вторую систему налогообложения за счет безудержного роста административных штрафов, а иногда подспорье для ведения иных видов юрисдикционных производств (не секрет, что зачастую административный арест применяется до заключения под стражу в уголовном судопроизводстве, а приостановление деятельности — «отличный» способ устранения конкурентов с рынка и т. д.).

Прочие же административные наказания создают больше проблем для самих правоприменителей, чем для лиц, к которым они применяются: доказывание сложное и трудоемкое, а эффект сомнительный. Действительно, сколько усилий необходимо приложить, чтобы лишить права на управление транспортным средством, и после этого — оставить автомобиль в фактическом обладании правонарушителя; или чтобы дисквалифицировать держателя контрольного пакета акций, — за которым все равно остается последнее слово в управлении организацией. Л сколько факторов нужно учесть, чтобы конфисковать предметы правонарушений: разрешить всевозможные перипетии с установлением собственника, сохранить имущество, передать его уполномоченным организациям и т. д., — но не это главное, а важнее то, что конфискованное имущество потом, видимо, предстоит уничтожить за счет средств бюджета. Зачем нужны такие наказания, если негативные последствия их применения наступают для государства?

Еще одна негативная характеристика современной административной ответственности — стоит ли относить (по сути, отрицательным образом) к административным правонарушениям любые непризнанные иными отраслями права противоправные посягательства лишь на основании их включения в КоАП РФ? Тем самым создается система коллизионных случаев и (или) оперативной ликвидации законодательных пробелов независимо от содержания различных видов юридической ответственности. Будем точны: в систему административной ответственности могут попасть и те действия (бездействие), которые вообще никакого объекта посягательства не содержат, но стали значимой частью Кодекса.

Приходится признать: за 30 лет исследований и кропотливой работы всего государственного аппарата мы ни на шаг не продвинулись в исследовании сущности административной ответственности, а результаты практики далеки от решения намеченных задач. Сегодня мы лишь приступаем к решению этой задачи, хотя кодификация законодательства об административных правонарушениях должна была ее решить задолго до текущего момента. Однако обоснованно ли предъявлять претензии к уровню разработанности законодательной базы и правоприменительной практики административно-деликтного права? Попробуем посмотреть на реалии административной ответственности, а не только на догматический конструкт о том, что она нужна и зарекомендовала себя как эффективный механизм правоохранительной деятельности.

Предлагается следующий подход: сначала необходимо критически пересмотреть те правонарушения, юридическая конструкция которых находится за пределами публичного администрирования и граничит с недостойными поступками лица, чье вызывающее поведение никакой угрозы безопасности не представляет, по и оставлять его без должного внимания невозможно.

Нужно признать, что в КоАП РФ правонарушениями признаны высказывания, которые являются неодобрительными в обществе, точнее, их не одобряют в отдельных социальных группах. Административное правонарушение не создает угрозы для общественных отношений. Для конкретных лиц оно носит неприятный оттенок, вызывает отрицательные эмоции, но в целом для общества такие поступки юридически нейтральны.

Допустим, административная ответственность заключается в применении наказаний за противоправные влияния на организации с государственным участием. Но почему тогда отсутствуют административные наказания за невыполнение требований врачей и учителей государственной и муниципальной систем здравоохранения и образования, за невыполнение требований государственных корпораций и государственных компаний и т. д.

КоАП РФ содержит внушительный перечень нарушений чужих субъективных прав, которые имеют свой отраслевой механизм защиты и, как правило, не затрагивают публичные интересы, а значит, не требуют привлечения административных органов. Для публичного управления такие составы нейтральны.

Не вникая в спор относительно опасности административных правонарушений, укажем: в большинстве исследований отмечается, что такие деяния должны быть антиобщественными. Может быть, как раз в этом утверждении кроется ключ к решению проблемы о сущности административной деликтации деяний? К сожалению, нет. Административные правонарушения могут содержать посягательства одного гражданина на права и свободы другого гражданина — вовлечение несовершеннолетнего в употребление алкогольной и спиртосодержащей продукции, новых потенциально опасных психоактивных веществ или одурманивающих веществ (ст. 6.10 КоАП РФ); или посягательства гражданина на общественные устои появление в общественных местах в состоянии опьянения (ст. 20.21 КоАП РФ); или игнорирование им установленного порядка реализации властных функций — умышленное повреждение или срыв печати (пломбы) (ст. 19.2 КоАП РФ). Кроме того, возможны посягательства со стороны организаций на права и законные интересы граждан — незаконная частная детективная или охранная деятельность (ст. 20.16 КоАП РФ); на общественные устои — блокирование транспортных коммуникаций (ст. 20.18 КоАП РФ); на государственный правопорядок — воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (ст. 19.4.1 КоАП РФ).

Представители публичной власти также могут нести административную ответственность за посягательства на права и законные интересы граждан — нарушение порядка рассмотрения обращений граждан (ст. 5.59 КоАП РФ), институты гражданского общества — ограничение конкуренции органами власти, местного самоуправления (ст. 14.9 КоАП РФ), а также на установленный порядок реализации властных полномочий — нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг (ст. 5.63 КоАП РФ).

Следовало бы устранить административную ответственность юридических лиц. Интересно, задумывались ли законодатели о том, кто именно будет реально нести ответственность за эти нарушения, когда формировали их составы? В силу ст. 7.22 КоАП РФ у ответственных лиц нет собственных денег, поэтому отвечать за их «проделки» будут те жильцы, которые обратились с жалобой на привлечение управляющих компаний к административной ответственности. Аналогичная ситуация складывается с юридическими лицами, привлекаемыми к административной ответственности, но ст. 7.27.1 «Причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием» (придется еще пятерых обмануть, чтобы собрать деньги на уплату пятикратного размера штрафа). Безусловно, очень рисковали клиенты лиц, нарушивших требования ст. 14.1.1, 14.1.1−1 (азартные игры). Их риск оправдался — деньги уйдут на уплату административных штрафов.

В целом можно заключить, что административная ответственность должна устанавливаться за нежелательное воздействие на порядок государственного управления, препятствующее нормальной реализации функций по его поддержанию, носящее сегментарный характер и не создающее угрозу безопасности самому порядку управления и управляемым отношениям.

Согласно предложенному критерию построение материала учебника основано на межи внутриотраслевой квалификации различных видов административных правонарушений, выведении универсальных правил квалификации, материально-правовых и процессуальных условий (требований) назначения и исполнения административных наказаний. Спорные ситуации и имеющиеся проблемы рассматриваются через правоприменительные решения.

Освоение предложенного материала учебника позволит овладеть следующими профессиональными компетенциями государственных образовательных стандартов по направлению «Юриспруденция» и специальности «Правоохранительная деятельность»:

• — способностью принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законодательством РФ;
• — способностью применять нормативные правовые акты, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности;
• — способностью юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства;
• — навыками подготовки юридических документов.