Правовое регулирование участия населения и общественных организаций в управлении городом

Участие населения и негосударственных организаций в управлении городом — важнейший вопрос обеспечения подлинного народовластия и реальной демократии.

В историческом опыте многих городов и государств в той или иной степени решалась дилемма: следует ли привлекать некомпетентную массу (широкие демократические слои общественности), народ к управлению, или власть должна принадлежать, прежде всего, избранным, компетентным (небольшой замкнутой группе людей). История доказала опасность абсолютизации как полного народовластия, так и всевластия государственных чиновников. Стало очевидным, что вопрос участия населения в управлении — это вопрос меры такого участия, вопрос эффективности механизма и многообразия форм взаимодействия систем власти и населения^[1].

Л. А. Велихов считал, что местная городская община с теоретической точки зрения должна ведать всем местным хозяйством, исходя из своего полновластия на подведомственной территории^[2].

Все привыкли к тому, что реализация полномочий всегда требует материальных или финансовых ресурсов и забываем, что есть представительные функции, которые требуют, прежде всего, внимания со стороны власти к нуждам населения и инициативы по защите прав и интересов населения.

Справедливо отмечает В. И. Фадеев: «Деятельность всех государственных органов — ив первую очередь народного представительства — должна осуществляться в системе нравственных координат, которая основывается не на партийных воззрениях и принципах, а на духовно-культурных, национальных традициях»^[3].

П. А. Астафичев пишет: «Народное представительство — это переадресация власти народа на компетенцию выборных органов, наделенных полномочиями и функциями репрезентативного характера. В системе местного самоуправления такими субъектами являются не только депутаты и образуемые ими коллегиальные представительные органы, но и главы муниципальных образований, поскольку они относятся к числу выборных должностных лиц и несут обязанность непосредственно представлять граждан, их потребности и интересы в своей деятельности»^[4].

Представительный орган местного самоуправления и называется так, потому что должен представлять интересы населения, а не ограничиваться кругом исключительных полномочий. К сожалению, Федеральный Закон № 131-ФЗ не имеет нормы о представительных полномочиях выборных органов и депутатов, сведя всю деятельность к организационным формам. Однако в уставах целого ряда городских муниципальных образований сохранилась норма о том, что выборный орган городского самоуправления, обладает правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Представительные полномочия есть и у главы муниципального образования. Ст. 36 ч. 4. Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает, что глава муниципального образования представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования.

В соответствии с уставами муниципальных образований представительный орган и глава муниципального образования подконтрольны и подотчетны населению. Это означает, что депутаты и глава городского муниципального образования должны:

• — во-первых, хорошо знать интересы своих жителей, и не только в период предвыборной кампании, но и в течение всего срока полномочий;
• — во-вторых, для этого они должны использовать весь арсенал средств и возможностей, не ограничиваясь заявлениями граждан — собрания, встречи, опросы и многое другое. Хорошую возможность предоставляют для этого средства массовой информации и интернет;
• — в-третьих, депутатами и главой муниципального образования должны быть созданы такие условия и реальные механизмы, когда жители хотели бы и могли высказать свое мнение по любому вопросу жизнедеятельности, и не обязательно только в рамках компетенции местного самоуправления;
• — в-четвертых, представительный орган и глава должны стать главными проводниками и защитниками интересов населения, особенно в государственных органах и организациях.

Действительно, Конституция РФ и российское законодательство предоставляют городскому населению право решать ключевые вопросы местной жизни. Думается, что Конституция РФ (ст. 130, ч. 2) правильно политически и юридически решила данную проблему, выдвинув на первое место прямую демократию, как основную форму осуществления гражданами местного самоуправления.

По мнению Н. А. Костко, существует несколько форм участия населения в управлении городом: пассивные и активные. К пассивным формам участия населения в управлении он относит контактную работу депутатского корпуса и различных служб администрации города с населением, посредством работы с обращениями граждан, публикации документов и материалов по проблемам развития городского управления, выступления первых лиц городской власти в средствах массовой информации, общение в режиме онлайн, информационные страницы городских властей в интернете.

К активным формам участия населения в управлении городом относятся: создание различных общественных союзов и объединений населения для решения проблем, собрания, референдумы, работа территориального общественного самоуправления, обращения и запросы граждан и др., где также требуется поддержка активности населения со стороны властных структур, в том числе через расширение доступа к информации и возможности выражения мнения горожанами^[5].

Конечно, среди активных форм прямой демократии на первом месте стоит референдум — голосование горожан по вопросам местной жизни; голосование тайное, контроль за волеизъявлением граждан недопустим. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими бы то ни было органами или должностными лицами. Если для реализации этого решения требуется нормативный правовой акт, то он должен быть принят органом или должностным лицом городского самоуправления, в чью компетенцию входит вопрос, решенный на местном референдуме.

Принятое на референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Федеральное законодательство предусмотрело возможность проведения местного референдума на основе решения представительного органа местного самоуправления, принимаемого по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом города. Все вопросы порядка назначения и проведения местного референдума, принятия на нем решений, их исполнения устанавливаются уставом города в соответствии с законодательством РФ.

Институт местного референдума занимает центральное место в системе обеспечения власти населения на территории города. В небольших территориальных сообществах (малых городах, районах города) он может быть использован как избранная населением форма самоуправления, полностью заменяющая представительные органы самоуправления данной территорией. В таких условиях референдумы должны проводиться регулярно^[6]. Поэтому референдум, его правовой статус должны быть урегулированы весьма подробно, тщательно, с большой степенью юридической унификации.

Однако нельзя сказать, что городской (районный в городе) референдум является оптимальным и эффективным средством решения городских вопросов. Есть целый ряд причин, по которым он используется в настоящее время достаточно редко: во-первых, сложность и длительность процедуры подготовки и проведения референдума не позволяет принимать оперативно необходимые решения; во-вторых, недостаточная политическая активность населения (фрустрационная реакция^[7]) и невозможность горожан разобраться в сложных вопросах социально-экономического и правового характера, которые трудно сформулировать простым языком для обеспечения императивности принимаемых на референдуме решений (да или нет); в-третьих, значительные финансовые затраты, которые в случае низкой явки участников референдума, будут потрачены безрезультатно; в-четвертых, нежелание руководителей города в силу перечисленных причин и субъективных авторитарных методов руководства обеспечивать непосредственную демократию в городе, тем более что референдум является инициативной формой решения непосредственно населением города вопросов местного значения:

• 1) по инициативе, выдвинутой гражданами РФ, имеющими право на участие в местном референдуме;
• 2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;
• 3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

Другой формой прямого (непосредственного) осуществления власти местного населения являются выборы представительных органов и должностных лиц города. Основная цель выборов — формирование структуры городских органов власти. Полномочия федеральных и субъектов РФ органов государственной власти здесь исчерпываются установлением общих принципов организации местного самоуправления (п. «и», статьи 72 Конституции РФ). Кроме того, на федеральном уровне закреплены демократические принципы выборов в системе местного самоуправления, возложены обязанности на субъекты Федерации по определению порядка проведения муниципальных выборов. Наконец, следует подчеркнуть, что в федеральном законодательстве закреплена обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по обеспечению гарантий проведения муниципальных выборов^[8].

Следует обратить внимание на использование различных избирательных систем при формировании представительных органов и избрании должностных лиц городского самоуправления. Вполне возможно, например, избрание главы местного самоуправления и его представительного органа по единому избирательному округу, что вполне приемлемо в небольших по территории и численности городах, а в крупных населенных пунктах можно проводить выборы на основе сочетания элементов пропорциональной и мажоритарной избирательных систем. Зарубежный опыт показывает наибольшую демократичность, экономность и эффективность смешанной избирательной системы относительного большинства в городах и населенных пунктах с населением более 50 тысяч человек. Главная идея подобной системы заключается в том, что выдвижение кандидатов в муниципальное собрание идет по партийным спискам, а голосование избирателей осуществляется персонально по многомандатной схеме (т. е. избиратель может в любом списке выбрать любое количество «достойных» кандидатов, но их общее число не должно превышать количество депутатских мест в муниципальном собрании). Подсчет проводится по количеству голосов, поданых за каждого кандидата. Депутатами становятся кандидаты, набравшие наибольшее количество голосов относительно всех остальных кандидатов во всех списках.

На мой взгляд, подобная система имеет две положительные стороны: во-первых, она обеспечивает партийный контроль и требовательность к кандидатам (а потом и к депутатам, реализующим предвыборную партийную программу); а во-вторых, обеспечивает реальное доверие избирателей конкретным кандидатам, обладающим профессиональными и человеческими качествами, отвечающим чаяниям жителей. Кроме того, они должны быть известны жителям и после выборов будут чувствовать непосредственную ответственность перед ними.

А. А. Уваров, говоря о формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, в качестве основного отличительного признака этих двух форм прямого волеизъявления граждан выделяет характер воздействия воли жителей муниципального образования на принятие соответствующего решения (правовой результат). Если формы осуществления местного самоуправления воздействуют на конечный правовой результат в императивном порядке, т. е. воля каждого обязательно воздействует на окончательный правовой результат, то формы участия в осуществлении местного самоуправления предполагают выработку промежуточного правового результата (в виде проекта) и в консультативном (необязательном) порядке воздействуют на этот результат^[9].

П. А. Астафичев подчеркивает, что при осуществлении консультативных форм участия граждан в деятельности местного сообщества, право окончательного решения остается за органом местного самоуправления. Основной смысл консультативной демократии, по его мнению, заключается в формировании и выражении мнения, причем не только общественного, но и частного. Автор различает организованные и неорганизованные способы участия граждан в муниципальной деятельности, подчеркивая, что в последнем случае они могут принимать неприличные и даже противоправные формы воздействия на муниципальную власть (граффити, рукоприкладство, поджоги, погромы, воспрепятствование движению транспорта, клевета, оскорбление и т. п.)^[10].

Федеральное и субъектов Федерации законодательство в настоящее время не представляет собой единую систему правового регулирования консультативных форм участия населения в муниципальной деятельности. Более того, разнонаправленность целого ряда федеральных законов и исключение из объектов их регулирования муниципального уровня, оставляют многие важные общественные отношения вне законодательного воздействия^[11].

Анализ действующего законодательства и научной литературы позволяет выделить несколько консультативных форм.

• 1. Правотворческая инициатива граждан — подготовка инициативной группой граждан, обладающих избирательным правом проекта правового акта, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования или Федеральным законом.
• 2. Территориальное общественное самоуправление — самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории города для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Осуществляется в городских поселениях и округах непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования (например, в целях ведения хозяйственной деятельности, представительства интересов и т. д.) органы территориального общественного самоуправления могут являться юридическими лицами.
• 3. Публичные слушания — это правовая форма непосредственной демократии, обеспечивающая участие населения в управлении государственными и общественными делами в виде публичного обсуждения проектов правовых актов и иных общественно значимых вопросов в порядке нормативно установленной процедуры с непосредственным и обязательным участием населения и представителей органов власти, в результате которого принимаются решения, имеющие рекомендательный характер^[12].
• 4. Собрания (конференции) граждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц городского самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования, по инициативе населения, представительного органа или главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.
• 5. Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами городского самоуправления, а также органами государственной власти.
• 6. Обращения граждан в органы местного самоуправления — право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы городского самоуправления. Подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»^[13].
• 7. Митинги, демонстрации, шествия и пикетирования осуществляются на территории города в соответствии с Федеральным законом от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»^[14].

К этому перечню можно добавить и такую распространенную форму, как различного вида общественные советы (комиссии, комитеты) при главе города, представительном органе, государственных и муниципальных органах городской исполнительной власти. Характер деятельности этих советов заключается в экспертно-консультативной оценке разрабатываемых проектов и решений в определенной сфере деятельности, органа их формирующего. Поэтому чаще всего они формируются из ученых-специалистов и практических работников, имеющих большой профессиональный опыт.

В последние годы в связи с активной информатизацией процессов государственного и муниципального управления развиваются интерактивные формы работы с жителями: горячие линии на сайтах ведомств и органов городского управления, электронные опросы, рассылка через СМС и электронную почту информации и приглашений к участию в выборах, слушаниях и т. п., получение государственных и муниципальных услуг и др.

Участие общественных организаций в управлении городом реализуется в двух направлениях:

• — участие в городском самоуправлении общественных объединений;
• — деятельность общественных организаций, направленная на оказание разнообразных услуг населению.

В первом случае различные виды общественных объединений (общественная организация, движение, фонд, учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия) используют вышеперечисленные императивные и консультативные формы. Во втором случае они осуществляют деятельность во взаимодействии с городскими органами власти и управления по оказанию услуг, доступных большинству жителей. Среди наиболее активных и стабильных в социальной сфере отмечаются организации, занимающиеся поддержкой наиболее незащищенных слоев населения, работой с детьми и молодежью.

В заключение отметим, что императивные и консультативные формы участия населения и общественных организаций в системе городской власти и управления призваны обеспечить эффективную управленческую деятельность органов и должностных лиц с реальным демократическим контролем за их деятельностью, с участием граждан и общественности в муниципальном управлении.

Непосредственное участие жителей и общественных организаций (в той или иной форме) в принятии муниципальных правовых актов позволяет добиться определенных положительных последствий такого участия:

• — решение будет более взвешенным, обдуманным и понятным для жителей;
• — у жителей возникнет чувство сопричастности к принятию этого решения, и они более активно могут участвовать и поддерживать его реализацию;
• — спокойно и бесконфликтно они будут переносить некоторые неудобства, связанные с реализацией решений (например, по строительству, благоустройству и т. п.).

• [1] Заборова Е. Н. Участие граждан в управлении городом // Социологические исследования. 2002. № 2. С. 23.
• [2] Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. В 2 ч. Ч. 2. М.; Л., 1928. С. 276—277.
• [3] Фадеев В. И. Идеи симфонии властей и соборности и развитие народного представительства в России // Современное общество и право, 2011. № 2 (3). С. 3—15.
• [4] Астафичев П. А. Муниципальное право России: учеб, пособие. М.: РИОР ;ИНФРА-М, 2010. С. 43.
• [5] Костко Н. А. Социальное управление городом: методологические основы исследования и тенденции развития // Вестник РУДН. 2004. № 1. С. 147—153.
• [6] Конституция Российской Федерации. Комментарий. М.: Спарк. 1997. С. 556—557.
• [7] Фрустрационная реакция выражается как человеческая слабость, ощущение бессилия, невозможности изменить ход событий в своей собственной жизни, повлиятьна положение дел в организации или в стране в целом. Политическая психология. М. ;Екатеринбург, 2001, С. 349).
• [8] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собраниезаконодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
• [9] Уваров А. А. Местное самоуправление и гражданское общество // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 15. С. 9—13.
• [10] Астафичев П. А. Муниципальное право России: учеб, пособие. М.: РИОР ;ИНФРА-М, 2010. С. 60—61.
• [11] Федеральные законы: «О средствах массовой информации», «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», «О порядке рассмотрения обращенийграждан РФ», «О противодействии экстремистской деятельности», «Об обжалованиив суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и др.
• [12] Зенин С. С. Конституционно-правовое регулирование публичных слушаний в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юр. наук. М., 2011. С. 6.
• [13] Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» / Собрание законодательстваРФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
• [14] Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Собрание законодательстваРФ. 2004. № 25. Ст. 2485.