Современная банковская система российской федерации

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • основные подходы к определению субъектного состава современной банковской системы Российской Федерации;
• • особенности правового положения отдельных субъектов банковской системы, цели их деятельности и функции в указанной системе;

уметь

• • относить субъектов банковской системы к ее соответствующим уровням;
• • проводить отграничение деятельности банков по кредитованию от деятельности микрофинансовых организаций и ломбардов;
• • анализировать информацию сети Интернет, касающуюся количественных и качественных характеристик современной банковской системы Российской Федерации;

владеть

• • навыками поиска нормативных источников, регулирующих деятельность того или иного субъекта банковской системы;
• • навыками поиска информации, необходимой для принятия решения об установлении договорных отношений с теми или иными субъектами банковской системы Российской Федерации.

Законодательный и доктринальные подходы к определению структуры российской банковской системы

«Система» в переводе с греческого означает «целое, составленное из частей». В современной науке устоялось определение системы как совокупности элементов (институциональная составляющая), находящихся в отношениях и связях друг с другом (функциональная составляющая), которая образует определенную целостность, единство^[1]. Отношения друг с другом и устойчивые связи между элементами формируют структуру системы.

Легальное определение банковской системы дано в ст. 2 Закона о банках, согласно которой банковская система Российской Федерации включает в себя: а) Банк России; б) кредитные организации и представительства иностранных банков. Необходимо отметить, что такое описание структуры отечественной банковской системы de jure остается практически неизменным на протяжении последних 25 лет¹. Между тем de facto за истекшее время появился целый ряд субъектов (АСВ, банк развития, операторы по приему платежей, банковские платежные агенты и банковские платежные субагенты, бюро кредитных историй, ломбарды, кредитные потребительские кооперативы, микрофинансовые организации, кредитные брокеры, коллекторские агентства, Финансовый омбудсмен и пр.), которые, наряду с кредитными организациями, совершают банковские операции либо содействуют их осуществлению.

Научная дискуссия

В связи с этим в юридической литературе предлагается в банковскую систему также включить союзы и ассоциации кредитных организаций², банковские группы и банковские холдинги³, о которых также упоминает Закон о банках (ст. 3—4), но которые непосредственно не названы в качестве элементов банковской системы в ст. 2 Закона о банках.

По мнению С. А. Голубева, ст. 2 Закона о банках «отражает субъектный состав банковской системы лишь в узком смысле. Под банковской системой в широком смысле следует понимать совокупность Банка России, кредитных организаций и банковских групп и холдингов, филиалов и представительств иностранных банков, союзов и ассоциаций кредитных организаций, банковской инфраструктуры и банковского рынка»⁴.

При определении современной структуры отечественной банковской системы Л. Г. Ефимова вполне оправданно предлагает использовать функциональный подход и включать в банковскую систему все те организации, которые либо занимаются банковскими операциями, либо содействуют их осуществлению. Названный автор выделяет три основных типа деятельности, которыми могут заниматься организации, являющиеся элементами банковской системы:

• а) основные участники банковской системы, занимающиеся главным образом банковской деятельностью (кредитные организации);
• б) орган управления банковской системой (Банк России)⁵;
• в) вспомогательные участники, обслуживающие кредитные организации и решающие их общие задачи (банковская инфраструктура)⁶.
• 1 В первоначальной редакции ст. 2 Закона о банках упоминались также филиалы иностранных банков. Однако за все время существования этой нормы ни один филиал иностранного банка на территории РФ не был открыт по причине отсутствия подзаконного акта Банка России, регламентирующего соответствующую процедуру. Упоминание о несуществующем субъекте отечественной банковской системы было исключено из ст. 2 только с принятием Федерального закона от 14.03.2013 № 29-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
• 2 Тосунян Г. А., Викулин А. Ю., Экмалян А. М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть. С. 257. Названные авторы в банковскую систему также включают банковскую инфраструктуру и банковский рынок. Там же. С. 258.
• 3 Олейник О. М. Основы банковского права. С. 172, 181 — 185.
• 4 Голубев С. А. Правовое положение Банка России // Юридическая работа в кредитной организации. 2005. № 3.
• 5 По нашему мнению, более правильным называть данный тип деятельности не управлением, а деятельностью по обеспечению стабильности банковской системы, что позволит в число организаций, занимающихся этой деятельностью, помимо Банка России, включить АСВ и банк развития.
• 6 Ефимова Л. Г. Банковское право. Т. 1: Банковская система Российской Федерации. М.: Статут, 2010. С. 24−25.

Таким образом, банковская система Российской Федерации — это.

«внутренне организованная, объединенная общими целями и задачами, способная к саморазвитию и саморегулированию совокупность кредитных организаций, органов управления и организаций банковской инс }>растру ктуры «^[2].

Банковская система является составной частью финансовой системы России. Этот теоретический вывод юридически закреплен в действующей редакции Закона о Банке России^[3], в ст. 76.1 которой введено понятие некредитных финансовых организаций, к которым отнесены лица, осуществляющие следующие виды деятельности:

• 1) профессиональных участников рынка ценных бумаг;
• 2) управляющих компаний инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
• 3) специализированных депозитариев инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
• 4) акционерных инвестиционных фондов;
• 5) клиринговую деятельность;
• 6) деятельность по осуществлению функций центрального контрагента;
• 7) деятельность организатора торговли;
• 8) деятельность центрального депозитария;
• 9) деятельность субъектов страхового дела;
• 10) негосударственных пенсионных фондов;
• 11) микрофинансовых организаций;
• 12) кредитных потребительских кооперативов;
• 13) жилищных накопительных кооперативов;
• 14) бюро кредитных историй;
• 15) актуарную деятельность;
• 16) рейтинговых агентств;
• 17) сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов;
• 18) ломбардов.

Из перечисленных 18 лиц к организациям банковской инфраструктуры следует отнести пять видов некредитных финансовых организаций:

а) микрофинансовые организации, б) бюро кредитных историй, в) кредитные потребительские кооперативы, г) сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы, д) ломбарды.

Научная дискуссия

Вторым из дискуссионных вопросов, помимо субъектного состава, является вопрос об отнесении упомянутых выше субъектов к тому или иному уровню банковской системы и вообще о количестве этих уровней.

Наиболее распространенным является деление банковской системы на два уровня:

а) верхний уровень — Банк России как орган управления банковской системой, наделенный государственно-властными полномочиями; б) нижний уровень — кредитные организации и остальные субъекты¹. Однако есть как минимум два субъекта, которые исходя из их функций и той роли, которую они играют в банковской системе, нельзя однозначно отнести ни к верхнему, ни к нижнему уровню. Эти субъекты — АСВ и банк развития. К нижнему уровню их нельзя отнести потому, что они обладают особым публично-правовым статусом и наделены рядом полномочий, не характерных для рядовых субъектов нижнего уровня². В то же время их нельзя поместить на один уровень с Банком России, поскольку публичные полномочия названных субъектов не носят государственно-властный характер, а сами эти субъекты не вправе издавать нормативные акты.

Кроме того, Г. А. Тосунян отмечает особое положение союзов и ассоциаций кредитных организаций: они являются важным компонентом механизма самоуправления банковской системы и должны располагаться на верхнем уровне системы, «хотя и не рядоноложены Банку России, поскольку не наделены законом властными полномочиями»³.

На особое положение союзов и ассоциаций кредитных организаций, банковских групп и банковских холдингов указывает и О. М. Олейник, правда, вычленяя эти субъекты не в горизонтальной, а в вертикальной плоскости. Она полагает, что банковская система Российской Федерации включает два вида звеньев. Первое звено — участники системы, выполняющие основные ее функции по обслуживанию физических и юридических лиц, непосредственно обеспечивающие денежный оборот страны и потребности в кредитных ресурсах. В него включены Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков. Второе звено — создаваемые кредитными организациями союзы и ассоциации, группы кредитных организаций и банковские холдинги, а также неформальные образования, объединяющие ведущих банкиров страны⁴.

Пытаясь найти «золотую середину», Ю. И. Плохута-Плакутина выделяет третий уровень российской банковской системы, называя его «мезоуровень», или «средний уровень». В этот уровень «надлежит включить все те субъекты, которые нс могут быть помещены ни в верхний, ни в нижний ее уровни. Этот уровень располагается „выше нижнего“, но „ниже верхнего“ уровня, характеризуется достаточно высокой степенью саморегулирования и коллективного представительства членов банковского сообщества, наличием субъектов, обладающих особым публично-правовым статусом, сфера компетенции которых и объем предоставленных им полномочий достаточно важны и значимы для всей банковской системы в целом, что не позволяет их отнести к субъектам нижнего уровня, но одновременно не позволяет поставить и в один ряд с Банком России»⁵. Названный автор предлагает следующие критерии отнесения субъектов банковской системы к мезоуровню: а) коллективное представительство и защита интересов банковского сообщества; б) наличие общесистемной компетенции и публично-правового статуса у соответствующей организации, относимой к этому уровню; в) наличие элементов саморегулирования.

• 1 См., например: Тосунян Г. А., Викулин А. /О., Экмалян А. М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть. С. 259—261.
• 2 Так, АСВ обеспечивает организацию и функционирование системы обязательного страхования вкладов, а также является конкурсным управляющим и ликвидатором кредитных организаций.
• 3 Тосунян Г. А. Теория банковского права: в 2 т. Т. 1. С. 134.
• 4 Олейник О. М. Основы банковского прав. С. 172.
• 5 Плохута-Плакутина Ю. И. «Мезоуровень» банковской системы России: понятие, признаки, субъектный состав.

С использованием вышеуказанных критериев к мезоуровню надлежит отнести: а) ассоциации и союзы кредитных организаций; б) АСВ; в) банк развития;

г) Финансового омбудсмена. Например, Л. Г. Ефимова справедливо отмечает, что «на сегодняшний день АСВ не располагает необходимыми властными полномочиями в отношении кредитных организаций. Эта организация занимает промежуточное положение между организациями банковской инфраструктуры и органами управления банковской системой»^[4].

Из перечисленных выше и не отнесенных к мезоуровню субъектов в нижний уровень банковской системы попадают бюро кредитных историй и коллекторские агентства, банковские группы и банковские холдинги^[5].

Также к нижнему уровню банковской системы надлежит отнести банковских платежных агентов; банковских платежных субагентов; операторов по приему платежей и платежных субагентов; кредитных брокеров; коммерческие организации, не являющиеся кредитными организациями и осуществляющие функции центрального контрагента в соответствии с Законом о клиринге; микрофинансовые организации; кредитные потребительские кооперативы, сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы и ломбарды. Перечисленные субъекты получили в литературе наименование «неформальные кредитные организации», т. е. организации, которые на постоянной профессиональной основе осуществляют банковские операции, но по разным причинам de jure не входят в банковскую систему. В эту категорию попадают неформальные кредитные организации двух видов: 1) занимающиеся предоставлением кредитов (займов); 2) организации, которые осуществляют другие банковские операции, главным образом безналичные расчеты^[6].

Рассмотрим каждого из упомянутых субъектов более подробно^[7].

• [1] Новая философская энциклопедия: в 4 т. М.: Мысль, 2001. С. 552.
• [2] Ефимова Л. Г. Банковское право. Т. 1. С. 32—33.
• [3] Имеется в виду редакция, сформированная после принятия Федерального законаот 23.07.2013 № 251 -ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков».
• [4] Ефимова Л. Г. Банковское право. Т. 1. С. 29.
• [5] Плохута-Плакутина 10. И. «Мезоуровень» банковской системы России: понятие, признаки, субъектный состав.
• [6] Ефимова Л. Г. Некоторые проблемы совершенствования категории «банковская операция» в российском праве // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. № 10.
• [7] Правовой статус и функции Банка России рассмотрены в гл. II.