Классификация административно-территориальных единиц

Административно-территориальное устройство государства — это разделение его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такие части принято называть административно-территориальными единицами. Административно-территориальное устройство является атрибутом любого государства.

Форма государственного устройства — национальное и административно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами власти.

Различают простые (унитарное государство) и сложные (федеративное и конфедеративное) устройства государства. Унитарное государство само делится на административно-территориальные единицы, а в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты федерации.

Унитарное государство — единое государственное образование, состоящее из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственности не обладают.

Признаки унитарного государства:

• • единый властный центр, т. е. единая система государственных органов;
• • на территории действуют одна Конституция и единая законодательная система, единая денежная единица, единое гражданство;
• • административно-территориальные единицы признаками государственности не обладают;
• • на международной арене страну представляют высшие органы государственной власти;
• • единые вооруженные силы.

Унитарными обычно являются небольшие по территории государства с компактно проживающим однородным населением.

Федерация — добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство.

Признаки федерации:

• • территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов (штатов, республик, земель);
• • компетенция между федерацией и се субъектом разграничивается Конституцией;
• • субъекты обладают правом принятия собственной Конституции;
• • субъекты имеют свои исполнительные, законодательные, судебные органы параллельно федеральным, но им подчиняющиеся по законодательно закрепленному кругу полномочий;
• • в большинстве федераций существует союзное гражданство и гражданство федеративных единиц;
• • двухпалатное строение парламента и двухканальная (и более) система налогов;
• • после вхождения в федерацию ее субъекты в суверенитете ограничиваются;
• • на международной арене страну представляют федеральные органы государственной власти.

Виды федераций:

• • договорные и конституционные;
• • территориальные (США, Германия), национальные (Бельгия, Индия) и смешанные (Россия).

В основу территориальных федераций положен принцип разделения страны по территориальному признаку. Эго делается в целях удобства управления в больших по территории государствах.

Конфедерация — временный юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов (Швейцария на конфедеративный союз).

Признаки конфедерации:

• • не имеет собственных законодательных, исполнительных и судебных органов;
• • не имеет собственной армии;
• • нет единой системы налогов и государственного бюджета;
• • сохраняет гражданство входящих в союз государств;
• • недолговечность;
• • каждый субъект сохраняет свой суверенитет;
• • создается для достижения определенных целей;
• • создание закрепляется договором;
• • субъекты обладают правом нуллификации (отмены действия актов конфедерации на своей территории);
• • члены конфедерации могут выйти из нес на основе юридически обоснованного одностороннего решения.

В Российской Федерации административно-территориальное устройство ее субъектов базируется на ряде принципов, которые институционализируют административно-территориальное деление, внутренне наполняя соответствующими субъектами государственно-правовых и административно-правовых отношений:

• • экономический принцип. Он требует учета особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, численности и плотности населения, наличия центров его экономического тяготения и состояния путей сообщения. Реализация этого принципа способствует как развитию производительных сил страны и ее частей, так и успешному выполнению местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач в области хозяйственного и социального развития соответствующих территорий;
• • национальный принцип. В соответствии с ним осуществляется учет национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц, что способствует социально-культурному развитию малочисленных наций и народностей Российской Федерации;
• • принцип приближения власти к населению. Успешное решение региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач во многом зависит от их близости к населению, позволяющей им лучше удовлетворять повседневные нужды и запросы людей, опираться на их помощь.

Действующая в настоящее время в субъектах РФ система административно-территориальных единиц сложилась в основном в годы советской власти, переняв созданное еще Екатериной II административно-территориальное деление Российской империи (губерния — уезд — волость), которое было постепенно заменено новыми административно-территориальными единицами (республика — область (край) — округ — район, а затем (после ликвидации округа) область (край) — район).

Действующая Конституция РФ не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Они — сфера деятельности главным образом субъектов РФ, каждый из которых решает эти вопросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям в конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в уставах других субъектов РФ.

Так, согласно Конституции Республики Коми (ст. 70), эта республика состоит из следующих административно-территориальных образований: районов — Ижемского, Княжпогостского, Койгородского, Корткеросского и т. д.; городов республиканского подчинения — Сыктывкара, Воркуты, Вуктыла, Инты, Печоры, Сосногорска, Усинска и Ухты — с подчиненными им территориями.

В Уставе Саратовской области (ст. 13) устанавливается, что в административно-территориальном отношении Саратовская область делится на города областного значения и сельские районы. Города могут иметь в своем составе районы, а районы включают села, поселки, города районного значения.

Таким образом, конституции и уставы субъектов РФ различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов РФ. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения, ко вторым — города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

Район — административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономной области, автономного округа. В экономическом отношении каждый район представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия, как правило, небольшие промышленные предприятия (главным образом по переработке сельскохозяйственного сырья), коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации. Ведущее место в районе принадлежит сельскохозяйственному производству. Кроме того, каждый район является базой для всех видов социально-культурного обслуживания сельского населения.

Исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны играют города. Они являются местом сосредоточения большинства промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, его промышленного и культурного уровня, перспектив развития и ряда других условий все города подразделяются на следующие основные виды: города республиканского (республики в составе Российской Федерации) значения; города краевого, областного, окружного (автономного округа) значения; города районного значения.

Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы — городские районы. Городские районы созданы во многих городах республиканского, краевого и областного значения, насчитывающих свыше 100 тыс. человек населения. Они являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу.

К городским поселениям, являющимся одним из видов административно-территориальных единиц, относятся город и находящиеся поблизости сельские поселения, а также рабочие поселки. Они отличаются от городских округов меньшими размерами территории и численностью населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.

К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное или иное рекреативное значение. Дачные поселки — населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха или санаторного лечения.

Самой многочисленной административно-территориальной единицей в настоящее время являются сельские поселения (села, станицы, деревни, хутора, аулы и др.), подавляющее большинство жителей которых занято сельским хозяйством. Территория сельского поселения как административно-территориальной единицы может охватывать одно село или несколько сел, образуя сельский округ (волость, сельсовет и т. д.).

Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, ставших давно уже традиционными, на территории Российской Федерации в последние годы созданы и другие. Так, территория Москвы сегодня делится не только на районы в городе, как это было прежде, а средний уровень государственного управления в Москве — административные округа, которые включают в себя низовой уровень государственного управления в Москве — управы районов. Административный округ — внутригородская административно-территориальная единица, орган государственного управления на основе централизованного управления в городе федерального значения как субъекте Федерации.

Имеют место и муниципальные районы, которые выполняют ограниченный в Москве круг функций обслуживания определенных категорий жителей (ветераны войны и труда, несовершеннолетние правонарушители и т. д.). Муниципальный район — административно-территориальная единица Москвы, в границах которой осуществляется самоуправление населения, проживающего на данной территории. Муниципальные районы образуются с учетом социально-экономических характеристик соответствующих территорий, их градостроительных и исторических особенностей, наличия жилых комплексов и объектов муниципальной инфраструктуры. Границы и названия муниципальных районов устанавливаются Московской городской думой по представлению мэра Москвы.

За пределами Москвы муниципальный район делится на городские и сельские поселения, в которых могут создаваться органы территориального общественного самоуправления. Границы и название микрорайона определяются органами местного самоуправления муниципального района. На территории некоторых субъектов Федерации для компактно проживающих численно небольших групп национальностей создаются национальные районы. Например, немецкие национальные районы созданы в Алтайском крае и в Омской области.

В Российской Федерации имеются также закрытые административнотерриториальные образования (ЗАТО). Согласно Закону РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» ЗАТО признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия оборонного значения, по разработке, изготовлению, хранению и утилизации радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Вся территория ЗАТО является территорией муниципального образования со статусом городского округа. Его территория и границы определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятия и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ. Населенные пункты, расположенные в ЗАТО, входят в состав городского округа.

В случае установления вредного воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в ЗАТО, на территории, прилегающие к его границам, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством РФ, присваивается статус зоны воздействия. Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством РФ.

ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам установления административной подчиненности, границ указанного образования; определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении этого образования; обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности. Решение о создании (об упразднении) ЗАТО принимается Президентом РФ. Решение о создании (об упразднении) зато вносится Правительством РФ.

Важным является вопрос о порядке образования и преобразования различных административно-территориальных единиц. Образование, упразднение, объединение, установление границ базовых административно-территориальных единиц осуществляется органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации, а первичных административнотерриториальных единиц — органами государственной власти или органами местного самоуправления базовых административных единиц, в состав которых входят соответствующие первичные административнотерриториальные единицы Основными принципами федеративного национально-государственного устройства Российской Федерации являются следующие.

• 1. Добровольность объединения наций и народностей в федеративное государство. Данный принцип построения Российского государства формировался исторически, начиная с IX в., когда под эгидой Древнерусского государства добровольно объединились Киевское, Новгородское, Смоленское, Полоцкое, Черниговское и другие княжества. Создание России знает случаи насильственного присоединения завоеванных народов, однако большинство наций и народностей вошли в Российское государство добровольно на договорной основе.
• 2. Суверенность и равноправие наций. Сущность этого принципа состоит в признании суверенного права всех наций и народностей на свободное самоопределение политической формы существования. Уже в Преамбуле Конституции РФ подчеркивается, что многонациональный народ Российской Федерации принимает свою Конституцию, «исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов». В ст. 5 Конституции среди принципов, лежащих в основе федеративного устройства, содержится также принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Равноправие наций вытекает из закрепленного в Конституции равенства граждан независимо от расы, национальности и языка, закрепленного в ст. 19 Конституции, устанавливающей прямой запрет на любые формы ограничения прав граждан по данным признакам.
• 3. Федерализм в сочетании с унитаризмом и автономией. Российская Федерация — исторически сложившееся федеративное государство.

Россия обладает всеми признаками федерации: наличие федеративной территории и территории субъектов; федеративное гражданства и гражданство республик, входящих в федерацию; общефедеративная конституция и конституция республик и т. д. Вместе с тем Россия имеет своими субъектами не только государства, но и автономные образования, а также административно-территориальные единицы. Унитаризм в национальногосударственном устройстве Российской Федерации проявляется в том, что суверенные республики, входящие в состав России, являются унитарными государствами, имеющими свою территорию, гражданство, конституцию и другие признаки государственности. Многонациональный характер населения России обусловил исторически существование автономных национально-государственных образований в форме автономной области и автономных округов.

• 4. Национально-территориальный принцип образования форм государственности в сочетании с территориальным принципом образования субъектов Федерации. Мировой практике федеративного строительства известны две основные формы ее построения: по территориальному (США, ФРГ и др.) и национально-территориальному (бывшие СССР, Социалистическая Федеративная Республика Югославия и др.) признаку. В современном национально-государственном устройстве России в силу исторических обстоятельств нашли свое воплощение оба эти принципа. Сущность национально-территориального принципа построения форм национальной государственности субъектов федерации состоит в том, что они создаются на базе территорий, отличающихся своеобразием национального состава населения, компактно проживающего на исторически сложившейся и экономически целостной территории. По этому принципу созданы все республики в составе Российской Федерации, автономная область и автономные округа. С 1918 по 1992 г. Россия строилась только по национальнотерриториальному принципу. Ее субъектами являлись только нации, самоопределившиеся в той или иной форме государственности. Среди них были государства — автономные республики и национально-государственные образования — автономные области и автономные округа.
• 5. Государственная целостность Российской Федерации. Важнейшей правовой гарантией сохранения государственной целостности России является отсутствие права выхода субъектов из состава Российской Федерации. На обеспечение государственной целостности направлены положения Конституции РФ о том, что на ее территории не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74); установлены единая денежная единица — рубля, единая система налогов и сборов на всей территории федерации (ст. 75); закреплено верховенство федерального законодательства; установлена единая система исполнительных органов государственной власти (ст. 77).
• 6. Разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов. Статья 5 Конституции РФ, закрепляя принципы федеративного устройства России, предусматривает и принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Реализация этого принципа осуществляется с помощью закрепления в ст. 71 Конституции предмета ведения Российской Федерации. Конституция России устанавливает порядок правового регулирования по предметам ведения и полномочиям. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. По предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и в соответствии с ними законы и иные правовые акты субъектов Федерации.
• 7. Равноправие субъектов Федерации. Данный принцип вытекает из более общего принципа национально-государственного устройства Российской Федерации — суверенности и равноправия наций. Анализируя сущность принципа равноправия субъектов Федерации, необходимо отметить, что они не могут быть равноправны полностью ввиду существования различных форм государственности. Каждый из видов субъектов Федерации обладает различным кругом полномочий. Статья 5 Конституции РФ закрепляет: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны».