Государственный аппарат, государственный орган, государственная служба и должностное лицо

Как уже отмечалось, государство в целях выполнения своих функций создает органы, которые составляют разветвленную структуру субъекта государственного управления, именуемого государственным аппаратом.

Государственный аппарат — органы государственной власти и государственного управления. В узком смысле слова иод государственным аппаратом понимают только высшие органы государственной власти, включая законодательную, исполнительную, судебную ветви власти. Иногда государственный аппарат отождествляется с правительством и региональной администрацией^[1].

Признаки государственного аппарата: 1) целостность функционирования, обеспечиваемая едиными принципами, задачами и целями; 2) первичными структурными элементами государственного аппарата являются государственные органы и учреждения, в которых работают государственные служащие. Государственные органы связаны между собой на началах субординации и координации; 3) для обеспечения государственно-властных велений государственный аппарат имеет непосредственные орудия (учреждения) принуждения. Без них не может обойтись ни одно государство; 4) при помощи государственного аппарата практически осуществляется власть и выполняются функции государства. Между функциями государства и государственным аппаратом существует прямая связь, так как он создается как раз для выполнения функций государства, поэтому с изменением функций государства неизбежно следует и изменение государственного аппарата.

Структура государственного аппарата может быть представлена следующими основными видами органов: 1) органы законодательной власти, т. е. «первичные», органы государственной власти в собственном смысле слова, непроизводные от других и основа для иных органов; 2) органы исполнительной власти — исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества или его части; они располагают вспомогательными государственными учреждениями (аппаратом управления, т. е. организационным и материальным аппаратом подготовки, принятия и реализации актов управления); 3) правоохранительные органы обеспечивают и поддерживают стабильность, неприкосновенность складывающихся под воздействием государства и права общественных отношений, включая организационный и материальный аппарат принуждения (армия, полиция, разведка, службы безопасности, тюрьмы).

Основным структурным элементом государственного аппарата является государственный орган.

Государственный орган — образованная в соответствии с законодательством государства составная часть государственного аппарата, наделенная соответствующей компетенцией и производной от нее структурой, осуществляющая в присущих ей организационно-правовых формах государственно-властные полномочия^[2].

Каждый орган государственной власти представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата, осуществляющее строго определенные функции, регламентируемые законодательством.

Среди государственных органов различают:

• • единоначальные;
• • коллегиальные;
• • органы законодательной, исполнительной, судебной власти и др.

Система государственных органов образует так называемый государственный аппарат.

В Российской Федерации принято разделять органы власти:

• • на федеральные (органы власти Федерации) и
• • региональные (органы власти субъектов Федерации).

К основным федеральным органам власти относятся:

• • глава государства — Президент РФ;
• • федеральный законодательный орган — Федеральное собрание РФ;
• • правительство — Правительство РФ во главе с Председателем Правительства;
• • федеральные органы исполнительной власти: министерства России, федеральные службы и федеральные агентства России, управляемые президентом или подведомственные и управляемые правительством России;
• • судебные органы — Верховный Суд РФ, Конституционный Суд РФ.

На уровне субъектов РФ существуют органы власти:

• • высшее должностное лицо субъекта России (может возглавлять исполнительную власть субъекта России);
• • законодательный (представительный) орган субъекта России (законодательная власть);
• • правительство субъекта России, органы исполнительной власти субъекта России (министерства, департаменты, управления, отделы) и их территориальные органы (если создаются) (исполнительная власть);
• • Конституционный (Уставный) суд субъекта России, мировые судьи (судебная власть).

Все остальные органы — Следственный комитет России, Счетная палата России, контрольно-счетный орган субъекта РФ, избирательные комиссии (Центральная, субъекта РФ), Уполномоченный по правам человека (ребенка, малочисленных народов) и прочие — относятся к иным государственным органам Российской Федерации.

Понятие «государственный орган» не следует путать с понятием «орган публичной власти», которое является собирательным для правовых понятий «орган государственной власти» и «орган местного самоуправления», осуществляющих и олицетворяющих публичную власть на территории государства.

Органы государственной власти обладают рядом таких характерных качеств или признаков, которые позволяют отличать их от других органов негосударственных общественно-политических организаций.

• 1. Каждый государственный орган образуется в установленном государством порядке. Так, порядок выборов Президента РФ определяется федеральным законом (ст. 81 Конституции). Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы тоже устанавливаются федеральными законами (ст. 96 Конституции).
• 2. Органы государственной власти для выполнения возложенных на них функций и задач наделены государственно-властными полномочиями, позволяющими им решать в пределах предоставленных прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечивать исполнение этих актов.

Компетенция органов государства определяется Конституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, законами РФ и ее субъектов, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и исполнительных органов ее субъектов, положениями об органах и другими нормативными правовыми актами.

• 3. Каждый государственный орган действует в установленном государством порядке. Например, согласно Конституции РФ (ст. 114) порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом. Федеральным конституционным законом в соответствии с Конституцией РФ (ст. 128) устанавливается и порядок деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов.
• 4. Каждый государственный орган является составной частью единой системы органов государственной власти Российской Федерации. В Конституции РФ (ст. 5) указывается, что федеративное устройство России основывается на единстве государственной власти.

Органы государственной власти выступают от имени государства, представляя государство в целом как в международных, так и во внутригосударственных отношениях. Решая конкретные задачи и выполняя функции в определенных областях общественной жизни, органы государственной власти таким образом участвуют в решении наиболее общих задач государства в осуществлении его функций.

Органы государства имеют единую правовую базу, а порядок их организации и деятельности определяется конституцией страны и другими нормативными правовыми актами. Правовые принципы организации и деятельности органов государственной власти следующие.

• 1. Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государственных органов и должностных лиц признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
• 2. Принцип народовластия проявляется в демократической организации государства, органов государственной власти и органов местного самоуправления, республиканской форме правления, при которых носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации выступает ее многонациональный народ.
• 3. Верховенство Конституции. Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Ее верховенство гарантируется Конституционным Судом РФ. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица должны сверять свои юридически значимые действия прежде всего с Конституцией, руководствоваться ею.
• 4. Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Целями являются, во-первых, упорядочение работы государственного аппарата, в том числе специализация направления деятельности органов государственной власти и, во-вторых, недопущение концентрации государственной власти в одних и тех же органах, чтобы не было произвола и злоупотребления этой властью.
• 5. Принцип законности означает, во-первых, что все органы государства и их должностные лица должны действовать строго в рамках закона, во-вторых, обеспечивать исполнение законов всеми подчиненными организациями и учреждениями, в-третьих, обеспечивать охрану и защиту прав и свобод граждан.

Принцип законности закреплен в ст. 15 Конституции РФ, где сказано: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы».

• 6. Принцип федерализма в организации и деятельности органов государственной власти означает, что:
  • • все государственные органы образуют единую систему органов государственной власти;
  • • между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации разграничены предметы ведения (полномочия) — вопросы исключительного ведения Федерации, вопросы совместного ведения, вопросы исключительного ведения субъектов Федерации;
  • • во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти органы государственной власти субъектов Федерации равноправны между собой;
  • • субъекты Федерации самостоятельно устанавливают собственную систему органов государственной власти;
  • • субъекты Федерации участвуют в формировании федеральных органов государственной власти (выборы Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания, участие в формировании судейского корпуса, дача согласия на назначение прокурора субъекта Федерации и др.).
• 7. Принцип равного доступа граждан к государственной службе. Конституция РФ закрепляет, что граждане Российской Федерации в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой имеют равный доступ к государственной службе. При приеме на государственную службу и при ее прохождении не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией РФ и федеральными законами.

Вакантная государственная должность замещается на конкурсной основе с учетом профессиональной подготовки и личных качеств.

8. Принцип гласности в осуществлении государственной службы означает информирование граждан о деятельности государственных органов и государственных служащих. В СМИ должна освещаться деятельность государственных органов и государственных служащих, их успехи и недостатки. Гласность в работе государственной службы — необходимое условие повышения общественного мнения о ней, более активного ее участия в деятельности государственных органов, привлечения граждан к управлению государством. Только благодаря гласности может быть установлен общественный контроль за функционированием государственной службы.

Важным звеном механизма, через который государство реализует большинство своих функций, являются органы исполнительной власти. Наряду с общими они обладают следующими особенными признаками:

• • специальный правовой статус, закрепляемый в установленном порядке нормативным правовым актом;
• • определенная организационная структура, ориентированная на выполнение стоящих перед ними задач;
• • в зависимости от изменения задач, стоящих перед государством, изменяются их система и структура;
• • для них характерна определенная самостоятельность деятельности;
• • их деятельность носит исполнительно-распорядительный характер;
• • руководители органов исполнительной власти в большинстве своем не избираются (исключение — главы исполнительной власти регионов в ряде государств с федеративным устройством), а назначаются в соответствии с нормами национального законодательства;
• • во всех государствах абсолютное большинство государственных служащих работают в органах исполнительной власти (в России — более
• 92%1).

Государственные должности Российской Федерации следует отличать от должностей государственной службы, а также от государственных должностей субъектов РФ. Последние устанавливаются конституциями (уставами), законами субъектов РФ с целью обеспечить исполнение полномочий государственных органов субъектов Федерации.

Государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов РФ — должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ^[3][4].

Государственные должности государственной службы — должности, учрежденные в установленном законодательством порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности государственной власти, а также должности, учрежденные государственными органами для обеспечения исполнения их полномочий^[5]. Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, законами РФ и РСФСР, утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации». В нем более 40 должностей, в том числе Президента РФ, Председателя Правительства РФ и его заместителей, министров, чрезвычайных и полномочных послов РФ (в иностранном государстве), членов комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания и Государственной Думы, судей Верховного Суда РФ, председателя и аудиторов Счетной палаты и др.

Под должностью государственной службы понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица государственного органа (учреждения), определяющая функциональное предназначение, полномочия и ответственность замещающего ее лица, а также расходы его нанимателя (государства, субъекта РФ) на его содержание и создание условий для выполнения им должностных обязанностей.

Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ. Должности государственной службы подразделяются на должности федеральной государственной гражданской службы; должности государственной гражданской службы субъекта РФ; воинские должности; должности федеральной государственной службы иных видов^[6].

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, должности государственной гражданской службы субъектов РФ — законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон № 79-ФЗ) в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

В соответствии с Законом № 79-ФЗ Указом Президента РФ впервые был утвержден Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, который установил унифицированные наименования должностей, и проведена их классификация по категориям и группам, а также распределение по федеральным органам государственной власти^[7]. В Реестр должны включаться все должности федеральной государственной гражданской службы, учреждаемые федеральными законами и указами Президента РФ.

Государственные служащие зачастую наделяются не только особыми правами и привилегиями, в частности классными чинами (от этого и пошло выражение «чиновничество»), но и несут особые обязанности, в том числе и специальную, повышенную юридическую ответственность (отсюда должностные преступления, преступления государственных служащих).

Соответственно, необходимо отличать лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, от лиц, занимающих государственные должности государственной службы.

Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (ст. 285 УК РФ).

Лица, занимающие государственные должности государственной службы Российской Федерации, в отличие от лиц, занимающих государственные должности, предназначены не для непосредственного исполнения полномочий государственных органов, а для обеспечения исполнения этих полномочий. Например, согласно Закону № 79-ФЗ гражданский служащий — гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

По российскому законодательству государственная служба — это профессиональная служебная деятельность граждан РФ, но обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ^[8].

В свою очередь, муниципальная служба — это «профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)»^[9].

Одной из особенностей организации государственной службы в России является то, что более 80% от общей численности всего чиновничьего аппарата государственных органов составляют федеральные государственные служащие^[10]. В других странах количество федеральных чиновников в 2—6 раз меньше, чем региональных и муниципальных (в России — государственных органов субъектов РФ). Очевидно, что причиной тому является склонность к бюрократизации государственного управления и низкой его результативности и эффективности. Производительность труда российских государственных служащих ниже их зарубежных коллег не только из-за порочных методов, но и худшей технической оснащенности.

• [1] См.: Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономическийсловарь. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2011.
• [2] Определение понятия по Модельному закону «Об основах государственной службы (принят Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ 15 июня 1998 г.).
• [3] URL: http://www.gks.ru/vps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/statc/#.
• [4] Определение из Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственнойгражданской службе Российской Федерации».
• [5] Определение по Модельному закону о борьбе с коррупцией (принят в г. Санкт-Петербурге 3 апреля 1999 г. Постановлением 13−4 на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ). URL: https://www.lavvmix.ru/abro/5107.
• [6] В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
• [7] См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы».
• [8] Определение по Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации».
• [9] Определено по Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальнойслужбе в Российской Федерации».
• [10] См.: URL: http://wvw.gks.ru/wps/vcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state/#.