Нормативно-правовая база природопользования

В основе нормативно-правовой базы природопользования лежат многочисленные законы федерального уровня. Среди них в первую очередь следует назвать: Конституцию РФ, Водный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс, Закон РФ «О недрах», федеральные законы «Об особо охраняемых природных территориях», «О животном мире», «Об охране окружающей среды», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Помимо перечисленных законов в системе нормативно-правового регулирования природопользования Российской Федерации существуют законы уровня субъектов Федерации, постановления Правительства РФ, указы Президента РФ, а также так называемые уточняющие документы, к которым относятся инструкции и методики, выпускаемые структурами министерств и ведомств и имеющие отношение к сфере природопользования. К таким документам можно отнести, например, Постановление Правительства РФ «О ставках платы за негативное воздействие на окружающую среду и дополнительных коэффициентах», Приказ Минприроды России «Об утверждении Порядка представления декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду и ее формы».

Зачастую вопросы, связанные с использованием одного и того же природного ресурса, регулируются сразу несколькими нормативными правовыми документами. Не редки случаи, когда дублирующие друг друга нормативные правовые акты содержат отчасти противоречивые требования по вопросам использования природных ресурсов. Формулировки, используемые в природоохранном законодательстве, порой весьма «обтекаемы» и могут быть истолкованы по-разному. К сожалению, эта ситуация существенно усложняет решение вопросов, связанных с природопользованием, приводя к случаям, когда те или иные действия запрещены, но возможны ситуации, когда закон их разрешает. Примером может служить Закон «Об особо охраняемых природных территориях». Во втором разделе этого Закона указывается о недопустимости пребывания в заповеднике лиц, не связанных с поддержанием заповедного статуса территории, а также недопустимости любой хозяйственной деятельности, но сразу делается много оговорок, когда такое пребывание и такая деятельность возможны. В результате можно найти примеры, когда в пределах заповедников происходило официально разрешенное строительство частных объектов, фактически не связанных с поддержанием деятельности заповедника.

В основе всего комплекса природоохранного законодательства Российской Федерации лежит Конституция РФ, где в ст. 42 указано, что каждый гражданин Российской Федерации имеет вправо «на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением», а ст. 58 говорит, что каждый гражданин должен «сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам». Именно эти положения Конституции привели в конечном итоге к созданию всего природоохранного законодательства Российской Федерации.

Вторым по значимости законодательным актом в сфере природопользования является Закон «Об охране окружающей среды», устанавливающий основные принципы охраны окружающей среды в Российской Федерации. Среди них можно выделить следующие:

• • необходимость сохранения биоразнообразия как условия стабильности биосферы и существования человечества;
• • необходимость сохранения естественных экосистем как наиболее ценных объектов окружающей среды;
• • рациональное использование природных ресурсов как условие поддержания экологической безопасности;
• • соблюдение прав граждан на благоприятную окружающую среду и на благоприятные условия жизнедеятельности;
• • установление платы за пользование природными ресурсами;
• • возмещение вреда, нанесенного окружающей среде;
• • неотвратимость наступления ответственности за экологические правонарушения;
• • презумпция экологической опасности любой антропогенной деятельности. В свою очередь, этот принцип делает необходимой экологическую оценку любой намечаемой деятельности.

Кроме того, Закон «Об охране окружающей среды» определяет, какими полномочиями в вопросах природопользования и охраны окружающей среды обладают федеральные и региональные власти, какие права есть у физических и юридических лиц. Определяется, за какие именно виды природопользования должна взиматься плата и какие виды ответственности предусматриваются за экологические правонарушения. Также описаны основные положения, связанные с использованием и охраной атмосферы, гидросферы, литосферы, объектов флоры и фауны. В Законе освещаются общие принципы нормирования в сфере охраны окружающей среды, в частности нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду.

Далее рассмотрим российское природоохранное законодательство, регулирующее более частные вопросы природопользования. Одним из законов, имеющих непосредственное к этому отношение, является Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» (в основе требований которого лежат базовые положения Закона «Об охране окружающей среды»). Основные принципы охраны атмосферного воздуха, прописанные в данном Законе, сводятся к следующему:

• • недопущение необратимого загрязнения атмосферного воздуха, т. е. превышения поступления загрязняющих веществ над естественными процессами самоочищения воздушного бассейна;
• • необходимость государственного регулирования выбросов в атмосферу и государственного контроля за этими выбросами, т. е. необходимость учитывать все производимые выбросы от передвижных и стационарных источников, а также получать от специально уполномоченного государственного органа разрешения на выбросы того или иного количества загрязняющего вещества, т. е. установление нормативов допустимого выброса (НДВ);
• • комплексность и научная обоснованность мероприятий по охране атмосферного воздуха, т. е. необходимость изучения всех возможных последствий попадания тех или иных загрязняющих веществ в атмосферу для всех природных сред с учетом совместного воздействия загрязняющих веществ и источников загрязнения.

В Законе «Об охране атмосферного воздуха» также прописаны права и обязанности органов власти различных уровней, физических и юридических лиц в связи с использованием и охраной атмосферного воздуха. Содержатся основные принципы государственного управления применительно к охране атмосферного воздуха, которые практически полностью соответствуют общим принципам государственного управления, прописанным в Законе. Также Закон устанавливает разновидности нормативов выбросов загрязняющих веществ. (Выбросы вредных веществ атмосферу допускаются только при наличии разрешения от специально уполномоченного органа. Таким разрешением является, например, утвержденный НДВ.).

Законом установлены четыре вида нормативов выбросов: технические, технологические, нормативно допустимые (НДВ) и временно согласованные выбросы (ВСВ)^[1]. Под технологическим нормативом выброса понимают норматив выброса загрязнителя, устанавливаемый для технологических процессов основных производств на основе технических характеристик работы оборудования, таких как количество выбросов на единицу произведенной продукции или количество выбросов за единицу времени работы оборудования. При этом в качестве эталона используют наиболее современное оборудование, отвечающее последним достижениям науки и техники в данной конкретной области машиностроения. Это позволяет стимулировать промышленников к непрерывной модернизации производств, что в большинстве случаев автоматически приводит к снижению количеств и токсичности выбросов.

От технологического норматива выброса следует отличать технический норматив, который применяется для передвижных источников и показывает количество вредных примесей, выбрасываемых транспортным средством в расчете на единицу пробега или на единицу работы двигателя. Если фактический выброс загрязняющих веществ передвижным источником оказывается выше, чем предусмотренный для транспортных средств такого класса технический норматив, то эксплуатация рассматриваемого транспортного средства запрещается. Примером обеспечения технического норматива выброса может служить проведение технического осмотра транспортных средств с замером состава выхлопных газов.

Третья разновидность нормативов выбросов — это НДВ — норматив выброса (объем или масса) загрязняющего вещества в атмосферный воздух, при соблюдении которого выполняются требования природоохранного законодательства, в частности не превышаются предельно допустимые уровни содержания вредных примесей в атмосферном воздухе.

Четвертая разновидность нормативов — ВСВ — временный лимит выброса того или иного загрязняющего вещества, устанавливаемый на время поэтапного достижения НДВ. Такой норматив устанавливается в основном из экономических соображений, а именно: зачастую строительство какого-либо нового производственного объекта ведется опережающими темпами и основные производственные мощности оказываются готовы к выпуску продукции еще до завершения строительства природоохранных систем и сооружений. Чтобы в подобных случаях не препятствовать экономическому развитию страны и поступлению налоговых отчислений в казну, в законе и появились некоторые допущения, в частности норматив ВСВ, позволяющие запустить производство даже при отсутствии природоохранных систем и сооружений.

Величина утвержденного норматива выбросов зависит о многих факторов: например, от характера рассеивания вредных примесей в атмосфере, от расстояния между источником выбросов и социально значимыми объектами, такими как детские сады, школы, больницы, зоны жилищной застройки. Эти факторы учтены в ОНД-86 — официальной методике расчета НДВ, действующей на территории Российской Федерации. Именно эта методика расчета рассеивания вредных примесей является единственной официальной методикой определения НДВ в атмосферу от стационарных источников. Проекты НДВ могут быть утверждены в специально уполномоченном государственном органе лишь в том случае, если расчеты выполнены по методике ОНД-86.

Помимо нормативов выбросов действующий Закон требует установления вокруг стационарных источников загрязнения атмосферы так называемых санитарно-защитных зон. Размер таких зон зависит в основном от характера рассеивания вредных примесей и от категории объектов, расположенных вокруг источника выбросов.

Как и остальные природоохранные законы, Закон «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает ответственность физических и юридических лиц за загрязнение атмосферного воздуха.

Еще один важный природоохранный закон, о котором еще не упоминалось в настоящем учебнике, — Федеральный закон «Об отходах производства и потребления». Он устанавливает принципы обращения с отходами на территории Российской Федерации, среди которых назовем следующие:

• • при обращении с отходами необходимо использовать наиболее современные технологии. Это очевидно, так как только самые передовые технологии позволят произвести наиболее полную рекуперацию^[2] компонентов отходов и, соответственно, минимизировать эколого-экономический ущерб, связанный с размещением отходов;
• • комплексная переработка отходов. Только комплексный подход позволит вовлечь в переработку максимальное количество компонентов, содержащихся в отходах производства и потребления.

Закон также устанавливает общие требования к обращению с отходами. Среди наиболее важных, на наш взгляд, следует упомянуть следующие:

• • деятельность, связанная с обращением с отходами, в том числе с их переработкой, подлежит лицензированию. Следовательно, предприятие, если у него нет соответствующей лицензии, не имеет права осуществлять переработку отходов от собственного производства;
• • полигоны, предназначенные для размещения отходов, должны сооружаться на основе проекта, прошедшего Государственную экологическую экспертизу. На территории таких полигонов необходимо проводить регулярный мониторинг состояния воды, почвы, воздуха;
• • отходы, в состав которых входят полезные компоненты, которые могут быть извлечены, запрещено захоранивать.

Закон также говорит, что юридические лица, деятельность которых приводит к образованию отходов, обязаны согласовывать со специально уполномоченными органами нормативы образования и лимиты размещения отходов. Помимо взимания платы за размещение отходов, это важно еще и потому, что позволяет местным и региональным органам исполнительной власти планировать строительство новых полигонов для размещения отходов производства и потребления.

Данный Закон также оговаривает ответственность за нарушение законодательства в сфере обращения с отходами.

Основным нормативным правовым актом в сфере лесопользования является Лесной кодекс РФ. В целом лесное законодательство основывается на следующих принципах:

• • обеспечение сохранения биоразнообразия лесов, повышение их эксплуатационного потенциала;
• • сохранение полезных средообразующих и защитных функций лесов;
• • обеспечение комплексного и неистощительного лесопользования для обеспечения общества древесиной и недревесными продуктами леса;
• • повышение продуктивности лесов, улучшение их качества;
• • охрана и защита лесов;
• • выделение групп и категорий лесов по целевому назначению и выполняемым полезным функциям;
• • платность лесопользования.

Лесной кодекс не допускает частного владения лесными участками. Частной собственностью может быть лишь заготовленный на лесном участке лес. Все лесные участки в Российской Федерации являются государственной собственностью. Лесные участки могут быть переданы в аренду, в постоянное бессрочное пользование и т. д., но не могут быть переданы в частную собственность. Лесной кодекс устанавливает подразделение лесов по целевому назначению. В свою очередь, в зависимости от указанной категории Кодекс определяет допустимый режим эксплуатации тех или иных лесных участков. В частности, он устанавливает виды лесопользования, подразделяя их в целом на главное и побочное, а также оговаривает некоторые особенности реализации видов лесопользования. Кодекс устанавливает виды и правила рубок лесных насаждений, а также виды и правила пользования недревесными полезностями леса. Вопросы, связанные с порядком использования того или иного участка лесного фонда, прописываются в так называемом лесохозяйственном регламенте, который устанавливается на срок не более 10 лет. Одновременно в Кодексе освещены вопросы, связанные с порядком определения платы за пользование лесом и порядком внесения платежей за лесопользование.

В Кодексе определены территориальные единицы управления в области лесопользования — лесничества и лесопарки. Лесничества осуществляют контроль за лесопользованием, в основном за эксплуатационными лесами (отвод участков в рубку), контроль за правильностью проведения лесозаготовок и мероприятия по лесовосстановлению. Лесопарки же в большинстве случаев управляют лесными участками, имеющими рекреационное и эстетическое значение.

Большое место в Лесном кодексе занимают вопросы, связанные с охраной и воспроизводством лесов. В частности, определены общие принципы охраны лесов, среди которых основное внимание сосредоточено на обеспечении пожарной безопасности в лесах всех групп. Лесной кодекс устанавливает виды ответственности за нарушения, связанные с требования ми лесного законодательства.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим пользование объектами животного мира, является Федеральный закон «О животном мире». Еще одним законом, регулирующим использование объектов животного мира, является Федеральный закон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Сюда же можно отнести Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Как и остальные законы, Закон «О животном мире» основывается на положениях, изложенных в Конституции РФ. Надо напомнить, что положения указанного Закона относятся только к животным, находящимся в состоянии естественной свободы, так как только эти животные по закону считаются объектами животного мира. Но есть и исключения. Если животное не находится в состоянии естественной свободы и содержится в неволе с целью сохранения соответствующего биологического вида от исчезновения, то использование такого биологического объекта все равно подпадает под действие настоящего Закона.

Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» устанавливает основные принципы пользования водными биоресурсами, а также принципы, обеспечивающие сохранение водных биоресурсов. Среди перечисленных в Законе принципов выделим следующие:

• 1) ограничение или полный запрет на добычу водных биоресурсов, находящихся на грани истощения или исчезновения. Примером реализации этого принципа может быть запрет на вылов каспийского осетра, когда популяция находилась на грани полного уничтожения. Когда запрет на вылов оказался неэффективен, был введен запрет на реализацию мяса и икры осетра. В результате спрос на данный биоресурс упал, и популяция каспийского осетра в настоящее время восстанавливается;
• 2) принцип, согласно которому водные биоресурсы рассматриваются как жизненно важные, обеспечивающие выживание человека и осуществление многих видов хозяйственной деятельности;
• 3) гласность и открытость принятия решений о выделении биоресурсов в пользование, например, вопросов, связанных с распределением квот на вылов рыбы;
• 4) использование водных биоресурсов осуществляется на платной основе.

На территории Российской Федерации водные биоресурсы находятся в государственной собственности. Исключением могут быть случаи, когда они обитают в искусственных водоемах, например обводненных карьерах, прудах, канавах, каналах и т. д.

Как уже отмечалось, согласно действующему законодательству все объекты животного мира на территории Российской Федерации являются собственностью государства. В частной или иных формах собственности могут находиться лишь объекты животного мира, в установленном законом порядке изъятые из среды обитания. Например, если частное лицо согласно приобретенной лицензии добыло в процессе охоты дикое животное, то туша данного животного переходит в собственность охотника.

К сожалению, в российском законодательстве нет отдельного закона, регулирующего пользование объектами растительного мира. Отчасти эти вопросы регулируются Лесным кодексом, законами «Об особо охраняемых природных территориях» и «Об охране окружающей среды», Красной книгой России. Закон «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливает категории ООПТ и режим природопользования в каждой из категорий ООПТ. Например, в пределах заповедников выделяются участки, на которых исключается всякая хозяйственная деятельность, в том числе пользование объектами флоры, что уже само по себе способствует сохранению редких видов растений. Непосредственное отношение к сохранению объектов растительного мира имеет раздел VII Закона, который определяет правовой режим и цели создания дендрологических парков и ботанических садов, основной среди которых является сохранение генофонда растительного мира.

Важные задачи в связи с использованием объектов животного и растительного мира выполняет Красная книга России и Красные книги субъектов РФ, куда вносятся виды растений и животных, находящиеся под угрозой уничтожения. Уничтожение объектов растительного и животного мира, находящихся в Красной книге, запрещено действующим законом и влечет за собой уголовную ответственность.

С точки зрения природопользования и сохранения природно-ресурсного потенциала важное значение в системе российского законодательства имеет Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации». Он устанавливает исключительные права Российской Федерации на участки дна морей и океанов и на природные ресурсы, скрытые в недрах этих участков, омывающих берега Российской Федерации, но расположенные за пределами территориальных вод Российской Федерации. Закон определяет правила разработки природных ресурсов в этих зонах и особенности ведения хозяйственной деятельности, сопряженной с использованием недр этих участков, в том числе и научных изысканий. Также в Законе прописано, что на указанных территориях действуют все нормы природоохранного законодательства Российской Федерации, в том числе нормативы содержания вредных примесей в различных природных средах, правила сброса и захоронения загрязняющих веществ и отходов, правила пользования объектами растительного и животного мира и т. д. Учитывая специфику континентального шельфа, наибольшее внимание в связи с использованием биотических ресурсов уделяется вопросам регулирования рыбного промысла.

Вопросы землепользования регулируются Земельным кодексом РФ. В нем определено разделение земель на категории и особенности использования земель каждой категории. Кодекс устанавливает основные принципы земельного законодательства, важнейшим из которых, на наш взгляд, является констатация приоритета охраны земель над всеми другими вопросами землепользования. Кодекс разрешает владение и пользование землей, только если это на наносит ущерб земельным ресурсам. Помимо Земельного кодекса РФ, регулирование вопросов землепользования осуществляется Федеральным законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель». Этот Закон относится исключительно к землям сельскохозяйственного назначения, так как земли именно этой категории используются для получения сельскохозяйственной продукции и, соответственно, главным образом к этой категории земель применим термин «плодородие». В частности, Закон обязывает собственников и арендаторов земельных участков сельскохозяйственного назначения производить сельскохозяйственную продукцию способами, не приводящими к снижению почвенного плодородия.

Здесь же следует упомянуть о Федеральном законе «О мелиорации земель», который служит законодательной базой мероприятий, направленных на повышение продуктивности земель и, следовательно, устойчивости сельскохозяйственного производства. Этот Закон устанавливает типы и виды мелиорации земель, а также порядок проведения мелиоративных мероприятий и правила эксплуатации мелиоративных систем и сооружений.

Вопросы водопользования регулируются Водным кодексом РФ. Кодекс устанавливает основные принципы водного законодательства, среди которых как наиболее важные выделим следующие:

• • приоритетность охраны водных ресурсов перед хозяйственным и иным использованием. Это означает, что использование водных ресурсов не должно приводить к их деградации и истощению;
• • использование водных объектов в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения имеет приоритет перед всеми другими вида использования водных ресурсов. Это означает, что использование водных ресурсов для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением, допускается только в тех случаях, когда в необходимой мере удовлетворяются потребности населения в питьевой воде и воде для хозяйственно-бытовых целей;
• • реализация решений, которые могут оказать влияние на использование водных объектов, допускается только с согласия населения, заинтересованного в использовании данного водного объекта;
• • гласность осуществления водопользования.
• • платность водопользования подразумевает, что за использование водных объектов взимается плата. При этом если водопользователь расходует средства на мероприятия по охране вод, то плата за водопользование для него может быть уменьшена.

В Водном кодексе устанавливаются границы так называемых бассейновых округов, являющихся основной единицей управления водопользованием. Всего на территории Российской Федерации установлено 21 бассейновый округ: Балтийский, Камский, Баренцево-Беломорский, Уральский, Двинско-Печорский, Днепровский, Иртышский, Амурский, Ленский, Окский, Западно-Каспийский, Кубанский, Донской, Верхневолжский, Ангаро-Байкальский, Крымский, Анадыро-Колымский, Енисейский, Нижнеобский, Верхнеобский, Нижневолжский. По каждому из выделенных бассейновых округов закон предусматривает разработку рекомендаций в области водопользования и охраны водных ресурсов, а также схем комплексного водопользования и охраны вод.

• [1] Здесь необходимо уточнить, что существующая система терминов на настоящий момент еще не полностью сформировалась. Так, в Законе «О внесении измененийв Федеральный закон „Об охране окружающей среды“ и отдельные законодательныеакты Российской Федерации» существовавшие до недавнего времени термины ПДВ (предельно допустимый выброс) и ПДС (предельно допустимый сброс) заменены соответственно терминами НДВ (норматив допустимого выброса) и НДС (норматив допустимого сброса). С 1 января 2019 г. термины ВСВ — временно согласованный выброс (лимит выброса), ВСС — временно согласованный сброс (лимит сброса) будут заменены соответственно терминами ВРВ — временно разрешенные выбросы и ВРС — временно разрешенные сбросы. Тем не менее в действующем Приказе Минприроды Россииот 9 января 2017 г. № 3, детально описывающем порядок заполнения и предоставления декларации о негативном воздействии на окружающую среду, а также подлежащиезаполнению формы, все еще встречаются термины «ПДВ», «лимит выброса», «лимитсброса». Эта ситуация заставляет учитывать все виды используемой и использовавшейсятерминологии и знать соответствия между ними.
• [2] Напомним, что под рекуперацией понимают повторное использование того илииного материала или энергии в том же производственном процессе, где они уже использовались ранее. Чаще всего термин «рекуперация» применяется к энергии.