Основные категории расходов

С теоретической точки зрения можно выделить следующие группы расходов, направленные на достижение конкретных целей вне зависимости от того, по какой статье классификации отражаются эти расходы:

• • предоставление благ (услуг);
• • государственное социальное страхование;
• • поддержка отраслей экономики;
• • поддержка территорий;
• • государственное управление.

Расходы на предоставление благ (услуг). Расходы на предоставление общественных благ или благ, обладающих особыми достоинствами, служат инструментом реализации распределительной функции государства. Цель осуществления данной категории расходов — устранение «провалов рынка», возникающих при производстве определенных видов благ (услуг) (см. гл. 1).

К таким расходам относятся расходы на социальную сферу (здравоохранение, образование, культуру, социальную защиту).

Данные расходы могут осуществляться в виде:

• • прямого финансирования государственных (казенных) учреждений;
• • расходов на закупку услуг у государственных или частных производителей.

При прямом предоставления услуг или их закупке объем расходов зависит от численности потребителей бюджетных услуг и средней стоимости предоставления услуги в расчете на одного потребителя. Для учета полной стоимости предоставления услуг необходимо также учитывать административные расходы, которые не всегда удается «разделить» по различным услугам. Кроме того, необходимо финансировать расходы на строительство и поддержание инфраструктуры, необходимой для предоставления услуг.

Помимо прямого предоставления услуг или закупки их у предприятий (организаций) государственного и частного сектора, государство может использовать косвенные меры поддержки частных производителей, направленные на увеличение объема предложения благ (услуг): субсидии предприятиям и налоговые льготы. Однако эффективность таких способов стимулирования предложения, как правило, ниже, чем при прямых закупках услуг.

Расходы государства на предоставление услуг могут финансироваться через бюджет или внебюджетные фонды (например, расходы на здравоохранение в Российской Федерации в значительной степени покрываются за счет средств территориальных фондов обязательного медицинского страхования, хотя доходы этих фондов состоят в том числе и из трансфертов из бюджетов субъектов РФ).

В России в 2011 г. прошла реформа предоставления бюджетных услуг, основанная на выделении трех типов государственных (муниципальных) учреждений (казенных, бюджетных и автономных), обладающих различной степенью самостоятельности. Наименьшую степень свободы в принятии решений имеют казенные учреждения, наибольшую — автономные. Бюджетные и автономные учреждения получают «задания» на выполнение государственных (муниципальных) услуг, содержащие требования к качеству услуги и объему ее предоставления. В рамках выполнения задания учреждения обладают относительной свободой в выборе способов предоставления услуг. Данная реформа позволяет перейти от финансирования государственных (муниципальных) учреждений вне зависимости от того, какие услуги они предоставляют, к финансированию собственно расходов на предоставление услуг в соответствии с целями бюджетной политики, установленными органами власти.

Среди услуг, финансируемых государственным сектором экономики, в отдельную группу можно выделить услуги, финансируемые за счет системы государственного страхования.

Расходы на государственное социальное страхование. Страхование, как и прочие услуги, может предоставляться на частных рынках. Однако, как и в случае предоставления других видов благ (услуг), при этом существует возможность возникновения «провалов» рынка, что приводит к необходимости государственного вмешательства.

Несовершенство информации на страховых рынках влечет за собой появление таких проблем, как отрицательный отбор, опасность обмана, невозможность оценить вероятность рисков.

Проблемы эффективности частных страховых рынков могут возникать в результате высоких транзакционных издержек страховых фирм, вызывающих удорожание страховых полисов и делающих последние недоступными для некоторых потенциальных потребителей.

Кроме того, страхование таких категорий рисков, как снижение уровня доходов в старости, безработица, болезнь, можно рассматривать как социально значимые блага. При предоставлении подобных благ возникает позитивный внешний эффект, поэтому исходя из полезности государства в целом, оптимальный уровень предоставления подобных услуг выше уровня, который достигается за счет заинтересованности непосредственных потребителей.

Чтобы устранить «провалы» рынка и обеспечить социальную защиту населения, государство часто берет на себя страхование от потери работы, пенсионное страхование, медицинское страхование (для всего населения или отдельных категорий граждан).

Финансирование данных видов расходов, как правило, осуществляется через целевые внебюджетные фонды.

В России действуют Фонд социального страхования (ФСС РФ), Пенсионный фонд (ПФР), Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ТФОМС). Каждый из фондов имеет свой бюджет, утвержденный законом, финансирование производится за счет страховых взносов и трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Расходы на поддержку отраслей экономики. В экономической теории приводится ряд аргументов, оправдывающих расходы государства на поддержку отдельных отраслей экономики. Традиционный набор включает^[1]:

• • соображения национальной безопасности (поддержка оборонной промышленности);
• • влияние на платежный баланс (защита внутреннего рынка или, наоборот, поддержка внешней торговли);
• • поддержание уровня доходов и занятости в определенных отраслях или на определенных территориях (примером из российской практики может служить поддержка из федерального бюджета АвтоВАЗа во время кризиса 2009 г., поддержка моногородов);
• • поддержание и сохранение определенных видов производства и территорий (наиболее часто аргумент используется для поддержки сельского хозяйства).

К мерам государственной поддержки экономики относятся:

• • денежные выплаты предприятиям в виде субсидий;
• • государственные закупки товаров и услуг;
• • обеспечение инфраструктурой;
• • налоговые льготы производителям;
• • льготное кредитование (предоставление кредитов по ставкам ниже рыночных);
• • государственные гарантии по кредитам, взятым в коммерческих банках;
• • административные меры (законодательное регулирование: квотирование, тарифное регулирование).

В России из перечисленных выше мер поддержки экономики средства, выделяемые на предоставление субсидий, государственные закупки товаров и услуг, а также создание инфраструктуры, отражаются в виде статьей расходов, сальдо по кредитам отражается в источниках финансирования дефицита, налоговые льготы приводят к сокращению доходов^[2], прочие виды поддержки не отражаются в бюджете.

Объем расходов на поддержку экономики в Российской Федерации составляет 13% расходов консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов (13,9% расходов федерального бюджета и 19,6% расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ). Это вторая по размеру статья расходов консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Общая стоимость государственной поддержки с учетом потерь от предоставления налоговых льгот, льготных кредитов и учета стоимости издержек, связанных с законодательным регулированием, существенно выше. Однако важно помнить, что поданному разделу также отражаются расходы на поддержку транспорта и финансирование дорожного хозяйства, которые следует отнести к расходам на предоставление услуг. Стоимость всех мер государственной политики, направленных на поддержку конкретной отрасли, должна отражаться в государственных программах. Однако пока полная стоимость не всегда адекватно оценивается даже органами государственной власти, принимающими решение об оказании такой поддержки.

Расходы на поддержку территорий. Неравномерность развития территорий приводит к необходимости перераспределения средств не только между отраслями, но и между субъектами РФ (а также между муниципальными образованиями).

Расходы на поддержку территорий осуществляются двумя способами: через прямые расходы бюджета вышестоящего уровня на территории региона (муниципалитета) и межбюджетные трансферты.

Органы власти вышестоящего уровня могут финансировать из собственного бюджета расходы, являющиеся замещающими по отношению к расходам других уровней власти, на территории которых эти расходы осуществляются. Например, наличие в столице региона крупных библиотек, финансируемых из бюджета субъекта РФ, снижает потребность в муниципальных библиотеках на той же территории.

С помощью межбюджетных трансфертов органы власти вышестоящего уровня могут:

• • выравнивать доходные возможности территорий (горизонтальное выравнивание);
• • выравнивать обеспеченность жителей бюджетными услугами или инфраструктурными объектами, необходимыми для предоставления бюджетных услуг.

Для выравнивания доходных возможностей используются нецелевые выравнивающие трансферты, распределяемые по формуле, учитывающей способность экономики территорий генерировать доходы бюджета. Для выравнивания обеспеченности бюджетными услугами используются целевые трансферты, учитывающие численность потребителей услуг и различия в стоимости предоставления услуг. Подробнее цели предоставления и виды трансфертов рассмотрены в гл. 3.

Межбюджетные трансферты общего характера (дотации) составляют всего лишь 5%, а субсидии бюджетам других уровней — 4% расходов федерального бюджета.

Расходы на государственное управление. Еще один тип расходов обусловлен финансированием государственного аппарата, органов законодательной и исполнительной власти. Объем расходов зависит от общего объема государственного сектора в экономике, численности населения данной территории, а также от объема доходов бюджета (больший объем доходов при неэффективной политике расходов позволяет наращивать численность государственного аппарата и объем расходов на управление).

• [1] См.: Занадворов В. С., Колосницына М. Г. Экономическая теория государственныхфинансов. М.: ГУ-ВШЭ, 2006.
• [2] Определить общий объем предоставленных льгот можно на основе отчета о базах налогообложения (данные МНС России).