Механизмы реализации государственно-частного партнерства

Наиболее распространены такие механизмы партнерства, как ВОТ, BOOT, ВТО, ВОО, ВОМТ.

• 1. ВОТ (Build, Operate, Transfer — строительство — эксплуатация/управлениепередача). Этот механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного дтя окупаемости вложенных средств. По его истечении объект передается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство. Модификацией данной схемы является ROT (Rehabilitate, Operate, Transfer — реконструкция — управление — передача), которая предусматривает реконструкцию уже существующего объекта.
• 2. BOOT (Build, Own, Operate, Transfer — строительство — владениеэксплуатация/управление — передача). В этом случае частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается публичной власти.
• 3. ВТО (Build, Transfer, Operate — строительство — передача — эксплуатация/управление). Этот механизм предполагает передачу объекта государству сразу по завершении строительства. Затем он поступает в пользование частного партнера, но без перехода к нему права владения.
• 4. BOO (Build, Own, Operate — строительство — владение — эксплуатация/управление). В этом случае созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора.
• 5. ВОМТ (Build, Operate, Maintain, Transfer — строительство — эксплуатация/управление — обслуживание — передача). Здесь акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.

Первым официальным документом в Российской Федерации, в котором были даны основные понятия государственно-частного партнерства и план развития механизмов ГЧП, стала Программа экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006;2008 годы).

В соответствии Программой приоритетными направлениями ГЧП должны были стать:

• — производственная и транспортная инфраструктура (строительство и эксплуатация дорог, электрических сетей, портов, трубопроводов);
• — жилищно-коммунальное хозяйство;
• — финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации, и развитие инновационной инфраструктуры;
• — профессиональное образование и система переподготовки кадров;
• — здравоохранение и социальные услуги;
• — информационно-консультационная поддержка предпринимательской деятельности.

Эффективными инструментами взаимодействия государства и бизнеса в соответствии с Программой должны были стать:

• — особые экономические зоны;
• — концессионные соглашения;
• — государственные институты развития, в том числе Инвестиционный фонд Российской Федерации и банки развития (Внешэкономбанк и т. п.);
• — инновационная инфраструктура, в том числе технико-внедренческие парки, производственные кластеры;
• — венчурные инновационные фонды, финансирующие высокотехнологичные и наукоемкие проекты;
• — лизинг.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением правительства Российской Федерации в 2008 г., отмечалось, что развитие институтов государственно-частного партнерства определяется в качестве одного из основных приоритетов социальной и экономической политики.

При этом на федеральном уровне юридически пока не закреплено понятие государственно-частного партнерства, хотя оно и широко применяется в различных нормативных актах, в частности в Бюджетном кодексе Российской Федерации и ряде федеральных целевых программ. При этом в этих документах речь идет лишь об осуществлении деятельности «на основе принципов государственно-частного партнерства».

На региональном уровне отдельные нормативно-правовые акты закрепляют понятие ГЧП, его формы, порядок и условия участия субъекта в государственно-частных партнерствах. Вместе с тем ввиду отсутствия модельного закона нет единообразия в определениях. Законы субъектов, регулирующие правоотношения в сфере ГЧП, неоднородны по структуре, в них существенно различаются условия вступления региона в государственно-частные партнерства, во многих не прописаны гарантии и распределение рисков, что мешает широкому распространению ГЧП.

На федеральном уровне создана определенная правовая база, регламентирующая отдельные участки государственно-частного партнерства. Основными нормативными правовыми актами в данной сфере являются:

• — Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполненных работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;
• — Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации;
• — федеральные законы, регламентирующие создание и деятельность государственных корпораций;
• — Постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 г. № 134 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ» и др.

Таким образом, основными формами осуществления государственно-частного партнерства в РФ являются: использование средств инвестиционного фонда РФ, концессионные соглашения, свободные экономические зоны и государственные корпорации.

Согласно российскому закону предметами концессионного соглашения могут быть автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, объекты железнодорожного и трубопроводного транспорта, морские и речные порты, морские и речные суда, аэродромы, гидротехнические и электротехнические сооружения, метрополитен и общественный транспорт, объекты ЖКХ, здравоохранения, социально-культурного и социально-бытового назначения.

К настоящему моменту на территории России созданы две ОЭЗ промышленно-производственного типа, четыре технико-внедренческие ОЭЗ и семь ОЭЗ туристско-рекреационного типа и инновационный центр «Сколково». В качестве резидентов в них зарегистрировано более 200 компаний. Данные компании получают налоговые льготы: для них снижена ставка налога на прибыль, они освобождаются на длительные сроки от уплаты транспортного и земельного налогов, а также налога на имущество. В отношении иностранных товаров, ввозимых на территорию ОЭЗ, действует режим свободной таможенной зоны — таможенный режим, при котором иностранные товары размещаются и используются в пределах особой экономической зоны без уплаты таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость.

Однако в результате ненадлежащего управления особыми экономическими зонами, несвоевременного заключения Минэкономразвития России дополнительных соглашений по их развитию, а также пассивности органов исполнительной власти субъектов РФ указанные проекты весьма медленно развиваются и имеютнизкий социально-экономический эффект.

В настоящее время существует семь госкорпораций: Внешэкономбанк, Агентство по страхованию вкладов, Российская корпорация нанотехнологий, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", «Ростехнологии», «Росатом»,"Олимпстрой".

Особенности статусу госкорпораций придают следующие обстоятельства:

• — каждая госкорпорация создается на основании специального федерального закона, а потому, в отличие от всех других юридических лиц, не имеет учредительных документов;
• — на государственные корпорации не распространяются нормы, закрепленные в ст. 65 ГК РФ («О несостоятельности (банкротстве) юридического лица»);
• — существенное отличие госкорпораций от унитарных предприятий и государственных учреждений в том, что имущество, переданное государственной корпорации РФ, становится собственностью государственной корпорации, что существенно осложняет осуществление контроля со стороны государства за расходованием средств, выделяемых из бюджета.

Фактически, госкорпорация обладает только исключительным статусом (в сравнении с другими юридическими лицами, особенно некоммерческими организациями), но и принципиально различными полномочиями правового характера.

Как исключение из общих правил, госкорпорации наделены правом осуществлять деятельность, требующую прохождения порядка лицензирования, без лицензии — на основании закона, что типично для органов публичной власти, а не юридических лиц.

Корпорация «Роснанотех», в соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий», призвана, на коммерческих началах, финансировать деятельность третьих лиц в весьма широко очерченной области нанотехнологий. Трудно установить, чем отличается ее деятельность от целевого бюджетного финансирования (или от деятельности специализированного коммерческого инвестиционного банка). Вместе с тем ей предоставлена ничем не ограниченная возможность выступать в роли управляющей компании любых акционерных обществ и тем самым фактически ставить их под свой полный контроль.

Государственная корпорация «Ростехнологии» по своему статусу во многом схожа с корпорацией «Роснанотех» (различие состоит в сфере деятельности указанных корпораций). Так, «Ростехнологии» осуществляют деятельность в целях содействия разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции, в то время как «Роснанотех» действует в целях содействия реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развития инновационной инфрастуктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии.

Для госкорпораций устанавливается особый режим, предусматривающий многочисленные исключения из положений законодательства, и данные обстоятельства неизбежно выводят государственные корпорации за пределы регулярного правового поля.

Надо отметить, что созданные в последние годы инструменты взаимодействия государства и бизнеса, включая особые экономические зоны, концессионные соглашения, государственные институты развития, в том числе Инвестиционный фонд РФ и государственные корпорации, пока не продемонстрировали достаточной эффективности, чтобы стать основой для модернизации страны и инновационного пути развития.

Несмотря на предпринимаемые государством в течение последних нескольких лет попытки включить частный бизнес в решение общественно значимых задач количество примеров успешной реализации на территории страны проектов государственночастного партнерства не превышает нескольких десятков.

В настоящее время развитие государственно-частного партнерствав РФ сталкивается с препятствиями как объективного, так и субъективного характера, среди которых можно выделить следующие:

• — отсутствует стратегия поэтапного введения и использования разных форм государственно-частного партнерства;
• — отсутствие на законодательном уровне четких ориентиров развития отраслей и сфер, в которых допустимо заключение между органами публичной власти и бизнес-структурами договоров и соглашений публично-правового характера, не позволяет устанавливать взаимоотношений долгосрочного характера;
• — слабость и коррумпированность институтов государства;
• — неразвитость банковской системы;
• — несогласованность концессионного, бюджетного и земельного законодательства;
• — отсутствие обоснованной методики комплексной проверки финансовых предложений конкурсантов на предмет их реалистичности, несбалансированность технических и финансовых критериев отбора конкурсных заявок;
• — отсутствие опыта реализации и управления такими проектами, отсутствие квалифицированных специалистов в области государственно-частного партнерства и др.