Российские модели организации муниципальной власти

В России до принятия Закона № 131-ФЗ существовало большое разнообразие моделей организации местной власти, наиболее характерными из них были:

• • модель с сильным мэром_у когда глава муниципального образования и представительный орган избираются населением независимо друг от друга. Модель имела следующие подварианты:
  • — глава муниципального образования возглавляет и представительный орган, и администрацию,
  • — глава муниципального образования возглавляет администрацию, не входит в состав представительного органа, но председательствует на его заседаниях,
  • — глава муниципального образования возглавляет администрацию, а представительный орган из своего состава избирает председателя, который ведет заседания совета и организует его работу;
• • модель со слабым мэром, когда глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава. При этом глава муниципального образования возглавляет и совет, и администрацию, однако пределы его самостоятельности в руководстве администрацией ограничены решениями совета.

Обеспечивая переход на двухуровневую систему муниципальных образований, Законом № 131-ФЗ предусмотрены существенные изменения в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.

Как уже отмечалось, введено обязательное наличие в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации, за исключением случаев, предусмотренных Законом № 131-ФЗ. Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Тем самым в местном самоуправлении реализуется принцип разделения властей. Принято считать, что классическое разделение властей в органах местного самоуправления необязательно. Однако и законодательство, и практика муниципального управления фактически основываются на принципе разграничения полномочий.

Согласно этому принципу каждый орган местного самоуправления обладает собственными, только ему присущими полномочиями по решению вопросов местного значения, определенными федеральным законом и уставом муниципального образования. Для принятия наиболее ответственных решений, затрагивающих интересы населения, требуется согласованная позиция как минимум двух, а иногда и трех органов местного самоуправления. Например, проект местного бюджета готовит администрация муниципального образования, утверждает представительный орган, подписывает и обнародует (опубликовывает) глава муниципального образования, а контроль за его разработкой и исполнением осуществляет контрольно-счетный орган.

Наибольшее значение для муниципального управления имеет выбор модели (варианта) организации муниципальной власти. Закон № 131-ФЗ предусматривает возможность использования пяти вариантов. Уставом муниципального образования может быть установлена одна из пяти моделей построения муниципальной власти (рис. 3.3).

Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов.

Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотивированным обоснованием отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть преодолено представительным органом, если при повторном голосовании за принятие указанного акта проголосовало не менее 2/3 от установленной численности депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава муниципального образования обязан подписать нормативный правовой акт.

Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением на муниципальных выборах и входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя. Руководство местной администрацией возлагается на профессионального специалиста (сити-менеджера), назначаемого на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса.

Число членов конкурсной комиссии устанавливается представительным органом муниципального образования. При этом в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения ½ членов комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина — высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В поселениях и внутригородских районах в формировании конкурсной комиссии роль высшего должностного лица субъекта РФ заменяет глава администрации.

Рис. 33. Модели организации муниципальной власти Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на 2 года.

Условия контракта для главы местной администрации поселения, внутригородского района, муниципального района, внутригородского муниципального образования города федерального значения в части, касающейся полномочий по решению вопросов местного значения, утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования. Условия контракта для главы местной администрации в части осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, утверждаются законом субъекта РФ.

Закон предусматривает, что условия конкурса на замещение должности главы местной администрации и проект контракта должны быть опубликованы не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса, с тем чтобы у потенциальных кандидатов было достаточно времени для подготовки к проведению конкурса. Условия контракта могут содержать квалификационные требования к главе местной администрации, необходимые для реализации им своих полномочий.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Глава местной администрации, назначаемый по контракту, является муниципальным служащим.

Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава депутатов представительного органа и исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой муниципального образования, прекращаются. Местную администрацию возглавляет профессиональный управляющий, назначаемый по контракту аналогично варианту 2.

Четвертый вариант (введен Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ). Глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой муниципального образования, прекращаются. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов.

Пятый вариант (введен Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ). Глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов.

Таким образом:

• • в вариантах 1 и 2 глава муниципального образования избирается населением, в варианте 3 и 4 — представительным органом из числа депутатов, а в варианте 5 назначается представительным органом из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссией;
• • в вариантах 1, 4, 5 глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, а в вариантах 2 и 3 — представительный орган;
• • глава местной администрации может быть главой муниципального образования, избранным населением (вариант 1), главой муниципального образования, избранным представительным органом (вариант 4) или назначенным представительным органом (вариант 5) или муниципальным служащим (варианты 2 и 3).

Главное различие между этими моделями заключается в статусе главы местной администрации: является ли он выборным или назначенным главой муниципального образования или принятым на работу по контракту муниципальным служащим. Эти модели имеют свои достоинства и недостатки, представленные в табл. 3.1.

Таблица 3.1

Достоинства и недостатки вариантов статуса главы местной администрации¹

¹ Источник: Зотов В. Б., Мусииова II. II. Реформа организации муниципальной власти в России: плюсы и минусы // Муниципальная академия. 2016. № 1. С. 113.

Окончание табл. 3.1

Главным фактором, влияющим на определение кандидатуры главы местной администрации (варианты 2 и 3) или главы муниципального образования (вариант 5), является состав конкурсной комиссии. До 2014 г. эта комиссия для городских округов и муниципальных районов состояла на 2/3 из членов, назначенных представительным органом, а 1/3 из членов, назначенных законодательным (представительным) органом субъекта РФ, но представлению высшего должностного лица субъекта РФ. Необходимость участия представителей органов государственной власти субъекта РФ в составе конкурсной комиссии обосновывалась значительным объемом государственных полномочий, возлагаемых на органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Однако после изменений, внесенных в 2014 г. в Закон № 131-ФЗ, доля назначенных представительным органом членов конкурсной комиссии была снижена до 50%, а другие 50% должны теперь назначаться высшим должностным лицом субъекта РФ. Таким образом, глава местной администрации (варианты 2 и 3) и глава муниципального образования — глава местной администрации (вариант 5) фактически оказываются назначенными высшим должностным лицом субъекта РФ.

Очевидно, что выбор оптимальной модели в каждом конкретном случае требует учета множества противоположно действующих факторов и является задачей исключительной сложности. Единой оптимальной модели (варианта) для всех случаев жизни не существует. В муниципальном сообществе и в научной среде мнения по данному вопросу расходятся. В период до 2014 г. выбор модели организации муниципальной власти (варианта) полностью принадлежал представительному органу муниципального образования и закреплялся в его уставе. Учитывая поправки, внесенные в Закон № 131-ФЗ, выбор варианта стал определяться законом субъекта РФ, в соответствие с которым должен быть приведен устав муниципального образования. При этом Закон не предусматривает обязательного обсуждения данного вопроса с местным сообществом и механизма учета его мнения. Многочисленные опросы, проводимые независимыми экспертами, показывают устойчивое предпочтение жителями варианта с прямыми выборами главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию.

Законами большинства субъектов РФ наиболее часто устанавливается система органов местного самоуправления, согласно которой глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава. При этом, как правило, предусмотрено назначение главы местной администрации (сити-менеджера) по конкурсу, однако для сельских поселений допускается совмещение в одном лице статусов главы поселения, председателя представительного органа и главы местной администрации.

В тех муниципальных образованиях, где до внесения поправок Федеральным законом № 136-ФЗ в Закон № 131-ФЗ уставами муниципальных образований предусматривалась система прямых выборов, соответствующие изменения вступят в силу в течение 2015—2020 гг. после истечения сроков полномочий ранее избранных должностных лиц местного самоуправления. До настоящего времени более чем в половине муниципальных образований (почти 55% по поселениям, около 45% по муниципальным районам и городским округам и около 50% по всем муниципальным образованиям) действуют главы, избранные населением и, как правило, возглавляющие местные администрации (во многих сельских поселениях — возглавляющие одновременно представительный орган и местную администрацию). После вступления в силу указанных изменений система прямых выборов глав муниципальных образований будет сохранена не более чем в 20% муниципальных образований.

Несомненно, что перечисленные выше изменения, внесенные в законодательство, существенно снижают уровень автономии местного самоуправления в системе органов публичной власти и заменяют основную ответственность главных должностных лиц местного самоуправления перед населением и перед представительным органом на ответственность перед органами государственной власти субъектов РФ.