Кодификация, унификация и гармонизация в международном таможенном праве

Для международного таможенного права, возможно в большей степени, чем для других отраслей международного права свойственны процессы кодификации и сближения права. Важнейшей характеристикой международного таможенного права является то, что оно направлено на сближение национальных правовых систем в области таможенного дела, поскольку одной из целей международного таможенного сотрудничества является достижение совместимости таможенных систем в целях устранения таможенных барьеров на пути перемещаемых через границы лиц, товаров и транспортных средств и таким образом облегчения мировой торговли. Для достижения совместимости таможенных систем необходимо согласование правовых норм, регулирующих таможенные отношения. Поэтому на международно-правовом уровне разрабатываются международные нормы, направленные па сближение национальных таможенных законодательств. А эти нормы являются частью международного таможенного права.

Что такое «сближение права (правовых систем)»? В научной литературе нет единства мнений по поводу данного правового явления и определения его понятия. Часто наряду с термином «сближение правовых систем» используются такие понятия, как «унификация», «гармонизация права», «стандартизация», «синхронизация правовых норм».

Среди всех этих понятий термин «сближение правовых систем» будет наиболее общим. Он является обобщающим для интеграционных процессов в праве. Сближение национальных правовых систем заключается в выработке норм, направленных на единообразное регулирование определенного вида отношений.

В более широком смысле сближение правовых систем включает в себя не только разработку соответствующих норм, но также и работы по введению их в действие, обеспечению применения и толкования, а в необходимых случаях — изменение и дополнение этих норм.

Сближение правовых систем осуществляется в двух формах: унификации и гармонизации. Формы сближения правовых систем различаются в зависимости от того, какие нормы создаются для сходного правового регулирования — единые или единообразные.

Унификация предполагает процесс создания и введения в действие единых международно-правовых норм, а гармонизация — процесс включения сходных (единообразных) правовых норм в национальные правовые системы, например, на основе международных норм, определяющих общие условия и рамки единообразного правового регулирования.

Универсальные таможенные конвенции направлены именно на сближение национальных правовых систем в области таможенного дела, т. е. на унификацию и гармонизацию национальных таможенных законодательств.

Перечислим основные международные таможенные конвенции, направленные на сближение таможенных законодательств государств: 1) Киотская конвенция сближает таможенные законодательства в целом; 2) Конвенция о ГС унифицирует классификацию и кодирование товаров; 3) Соглашение о порядке применения ст. VII ГАТТ 1994 г. унифицирует правила определения таможенной стоимости товаров; 4) Стамбульская конвенция сближает правовое регулирование временного ввоза товаров.

Одним из критериев выделения отраслей является наличие кодифицированных актов. В международном таможенном праве также есть такие международно-правовые акты: Стамбульская конвенция и Киотская конвенция.

Кодификация международного права представляет собой систематизацию международно-правовых норм и осуществляется субъектами международного нрава и предполагает приведение в единую систему действующих международно-правовых норм, уточнение их формулировок и отражение в договорной форме международно-правовых обычаев.

Стамбульская конвенция систематизировала международно-правовые таможенные нормы, касающиеся таможенной процедуры временный ввоз, заменила собой ранее существовавшие 15 международных соглашений по временному ввозу.

Киотская конвенция уточнила и привела в систему международно-правовые нормы, касающиеся, в частности, всех таможенных процедур: транзита, ввозы, вывоза и т. д.

3.5. Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года в редакции протокола 1999 года (Киотская конвенция) как основной кодифицированный международный правовой акт в международном таможенном праве Впервые международно-правовые нормы, касающиеся практически всех таможенных процедур в целом, были сформулированы в Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, принятой ВТАО 18 мая 1973 г. в г. Киото (Япония) и вступившей в силу 25 сентября 1974 г. Эта Конвенция была разработана Постоянным техническим комитетом ВТАО и включала 19 статей основного текста и 31 приложение, являвшихся неотъемлемой частью Конвенции и фактически представлявших собой самостоятельные конвенции по отдельным таможенным процедурам: ввоз, вывоз, таможенный транзит, таможенный склад, свободная зона, временный вывоз и т. д.

Приложения Киотской конвенции имели своей целью упрощение и гармонизацию таможенных процедур. Каждое приложение включало в себя, в частности, определения основных таможенных терминов, используемых в нем, нормы, общее применение которых признавалось необходимым для достижения гармонизации и упрощения таможенных процедур, рекомендуемую практику в виде положений, признанных прогрессивными в плане гармонизации и упрощения таможенных процедур, и чье максимально широкое применение считалось желательным. Договаривающиеся стороны Киотской конвенции взяли на себя обязательство содействовать упрощению и согласованию таможенных процедур и с этой целью обеспечивать соблюдение норм и рекомендуемой практики, указанных в приложениях.

Недостатком Киотской конвенции явилось то, что в ней отсутствовали общие обязательные положения, касающиеся регулирования всех таможенных процедур. Условием участия государств в Конвенции было принятие как минимум одного из ее приложений, что в значительной степени не способствовало должному сближению правового регулирования таможенных процедур в государствах — участниках Киотской конвенции.

В Киотской конвенции участвовало 60 государств мира, на долю которых приходилось 70% внешнеторгового оборота России, в том числе США, Канада, Япония, Австралия, Европейское сообщество^[1]. Следует согласиться с мнением К. К. Сандровского о том, что Киотскую конвенцию без преувеличения можно считать «своеобразным кодексом поведения государств в их таможенных отношениях друг с другом»^[2].

Принятая в 1973 г. Киотская конвенция в дальнейшем очень быстро перестала соответствовать потребностям развития таможенных процедур, и поэтому с начала 1990;х гг. в рамках ВТАО была начата работа по подготовке новой редакции этого международного соглашения. В работе приняли участие многие международные организации, представляющие интересы участников мировой торговли и прежде всего Международная торговая палата. Пересмотр Киотской конвенции имел своей целью разработку норм, направленных на гармонизацию правовых систем в сфере таможенных процедур, призванных служить основой для их правового регулирования в XXI в.

26 июня 1999 г. в Брюсселе представители 114 таможенных служб мира на 94-й сессии ВТАО единогласно приняли Протокол об изменении Киотской конвенции (Брюссельский протокол)^[3]. Целями обновленной Киотской конвенции согласно Брюссельскому протоколу и преамбуле Конвенции являются: устранение различий между применяемыми договаривающимися сторонами таможенными правилами и процедурами, которые могут нанести ущерб международной торговле и другим видам международного обмена, удовлетворение потребностей участников международной торговли в облегчении, упрощении и гармонизации таможенных правил и процедур, возможности адекватного реагирования таможенных служб на важнейшие изменения в коммерческой практике, формах и методах административно-хозяйственного управления.

Таким образом, Киотская конвенция в редакции Брюссельского протокола призвана способствовать достижению высокой степени упрощения и гармонизации таможенных правил и процедур, что является одной из основных целей ВТАО, и тем самым внести существенный вклад в создание благоприятных условий для международной торговли^[4].

Основной принцип Конвенции — содействие развитию внешней торговли без ущерба для эффективности таможенного контроля. Конвенция обязывает государства строить свое национальное законодательство таким образом, чтобы таможенные формальности были простыми, понятными и предсказуемыми.

Идеология Конвенции заключается в построении взаимоотношений между бизнесом и государством таким образом, чтобы интересы торговли и транспорта учитывались в максимальной степени, а таможенные формальности не были излишне обременительны.

Конвенция закладывает качественно иные основы проведения таможенного контроля: он должен осуществляться исходя из анализа и управления рисками.

Конвенция обязывает государства использовать таможенный аудит в системе мер таможенного контроля. Выпуск товаров, т. е. разрешение на их использование на территории страны ввоза, с переносом осуществления основных контрольных мероприятий на последующий этап, когда импортер не несет расходов по хранению товаров под таможенным контролем, позволяет выстроить технологии таможенного оформления, реально упрощающие и ускоряющие проведение таможенных формальностей.

Конвенция обязывает таможенную службу при осуществлении своей деятельности вести активный диалог с бизнесом для максимального учета потребностей торговых и транспортных организаций, поиска и внедрения наиболее эффективных методов работы.

Структуру обновленной Киотской конвенции составляют: Протокол об изменении Международной Конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 г., сам текст Конвенции в измененной редакции и приложения к ней — Генеральное приложение и 10 Специальных приложений. Основной текст Конвенции включает преамбулу и пять глав.

Генеральное приложение содержит:

• 10 глав: 1) общие положения, 2) определение понятий, 3) таможенное оформление и другие таможенные формальности, 4) пошлины и налоги,
• 5) гарантии, 6) таможенный контроль, 7) применение информационных технологий, 8) отношения между таможенной службой и третьими лицами,
• 9) информация, решения и предписания таможенной службы, 10) обжалование по таможенным вопросам;
• 10 специальных приложений: 1) прибытие товаров на таможенную территорию, 2) ввоз, 3) вывоз, 4) таможенные склады и свободные зоны,
• 5) транзит, 6) переработка, 7) временный ввоз, 8) правонарушения, 9) специальные процедуры, 10) происхождение товаров.

В Генеральном приложении Конвенции даются общие положения и определения, касающиеся всех таможенных процедур и таможенного регулирования в целом. Так, в Генеральном приложении сформулированы принципы таможенного контроля и таможенных процедур, уплаты таможенных платежей, принципы обжалования по таможенным вопросам, отношений между таможенной службой и третьими лицами и т. д. Генеральное приложение представляет собой свод норм и принципов, подлежащих применению ко всем таможенным правилам и процедурам, отнесенным к регулированию Конвенции. Принятие Генерального приложения является обязательным условием участия государств в обновленной Киотской конвенции. Отказ от соблюдения положений Генерального приложения означает отказ от участия в Конвенции в целом (ст. 12 Конвенции)^[5].

Специальные приложения обновленной Киотской конвенции посвящены отдельным таможенным процедурам (ввоз, вывоз, транзит, переработка, временный ввоз, таможенные склады, свободные зоны и т. д.), а также таможенным правонарушениям, специальным таможенным процедурам и правилам происхождения товаров. При присоединении к Конвенции договаривающаяся сторона вправе принять любое из специальных приложений, либо любую главу (главы) специального приложения^[6].

Положения обновленной Киотской конвенции сформулированы не в виде единых норм или норм прямого действия, а в виде международно-правовых норм, определяющих общие условия и рамки единообразного правового регулирования, которые являются базой для выработки на их основе единообразных национально-правовых норм. Тем самым разработка, внедрение положений обновленной Киотской конвенции представляют собой договорный механизм гармонизации правовых систем в сфере таможенного регулирования.

Конвенция содержит три вида норм: 1) стандартные правила, 2) стандартные правила с переходным сроком и 3) рекомендуемые правила. Применение Стандартных правил (в том числе с переходным сроком) определяется Конвенцией как необходимое для достижения гармонизации и упрощения таможенных правил и процедур (ст. 1 Конвенции). Рекомендуемые правила признаются содействующими достижению цели гармонизации и упрощения таможенных правил и процедур, их более широкое применение определяется Конвенцией как желательное^[7].

Генеральное приложение Конвенции содержит только Стандартные правила, в отношении которых государства — участники Конвенции не имеют права делать оговорки. Применение Стандартных правил и Стандартных правил с переходным сроком является обязательным. Срок внедрения и применения Стандартных правил для государств — участников Конвенции составляет 36 месяцев. Стандартные правила с переходным сроком должны начать применяться не позднее чем через 60 месяцев с момента вступления Конвенции в силу в отношении соответствующего государства-участника (ст. 13 Конвенции).

Специальные приложения Конвенции содержат как Стандартные правила, так и Рекомендуемые правша. В отношении Рекомендуемых правил, государства — участники Конвенции могут делать оговорки. Если оговорка не сделана, Рекомендуемые правила подлежат применению автоматически. Однако если оговорка все же сделана, то в последующем она может быть снята. Кроме того, Конвенцией прописывается, что договаривающаяся сторона не просто вправе отзывать оговорки по Рекомендуемым правилам, но обязана пересматривать указанные оговорки каждые три года и информировать о результатах такого пересмотра Генерального секретаря ВТЛО с указанием тех положений ее национального законодательства, которые не позволяют отозвать оговорки (п. 3 ст. 12 Конвенции).

Все приложения и главы обновленной Киотской конвенции содержат рекомендации ВТЛО по их внедрению. Рекомендации охватывают подробную информацию по всем таможенным процедурам в приложениях, методам их применения. Рекомендации — это пояснения к положениям Генерального приложения и специальных приложений, определяющие возможные варианты применения Стандартных правил, Стандартных правил с переходным сроком и Рекомендуемых правил. Рекомендации описывают передовой опыт и примеры, которые могут способствовать наибольшей эффективности применения таможенных процедур. Рекомендации не имеют юридической силы, поскольку не являются частью юридического текста Конвенции. Рекомендации — это инструмент ВТЛО по пересмотру и обновлению Конвенции. В них включается весь накопленный передовой опыт. Таким образом, важным преимуществом обновленной Киотской конвенции является возможность постоянной актуализации ее положений.

Понятийный аппарат Конвенции в целом сформулирован в гл. 2 Генерального приложения «Определение понятий». Помимо этого, каждая глава специальных приложений Конвенции предваряется определениями понятий, используемых в этой главе, где сформулированы основные черты таможенной процедуры, о которой идет речь в главе. Положения обязательного для государств-участников Генерального приложения к Конвенции являются универсальными. Об этом свидетельствует тот факт, что в каждой главе Специального приложения имеется Стандартное правило, в соответствии с которым процедура, изложенная в этой главе, регулируется данной конкретной главой и в той степени, в какой это применимо, положениями Генерального приложения. Таким образом, во всех государствах — участниках обновленной Киотской конвенции вне зависимости от выбора ими для подписания того или иного Специального приложения должны действовать единообразные национально-правовые таможенные нормы, разработанные на основе Стандартных правил Генерального приложения.

В Киотской конвенции заложен достаточный ресурсный потенциал для ее развития с учетом постоянно происходящих в мире изменений. Так, для обеспечения выполнения положений Конвенции, принятия мер по ее единообразному толкованию и применению, а также подготовки предложений по внесению в нее изменений, на основе ст. 6 Конвенции создан и действует в рамках ВТ АО Управляющий комитетГ Членами Управляющего комитета являются государства — участники Конвенции. Кроме того, в заседаниях Управляющего комитета могут присутствовать в качестве наблюдателей представители международных правительственных и неправительственных организаций и государства, имеющие право на присоединение к Конвенции согласно положениям ст. 8 Конвенции (любой член ВТЛО и любой член ООН или ее специализированных учреждений).

Основными функциями Управляющего комитета являются, в частности: а) внесение предложений по изменению основного текста Конвенции, предложений по внесению изменений в Генеральное приложение, специальные приложения и их главы, а также по введению новых глав в Генеральное приложение; б) принятие решений о внесении изменений в Рекомендуемые правила или о введении новых Рекомендуемых правил в специальные приложения или их главы; в) информирование Постоянного технического комитета ВТЛО о принятых решениях и т. д.

Предложения по вопросам Конвенции государства-участники направляют Генеральному секретарю ВТЛО с просьбой включить их в повестку дня заседания Управляющего комитета. Голосования на заседаниях Управляющего комитета проводятся раздельно по каждому Специальному приложению и каждой главе Специального приложения. Решения о внесении изменений и дополнений в Конвенцию принимаются большинством в две трети голосов участников заседания, обладающих правом голоса. По остальным вопросам решения Управляющего комитета принимаются простым большинством голосов (ст. 6, 7 Конвенции).

Таким образом, для развития Конвенции предусмотрена возможность обновления Генерального и Специальных приложений новыми положениями, отражающими передовой опыт. Предполагается также возможность придания в перспективе Рекомендуемым правилам статуса Стандартных правил, пересмотр сделанных государствами оговорок, а также обновление рекомендаций для включения в них прогрессивных идей.

В обновленной Киотской конвенции уточнены и приведены в систему международно-правовые нормы, касающиеся, в частности, всех таможенных процедур: транзита, ввоза, вывоза и т. д. Более того, обновленная Киотская конвенция является универсальным кодифицированным международным правовым актом в области таможенного дела, регулирующим, несмотря на название, практически все таможенные вопросы: таможенные процедуры, таможенные формальности, связанные с действиями до подачи таможенной декларации, обеспечение таможенными методами безопасности мировой торговли, налаживание информационного обмена таможенных органов и деловых кругов, проблемы таможенной стоимости, таможенных правонарушений. Учитывая этот универсальный кодифицированный акт в области международного таможенного сотрудничества, можно констатировать становление, формирование новой отрасли международного публичного права, выделившейся из международного экономического права — международного таможенного права.

Обновленная Киотская конвенция — это самый значительный международно-правовой документ в сфере унификации и гармонизации таможенных процедур в рамках ВТАО. Конвенция выступает в качестве ориентира для построения национальных таможенных законодательств многих стран. Она представляет собой свод международно-правовых норм, на которых должны базироваться национально-правовые единообразные нормы государств — участников Конвенции.

Обновленная Киотская конвенция разработана с учетом принципов, касающихся таможенных вопросов, сформулированных в нормах ВТО, — в ГАТТ 1994 г. Так, в Конвенции нашли отражение статьи ГАТТ: ст. V «Свобода транзита», ст. VIII «Сборы и формальности, связанные с ввозом и вывозом» и некоторые др.

В старой редакции Киотской конвенции отсутствовали единые для регулирования всех таможенных процедур и таможенного дела в целом принципы, обязательность которых бы устанавливалась для всех государств — участников Конвенции. В обновленной Киотской конвенции такие принципы четко определены. Эти принципы по сути являются специальными принципами международного таможенного права как складывающейся самостоятельной отрасли международного публичного права.

Киотская конвенция вс тупила в силу 5 февраля 2006 г., когда в соответствии с условиями ст. 3 Протокола об изменении Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур 1999 г. истекли три месяца после того, как 40-я страна (Индия) выразила свое согласие на обязательность для нее вышеуказанного Протокола^[8].

Российская Федерация в 2010 г. присоединилась к пересмотренной Киотской конвенции (Федеральный закон от 3 ноября 2010 г. № 279-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 года»), В грамоте Президента РФ от 2 февраля 2011 г., направленной в адрес ВТО, закреплено заявление Президента РФ о том, что все изложенное в указанном акте (Конвенции) будет неукоснительно и добросовестно выполняться. Россия присоединилась к конвенции в объеме Генерального приложения.

Присоединение России к обновленной Киотской конвенции должно привести к большей открытости и понятности национального таможенного законодательства для торговых партнеров России.

Как отмечает И. И. Дюмулен, Рабочая программа ВТО по проблеме содействия развитию торговли содержит, в частности, положение о включении в качестве части правовой системы ВТО стандартов и рекомендаций, которые могут быть созданы на основе Киотской конвенции^[9].

При определении объема международно-правовых обязательств России по Конвенции необходимо учитывать, что в соответствии со Стандартным правилом 1.2 Генерального приложения Конвенции условия и порядок применения таможенных правил и процедур Генерального приложения, а также Специальных приложений определяются национальным законодательством.

В Конвенции не закрепляется требование о буквальном соответствии национальных таможенных законодательств положениям обновленной Киотской конвенции, в этом проявляется действие механизмов гармонизации как формы сближения правовых систем. Главное, чтобы национальное законодательство, во-первых, предусматривало условия и порядок применения таможенных правил и процедур, содержащихся в Конвенции; а во-вторых, содержало сами правила, закрепленные в ней. При этом по условиям Конвенции государствам-участникам разрешается устанавливать в своих национальных таможенных законодательствах более благоприятные условия, чем те, которые предусмотрены в Конвенции (ст. 2 Конвенции).

При подготовке действующего ТК ТС была учтена перспектива присоединения государств ЕАЭС к обновленной Киотской конвенции. Таможенное законодательство ТС ЕАЭС восприняло философию этого документа, его основные принципы, позволяющие обеспечить ускорение и упрощение таможенных процедур за счет применения методов таможенного контроля на основе пост-аудита и управления рисками. Положения действующего ТК ТС, которые полностью либо частично соответствуют содержанию глав и приложений обновленной Киотской конвенции, включая необходимые условия и порядок их применения, не потребуют внесения серьезных изменений в законодательство.

• [1] См.: Киотская конвенция как международный правовой документ в таможенномделе // Таможенные ведомости. 2000. № 1. С. 11.
• [2] Сандровский К. К. Указ. соч. С. 179.
• [3] См.: Кисловский /О. Г. История таможенного дела и таможенной политики России /под общ. ред. А. Е. Жерихова. М., 2004. С. 554.
• [4] Таможенный кодекс Российской Федерации с постатейными материалами Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур в редакции Протокола 1999 года / под ред. Л. А. Лозбенко. М., 2004. С. 491—495.
• [5] См.: Таможенный кодекс Российской Федерации с постатейными материалами… С. 501.
• [6] См.: Там же. С. 501.
• [7] См.: Таможенный кодекс Российской Федерации с постатейными материалами… С. 495.
• [8] Подробнее об этом см.: Досье таможни // Таможня. 2006. № 4. С. 11.
• [9] См.: Дюмулен И. И. Международная торговля: тарифное и нетарифное регулирование.М., 2004. С. 410.