Проблемы и противоречия стратегического курса трансформации института государственной службы в россии

Реформирование государственной службы в 2000;е гг. было встроено в институциональные реформы, охватившие многие отрасли. В. В. Путин в конце 1999 г. выступил с программой, строившейся на следующих тезисах: 1) переживаемые трудности вытекают из тяжелого прошлого, 2) лимит на потрясения исчерпан, 3) выход — в сочетании идеи патриотизма, эффективной экономики и сильного государства. Последнее строится на ответственности и профессионализме госслужащих, отборе в госаппарат лучших специалистов¹.

Детальное развитие данные идеи получили в Основных направлениях социально-экономической политики правительства на долгосрочную перспективу (Стратегия-2010), подготовленных Центром стратегических разработок (ЦСР). Документ был структурирован по отраслям экономики и содержал контрольные цифры развития отраслей на ближайшее десятилетие. После выборов он был утвержден правительством и послужил идеологической основой для разработки отраслевых программ^[1][2]. Руководители ЦСР Г. О. Греф, О. В. Вьюгин, А. В. Дворкович, М. Э. Дмитриев, Д. Ф. Мезенцев, Э. С. Набиуллина, А. В. Улюкаев были назначены на ведущие государственные посты для реализации разработанных ими предложений.

Снижение налоговой нагрузки на малый бизнес и физический лиц, увеличение налогооблагаемой базы сырьевого сектора, улучшение налогового администрирования и отчетности были названы в качестве приоритетов уже в первом Послании президента Федеральному Собранию «Какую Россию мы строим». В августе 2000 г. вышел Налоговый кодекс РФ, вводивший плоскую шкалу налогообложения физлиц, налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и единый социальный налог.

(ЕСН). Эти меры позволили направить в бюджет поток рентных доходов, сократить уклонение от налогов, вследствие чего доходы бюджета значительно выросли¹.

Был проведен ряд политических преобразований: созданы федеральные округа во главе с полномочными представителями президента, изменен порядок формирования Совета Федерации. В рамках строительства сильного государства Совет безопасности утвердил военную доктрину; произведена реструктуризация военно-промышленного комплекса: созданы холдинги «Алмаз-Антей», «Сухой», «Созвездие», а также ФГУП «Рособоронэкспорт».

В Послании 2001 г. политическими приоритетами названы обновление пенсионного и трудового законодательства, пересмотр государственных функций, повышение эффективности судов, борьба с непрозрачностью естественных монополий^[3][4]. Во исполнение Послания в том же годы были приняты такие важные акты, как Трудовой, Уголовно-процессуальный и Земельный кодексы, законы «О государственном пенсионном обеспечении», «О политических партиях», «О приватизации», «О техническом регулировании». Расширены права Центробанка. Создана Комиссия по разграничению полномочий между органами власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также совет по пенсионной реформе.

Принята программа развития судебной системы на 2002—2006 гг., программа развития бюджетного федерализма до 2005 г^[5]., концепция модернизации образования до 2010 г., концепция демографической политики до 2015 г. Начаты структурные реформы в управлении энергетикой, транспортом, ВПК, ЖКХ^[6]. Утверждена Концепция реформы госслужбы.

Реформы продолжились в 2002 г.: вышли Арбитражный и Гражданский процессуальные кодексы, закон об акционерных обществах, пакет законов по электроэнергетике, разрешено инвестирование пенсионных накоплений. Подписаны основы политики в сфере науки^[7]

и по военному строительству на период до 2010 г. Однако главное место в политической повестке в тот год заняла административная реформа. В Послании 2002 г. президент заявил, что функции власти «не приспособлены для решения стратегических задач», министерства напоминают плановые органы эпохи социализма, госслужащие не владеют наукой управления. Было заявлено создание аппарата, который должен быть «работающим инструментом реализации экономической политики». Приоритетом была объявлена ориентация госаппарата на предоставление публичных услуг, эффективное управление госимуществом и создание условий для роста экономики. Причинами коррупции Путин назвал административные барьеры, непрозрачность и недостаток средств¹.

В 2002 г. принята программа реформирования госслужбы до 2005 гг.

В следующем году приняты Таможенный кодекс, закон о техническом регулировании, закон о замене дотаций субсидиями в ЖКХ; созданы Стабилизационный фонд и агентство по страхованию банковских вкладов физических лиц (АСВ). Начата политика укрупнения субъектов РФ^[8][9].

В Послании 2003 г. были подвергнуты критике темпы пенсионной реформы (началось создание негосударственных ПФ) и перестройки военно-технического сотрудничества (принята программа вооружений). Заявлена необходимость удвоения ВВП к 2010 г. Вместе с тем констатировалось, что «слабость государства сводит на нет все реформы», объем полномочий бюрократии «не соответствует качеству власти», не хватает управленцев. Для завершения реформы «нужен политический импульс»^[10].

В программе административной реформы были предусмотрены такие меры, как сокращение вмешательства государства в экономику, поощрение саморегулирования, сокращение избыточных, дублируемых государственных функций, разделение функций управления, контроля и оказания услуг^[11]. Эти меры вписываются в принципы государственного менеджмента. В 2003—2007 гг. функционировал Совет при президенте по борьбе с коррупцией, деятельность которого была связана с экспертизой проектов правовых актов и поощрение общественного контроля. Одновременно комиссии под руководством председателя правительства М. М. Касьянова и замглавы администрации президента Д. А. Медведева готовили проекты нового законодательства о государственной службе. В результате этой деятельности в 2003 г. был принят Федеральный закон «О системе государственной службы».

Таким образом, в течение 1-го президентского срока В. В. Путина реализован комплекс реформ, лучше подготовленных, чем радикальные реформы 1990;х гг., но продолжавших курс рыночных преобразований.

Успехи в этот период объясняются внутренними (стабильность команды реформаторов) и внешними факторами (рост цен на энергоносители на мировых рынках). Все это позволило получить быстрые позитивные результаты, что видно на рис. 9.1. Лучшая динамика наблюдалась в сферах национально-государственного строительства (реформа федеративных отношений) и безопасности (реформа ВПК и армии). Это позволило создать «вертикаль» власти, закончить «парад суверенитетов» и войну в Чечне. В социальной сфере, промышленности и АПК также наблюдался рост. Снижение в финансовом блоке вызвано, вероятно, ростом бюджетных расходов и замедлением спекулятивного роста в сфере обмена и обращения.

Рис. 9.7. Индексы развития отраслей (1996—1999, 2000—2003), «/о¹:

? — 1996—1999 гг.;? — 2000—2003 гг.

Вместе с тем благоприятная конъюнктура способствовала потере темпа реформ, ни одна из них не была завершена в намеченные сроки, что потребовало их продления. Население, ощутив позитивные изменения, обеспечило поддержку курса президента и его переизбрание на новый срок.

В Послании 2004 г. приоритетами стали улучшение инвестиционного климата, развитие бюджетного законодательства, повышение эффективности военных расходов и реформа ЖКХ и здравоохранения. Произошла замена дотаций субсидиями и натуральных льгот выпла- ^1[12]

тами¹. Президент высказался за внедрение рыночных механизмов оплаты медучреждений за количество и качество оказанных услуг^[13][14]. В 2004 г. вышел Жилищный кодекс, вводивший товарищества собственников жилья и управляющие компании.

Отставлено правительство М. М. Касьянова за «нерешительность в административных преобразованиях»^[15]. Чтобы увязать результаты работы госорганов и расходование бюджетных средств, введены Доклады^[16] субъектов бюджетного планирования о результатах основных направлений деятельности (ДРОНД). В 2004 г. принят закон о гражданской службе; изменена система федеральной исполнительной власти^[17].

В Бюджетном послании 2005 г. президент говорил о необходимости перейти от управления затратами к управлению результатами, что можно сделать, привязав ассигнования к государственным функциям^[18]. Начался переход к многолетнему бюджетному планированию^[19]. Важной частью совершенствования государственных расходов стало принятие Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В том же году была начата реализация приоритетных национальных проектов «Здоровье», «Образование», «Жилье», «Сельское хозяйство». Реализацию проектов курировал 1-й зампред правительства Д. А. Медведев, для координации создан Совет по реализации приоритетных нацпроектов.

Введение

нацпроектов объясняется трудностью координации отраслевых целевых программ, количество которых превышало 150 на федеральном уровне, и еще свыше 1000 программ реализовывалось в субъектах. Они разрабатывались на ведомственном уровне, были разрозненны и плохо обеспечены ресурсами. Нацпроекты позволили сконцентрировать ресурсы на приоритетных направлениях и скоординировать действия участников^[20].

Программа реформы госслужбы продлена еще на два года—до 2007 г.

К 2006 г. президент в Послании анонсировал рост расходов на оборону. Вступила в активную фазу военная реформа: срочная служба сокращена до одного года; созданы объединенные судостроительная и авиастроительная корпорации. Продолжались структурные реформы в ЖКХ и энергетике¹. Россией ратифицированы антикоррупционные конвенции ООН.

Замглавы администрации президента В. Ю. Сурков предложил новую интерпретацию термина «суверенная демократия», основанную на приоритете общественной поддержки курса президента внутри страны перед его соответствием международным нормам демократии^[21][22]. Несмотря на критику, данное положение нашло применение в политическом процессе.

В 2007 г. в ожидании президентских выборов реализация реформ ускорилась. Стабилизационный фонд был разделен на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. В Послании президента предложено софинансирование государством добровольных пенсионных накоплений граждан. Также декларированы масштабные инфраструктурные проекты: рост производства электроэнергии, жилищного и дорожного строительства.

В социальной сфере проведена реформа образования: введен Единый государственный экзамен, применявшийся ранее в виде эксперимента, также введена обязательность полного среднего образования, а высшее образование разделено на бакалавриат и магистратуру. Началось применение так называемого материнского капитала, стимулирующего рождаемость. Вышла концепция демографической политики до 2025 г.^[23] В сфере госуправления создан Следственный комитет, а Конституционный суд переведен в Петербург.

В реальной экономике произошло разделение РАО «ЕЭС России» на 23 независимые компании в сфере производства и передачи электроэнергии^[24]. Приватизация энергетических комплексов принесла в бюджет более 25 млрд долл, дохода, однако снижения тарифов и ожидаемого роста конкуренции на рынке не произошло. В 2007 г. созданы госкорпорации Росатом, Ростех, Фонд содействия реформированию ЖКХ, Внешэкономбанк, Роснано, а также корпорация по олимпийскому строительству в Сочи. Это было воспринято экспертами как усиление государственного вмешательства в экономику.

Итоги социально-экономического развития во второй президентский срок В. В. Путина были успешными. Экономика восстановилась, создан крупный золотовалютный запас, сформировался конкурентоспособный рынок услуг (Т. Грэм)¹. По словам главы Китая, «жизнь россиян улучшается с каждым днем»^[25][26]. Аналитики Всемирного банка назвали Россию «островком стабильности» на фоне мирового кризиса. Однако проблемы коррупции, неравенства доходов, диспропорций в отраслях оставалась значительными.

Рис. 9.2. Индексы развития отраслей (2000—2003, 2004—2007), %:

О — 2000—2003 гг.;? — 2004—2007 гг.

На рис. 9.2 видно, что в социальной сфере индексы СЭР в 2004— 2007 гг. изменились мало по сравнению с 2000—2003 гг., в финансово-экономической сфере, «реальном» секторе и АПК наблюдался рост показателей. В целом динамика развития в эти годы была медленнее, чем ранее.

Система госуправления претерпела большие изменения. Количество ФОИВ увеличилось с 56 в 2000 г. до 75 в 2004 г., 82 в 2005 г. и 86 в 2007 г. После административной реформы 2004 г. система федеральных государственных органов получила более стройный вид, но теоретическая предпосылка о разделении вопросов принятия решений и правоприменения встретилась с трудностями при реализации. Ряд функций, которые ранее выполнялись структурными подразделениями министерств и госкомитетов, теперь были выделены в самостоятельные государственные органы. Только в сфере образования и здравоохранения было создано.

7 ведомств, а в сфере транспорта вместо прежних 6 создано 10 ведомств. Трансформацию 2004 г. можно описать как крупнейшую с 1996 г. Внедрение трехзвенной системы привело к грандиозному перераспределению функций; акты, определяющие функционал органов, радикально обновились. Для всех ведомств установлен типовой регламент внутренней организации¹. В 2004 г. введены положения о 92,7% органов, 55% ведомств имели территориальные подразделения.

В ходе административной реформы в 2003—2004 гг. экспертами были проанализированы 5634 государственные функции, из которых 1468 были признаны избыточными, 263 дублируемыми и 868 требующими изменения^[27][28]. Эти данные хорошо сочетаются с результатами наших исследований. В 1998 г. нами выявлено 5482 функции, а в начале 2005 г. — 4961. Видно, что по предложению экспертов число функций должно было сократиться на 31%, но реально уменьшилось лишь на 12%. Максимальное число функций исполняли Минздравсоцразвития (192), МЧС (134) и МЭРТ (133), минимальное — СВР (12), агентства по образованию (24), по печати (25).

Численность государственных служащих в ФОИВ в конце 2000 г. составляла 23 955 человек в центральном аппарате. Максимальная численность насчитывала 2818 человек (МИД), минимальная — 70 человек (архивная служба). Численность территориальных подразделений составляла 287 142 человека. К концу 2004 г. численность центрального аппарата возросла до 31 740 человек. Максимальная численность была в МИД (3153), МВД (2970), МЭРТ (1950), минимальная — в службе по оборонному заказу (50) и архивном агентстве (71). Укомплектованность составляла 87%. Численность служащих ФОИВ в регионах составляла 531 053 человек. Наибольшей была численность ФНС.

Таблица 9. 7.

Среднемесячная заработная плата работников (2001—2007), тыс. руб.

Оплата в органах управления росла опережающими темпами (см. табл. 9.1). В 1999 г. были повышены в 1,5 раза должностные оклады федеральных госслужащих, в 2000 г. — в 1,2 раза, в 2003 г. — в 1,11 раза. В 2004 г. изменена сетка должностных окладов. Средняя оплата в центральном аппарате ФОИВ составила 20 867 руб., что в 3,1 раза выше оплаты по экономике. Вместе с тем уровень оплаты госслужащих был в 10—15 раз ниже уровня оплаты в коммерческом секторе, что делало службу неконкурентоспособной для профессионалов¹. Доля выплат за результаты труда не превышала 10%.

В 2006 г. после обновления служебного законодательства установлена действующая система оплаты чиновников. Сохранялся ряд натуральных льгот, ставилась задача по их монетизации, однако этого не было сделано^[29][30]. Уровень оплаты региональных госслужащих был в 1,4 раза выше, чем госслужащих ФОИВ в регионах. Разрыв между ФОИВ по оплате достигал 4 раз^[31].

В статье 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе» 2004 г. упомянут особый порядок оплаты за достижение показателей эффективности, установленных в срочном служебном контракте. Лишь с 2007 г. начались эксперименты по внедрению материального стимулирования госслужащих и оплате труда на основании показателей эффективности^[32].

В середине десятилетия высший уровень оплаты среди ФОИВ был в Минрегионе (66 130 руб.), а низший-в медико-биологическом агентстве (8771), Спецстрое (8775), Минюсте (8936), фельдъегерской службе (8949). Однако даже в последних ведомствах оплата была выше средней по экономике. Разрыв в оплате среди анализируемых органов составлял 7,5 раза.

Средний размер оплаты в территориальных органах составлял 8502 руб., что на 27% выше средней оплаты по экономике, в свою очередь, оплата труда здесь составляла лишь 41% от уровня оплаты в центральном аппарате.

Расчет индексов СЭР в 2004—2007 гг. показал рост в среднем на 14%, в то время как индекс развития госслужбы снизился на 5,5% за те же годы.

На рис. 9.3 видно, что большинство отраслей попали в группу с низкими значениями индекса госслужбы при высоких значениях индекса СЭР. Исключением были отрасли финансов, торговли, социальной и национальной политики, где значения обоих индексов были высокими, а также отрасли образования и здравоохранения с противоположной ситуацией. Характер распределения указывает на сбалансированное развитие отраслей, но неэффективная организация системы госслужбы замедляла СЭР. Между значениями отраслевых индексов СЭР и развития госслужбы существует статистически значимая (р = 0,07) корреляция, равная 41%, а также регрессия (зависимая переменная — индекс СЭР; R^{1 2} = 0,17; Р_гоЬ = 0,07; const = 97,7; coef. = 16%), т. е. в тех отраслях, где значения индекса СЭР выше, чаще бывают выше и индексы развития госслужбы.

Рис. 9.3. Индексы СЭР и развития госслужбы в отраслях (2004—2007).

В 2008 г. Д. А. Медведев был избран президентом, а В. В. Путин возглавил правительство. В инаугурационной речи заявлено о приоритете развития гражданских свобод и модернизации экономики^[33]. В. В. Путин назвал коррупцию главной проблемой современной России^[34]. Важным этапом шагом принятие закона о противодействии коррупции и принятие двухлетних планов борьбы с ней. Принята новая Концепция внешней политики^[35]. На смену Стратегии-2010 была разработана новая Стратегия-2020^[36]. Однако вскоре после подписания документа начался мировой финансовый кризис, и ключевые показатели Стратегии (например, рост ВВП на 38% и инвестиций на 85% к 2012 г.) устарели. Потребовалась актуализация документа, к которой были привлечены свыше 1000 экспертов, в том числе зарубежных. Однако и после доработки Стратегия носила декларативный характер^[37].

В 2009 г. утверждена методика антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов. Также в сфере внутренней политики вступил в действие закон о местном самоуправлении, принятый еще в 2003 г.

В выступлениях президента речь шла о модернизации и ставилась задача завершить к 2020 г. реформу ЖКХ¹. Вступила в активную фазу военная реформа, предполагавшая сокращение армии, изменение ее структуры и передачу обеспечивающих функций компании «Оборонсервис»^[38][39]. Создан Таможенный союз. Принята программа развития государственной службы, рассчитанная до 2013 г.

В 2010 г. был увеличен размер пенсий и изменен механизм их расчета; начато укрупнение медучреждений, запущена реформа ОМС, позволяющая гражданам самим выбирать медучреждения. Утверждена Концепция развития уголовно-исполнительной системы до 2020 г. Введен в действие электронный портал государственных закупок и принят закон об оказании госуслуг. Реформа железнодорожного транспорта продлена до 2015 г.^[40] Подведены итоги Стратегии-2010, разработанной ЦСР. Указано, что рост ВВП превысил запланированный уровень на 6%. При этом реализация реформ в целом составила 40% (Г. О. Греф). Наиболее проблемными названы реформы по децентрализации власти и повышению эффективности программ (А. В. Шаронов). Главным достижением названа налоговая реформа (Г. Г. Ясин). Темп реформ был высоким в 2000—2004 гг., а позднее повышение нефтегазовой ренты снизило интерес к ним элиты (О. В. Фомичев)^[41].

В 2011 г. продолжились реформы образования и здравоохранения. Выделены значительные средства на закупку новой медтехники, внедряется электронная запись к врачу. Происходит переход к стандарту оказания услуг. Модернизированы образовательные стандарты. Президент заявил о необходимости повысить прозрачность госзакупок, так как при существующей системе «государство несет огромные издержки». Реорганизована система бюджетных учреждений, изменены принципы их финансирования. Негативно оценены итоги пенсионной реформы, не давшей ожидаемых результатов. Утвержден план привлечения внебюджетных инвестиций в ЖКХ. Но главным изменением 2011 г. стала реформа МВД и создание полиции^[42]. В сфере внешней политики создана Зона свободной торговли стран СНГ.

В целом в 2008—2011 гг. темпы развития замедлились ввиду кризиса, однако наличие финансовых резервов позволило минимизировать потери. Во внутренней политике идея президента о модернизации выразилась в создании инновационного центра в Сколково. Идея гражданских свобод выразилась в возвращении выборов глав регионов и упрощении порядка регистрации политических партий. В сфере внешней политики результативными были военный конфликт с Грузией в 2008 г. и подписание договора с США о СНВ в 2010 г. В части госслужбы были внедрены антикоррупционные нормы, реформы армии и МВД, создан Следственный комитет.

Рис. 9.4. Индексы развития отраслей (2004—2007, 2008—2011), %:

? — 2004—2007 гг.;? — 2008—2011 гг.

В ряде отраслей (здравоохранение, социальная политика, спорт, финансы, безопасность) произошел рост (см. рис. 9.4), в целом индекс СЭР составил 114,5% (в 2004—2007 гг. — 114,0%). В остальных отраслях отмечено снижение.

Кампания выборов в 2011 г. происходила в обстановке общественной напряженности, происходили акции протеста против текущей политики. Это потребовало от В. В. Путина актуализации программы реформ по всем направлениям. В предвыборный период он выступил с 6 программными статьями, посвященными внутренней и внешней политике. В статье по вопросам государственного строительства Путин заявил, что госслужба стала рассматриваться молодежью как средство кормления, а не служения. Предложено ввести контроль расходов должностных лиц на коррупционно опасных должностях, а борьбу с коррупцией считать национальным делом¹.

Сразу после вступления в должность президент подписал пакет указов по экономическому планированию, социальной политике, здравоохранению, науке и образованию, жилищной политике, госуправлению, национальной политике, обороне и безопасности, внешней политике,^[43][44]

демографии. Так называемые майские указы содержат 218 поручений правительству, содержание их соответствует предвыборной программе президента, а реализация находится под особым контролем. Это является одной из задач движения «Народный фронт», активисты которого в 2016 г. констатировали, что 80% поручений, содержащихся в указах, не выполнены либо реализованы с низким качеством. От правительства мониторинг исполнения «майских» указов осуществляет Минэкономразвития, размещая отчеты в ГАС «Управление»¹.

Так как реализация программных указов связана с крупными расходами на федеральном и региональном уровнях, их мероприятия детализированы в государственных программах. Текущая деятельность правительства РФ определяется долгосрочным прогнозом СЭР, отраслевыми стратегиями и Основными направлениями деятельности. Данный документ предусматривает мероприятия по повышению эффективности управления. Речь идет, в частности, о развитии государственной службы «как вида деятельности, пользующегося общественным доверием». Предусмотрено создание условий для привлечения талантов на госслужбу, повышение уровня оплаты служащих, развитие механизмов ротации и противодействия коррупции^[45][46]. О том, что госслужба призвана способствовать развитию экономики, в документе не сказано.

Президентский цикл 2012—2018 гг. проходил в трудных внешнеполитических условиях. В 2012 г. начата реализация заявленных преобразований. Разрешено использовать средства пенсионных накоплений для выпуска инфраструктурных облигаций. Вышел ряд важных актов по повышению эффективности госуправления: внедрена оценка деятельности глав регионов^[47] и руководителей государственных органов^[48]. Установлена норма о соответствии доходов и расходов должностных лиц^[49].

В 2013 г. объединены Верховный и Высший арбитражный суды, изменена система выборов в Госдуму, принят новый закон о федеральной контрактной системе, проведена реформа Академии наук, продолжена военная реформа. Государственным руководителям запрещено иметь счета в зарубежных банках¹. Ввиду завершения срока реализации программы развития госслужбы начата разработка новой программы на 2015—2018 гг.

Воссоединение Крыма с Россией и активизация конфликтов в Сирии и на Украине вызвали остановку внутренних реформ после 2014 г. Приоритет сместился в сторону внешней политики и вопросов безопасности. Поведена санация банков, негосударственных пенсионных фондов. Заявлена реорганизация силовых ведомств. В части совершенствования государственного управления для облегчения координации программных документов был принят закон о стратегическом планировании^[50][51].

Число государственных органов в 2012 г. составляло 77. Ликвидированы многие ведомства, создание которых в 2004 г. было продиктовано не реальной необходимостью, а следование теоретической схеме. На деле четкой границы функций министерств и агентств не оказалось, вследствие чего ряд агентств были упразднены. Ликвидирован Минрегион, но взамен его созданы министерства по делам Крыма (ныне упразднено), Северного Кавказа и агентство по делам национальностей. В 2013 г. создано агентство научных организаций, в 2016 г. — Росгвардия. К концу 2016 г. число ФОИВ сократилось до 73, так как функции некоторых переданы Минобороны. В ведении президента находились 20 органов, в ведении правительства 53.

Территориальные органы имели 53% ведомств, в основном службы и агентства. Положения о госорганах обновлялись планомерно, половина положений, принятых в 2004 г., были обновлены к 2016 г.

Мониторинг НИУ ВШЭ в 2010 г. выявил 6876 государственных функций^[52]. К 2014 г. по нашим данным их количество сократилось до 5786. Максимальное число функций исполняли министерства здравоохранения (298), труда (222), транспорта (219), минимальное — Росреестр (8) и Служба внешней разведки (15). Основная нагрузка приходилась на министерства в ведении правительства, число функций которых резко возросло по сравнению с предыдущим периодом.

Численность государственных служащих в 2008—2010 гг. возрастала. В официальном отчете 2008 г.^[53] отмечалось, что один чиновник приходится на 58 граждан, т. е. численность бюрократии составляла 2,4 млн человек. Однако, по данным Росстата, численность государственных и муниципальных служащих вместе с обслуживающим персоналом не превышала 1,67 млн.

В 2011—2013 гг. прошло сокращение на 20% численности гражданских служащих РФ и субъектов¹. В 2016 г. сокращено еще 10% должностей. Вместе с тем рассуждения о высокой численности бюрократии остаются общим местом в политических дискуссиях.

К 2014 г. численность центрального аппарата ФОИВ составляла 30 675 человек при средней укомплектованности 83%, а численность территориальных органов — 423 283 человек при такой же укомплектованности. В конце 2016 г. в центральном аппарате ФОИВ было ровно 30 тыс. гражданских служащих (укомплектованность 87,5%), а в их территориальном аппарате — 386,4 тыс. (укомплектованность 90,3%). Органы с максимальной численностью: МИД (3239), Минобороны (2868), Минэкономразвития (1772), Минфин (1214). Численность гражданских служащих за 2000—2016 гг. возросла в 1,5 раза, а госслужащие в территориальных органах ФОИВ составляли половину от общей численности работников органов управления. Это указывает на высокую централизацию системы управления в стране.

Таблица 9.2

Среднемесячная заработная плата работников (2008—2016 гг.), тыс. руб.

Опережающий рост оплаты в аппарате управления (сразу на 28,4%) произошел в 2012 г. Уровень оплаты в данной группе превосходил средний по стране на 20—30% и уровень оплаты в промышленности на 30—50% (см. табл. 9.2). С началом кризиса оклады госслужащих официально не повышались, но вследствие сокращения должностей часть средств экономии направлялась на материальное стимулирование. До 2019 г. запланировано повышение окладов на 42%, что ниже накопленной инфляции с момента последней индексации. Предпринимались попытки разработать порядок оценки федеральных госслужащих по показателям результативности, отвечающим задачам ведомства^[54][55]. Установлены обобщающие показатели, используемые для оценки деятельности руководителей, отвечающих за реализацию целевых программ, национальных проектов, надзорную деятельность, управление имуществом, оказание услуг. Подобные эксперименты реализованы в 2007—2013 гг. в налоговой, антимонопольной, таможенной службах, службе по финансовому мониторингу, Счетной палате¹. Вместе с тем в современных условиях уровни оплаты в зависимост и от ведомства, региона и уровня должности различаются так же сильно, как средние зарплаты в отраслях и регионах страны. Оплата госслужащих зависит в большей степени от влиятельности их ведомств в политической системе, чем от результатов их деятельности.

В 2016 г. средняя оплата в центральном аппарате ФОИВ составляла 92,2 тыс. руб. и повысилась на 4% за год. Для сравнения: средняя зарплата в Москве составляла 66,5 тыс. рублей. Самые высокие средние зарплаты были в МИД (148,8 тыс.), Спецстрое (118,6), МЧС (111,1), Минфине (108,9), минимальные — в Росимуществе (52,1), агентствах железнодорожного транспорта (53,1), национальностей (53,3) и связи (55,5). Видно, что даже в органах с минимальной оплатой она лишь немногим ниже средней по региону.

Оплата руководителей госслужбы превосходит среднюю зарплату работников с высшим образованием в 10,2 раза (по странам ОЭСР — в 3,2 раза)^[56][57]. Доля оклада составляет 8,6% в оплате госслужащих центрального аппарата и 16,7% в территориальных органах ФОИВ, доля надбавок 44,3 и 50,5% и стимулирующих выплат 47,1 и 32,8%. В территориальном аппарате средняя оплата составила в 2016 г. 38,1 тыс. руб. и повысилась за год сразу на 21%. Даже при столь значительном росте оплаты госслужащих в ряде ведомств она была ниже средней по стране.

Расчет индекса СЭР показал замедление (107,6%) по сравнению с предыдущим периодом (114%). Рост отмечен в сельском хозяйстве, промышленности и отдельных отраслях социальной сферы. Это отчасти связано с политикой импортозамещения в условиях внешних санкций. Индекс развития госслужбы составил 93,8%. Большинство отраслей, как видно на рис. 9.5, относятся к области с высокой динамикой СЭР и низкими значениями индекса госслужбы. Сферы планирования, промышленности и образования оказались в области низких значений обоих индексов, а противоположная картина лишь в 4 отраслях. Эта картина в целом соответствует распределению, приведенному в главе 3.

Ключевой вывод заключается в том, что большинство отраслей развивается успешно, но при незначительном влиянии органов управления. Темпы модернизации экономики и госслужбы не совпадают —развитие бюрократии запаздывает. Новейший период характеризуется отсутствием статистически значимых связей между динамикой индексов СЭР и развития госслужбы. Вместе с тем есть корреляция между значениями индексов СЭР в 2008—2011 и 2012—2018 гг., т. е. в оба периода наблюдалась преемственность в развитии отраслей.

Рис. 9.5. Индексы развития отраслей, %:

? — 2008—2011 гг.;? — 2012—2017 гг.

Рис. 9.6. Индексы СЭР и развития госслужбы в отраслях (2012—2017).

Если оценивать итоги трансформации института госслужбы в 2000— 2018 г., то они неоднозначны. Данная реформа была в числе приоритетов первой волны реформ, подготовленной экспертами ЦСР в 1999— 2000 гг. Они сделали акцент на гражданской службе. Были предложены четыре сценария ее реформы^[58].

В 2001 г. была утверждена Концепция реформирования системы госслужбы^[59]. Все впоследствии принятые нормативные правовые акты несли отпечаток положений Концепции, но не отвечали ей полностью^[60].

В Концепции госслужба определяется там как публичный, социальный, правовой и организационный институт. Можно констатировать, что как публичный и социальный институт госслужба все еще остается ущербной. Функционирование данного института, согласно Концепции, направлено на непосредственное выполнение функций государства. Однако в законе, принятом в 2003 г., госслужба понимается как профессиональная деятельность по обеспечению полномочий госорганов и должностных лиц^[61]. Если сравнить принципы госслужбы в Концепции и в законе, то обращает внимание, что многие положения не реализованы в законодательстве. Концепция 2001 г. имеет, таким образом, большой модернизационный потенциал, не реализованный к настоящему времени.

В течение 2001—2004 гг. созданы новые правовые рамки госслужбы. На данном этапе происходила борьба экспертных группировок, результатом которой стал компромиссный характер законодательства: с одной стороны, в нем постулировалась открытость и демократизм госслужбы, с другой — она была юридически противопоставлена иным видам трудовой деятельности. Даже в структуре госсектора она занимает особое место (рис. 9.7).

Рис. 9.7. Место государственной службы в системе управления РФ.

В 2002 г. утверждены общие принципы поведения госслужащих¹.

Программа реформы госслужбы (2003—2005) содержала разнообразные сравнительные аналитические данные, предусматривала принятие 14 актов^[62][63].

В законе 2003 г. «О системе государственной службы» она была разделена на три вида — правоохранительная, военная и гражданская служба, причем госслужбой считается только работа на штатных должностях в аппарате органов власти РФ и субъектов.

В 2005—2008 гг. главным направлением стала разработка технологий правоприменения, что выразилось в принятии подзаконных актов, носивших не концептуальный, а технократический характер. Заявленные мероприятия не обеспечивались адекватными ресурсами, результаты заказанных экспертных разработок не внедрялись^[64]. Но главное — акторы гражданского общества были отстранены не только от выработки идеологии реформы, но даже от контроля. Игнорировались мировоззренческие аспекты реформы^[65].

С 2009 г. главным направлением становится применение технологий, их апробация и корректировка^[66]. Программа развития госслужбы на 2009—2013 гг. предполагала широкий спектр инноваций, но они не были реализованы из-за недостатка финансирования^[67]. Политическая воля для продолжения реформы отсутствовала. Программа на 2015—2018 гг. не была утверждена.

После 2012 г. реформа бюрократии направлялась одним из «майских» указов^[68]. Предусматривалось введение комплексной оценки госслужащих; доведение уровня их оплаты до конкурентного на рынке труда; введение системы профессионально-функциональных групп. Указ содержал 56 поручений, большая часть которых исполнена к 2015 г., но технический характер самого документа не способствовал проведению системных преобразований^[69]. В исследовании экспертов НИУ ВШЭ указано, что госслужба является сегодня важным политическим актором: ФОИВ готовят порядка 55% законопроектов, принимаемых Госдумой, при этом 93% законов принимаются без общественного обсуждения. Качество госуправления остается низким: из предлагаемых альтернатив госаппарат выбирает, как правило, самое простое и затратное решение. Мотивацией деятельности чиновников является исполнение поручений, а не решение проблем. Больше число процедур являются не содержательными, а имитационными. Успехи достигнуты в сфере электронного документооборота и оказания госуслуг в многофункциональных центрах, но это не меняет работы госаппарата в целом¹.

Основные направления развития гражданской службы на 2016— 2018 гг. предполагают управление численностью служащих; внедрение электронной системы в кадровой сфере; введение методики для кадровых конкурсов; унификацию требований к должностям; оценку эффективности кадровых служб; материальное стимулирование^[70][71]. Обращает внимание узкий перечень мер, направленных на точечные улучшения в существующей системе.

Таким образом:

• 1) к началу 2000 г. система российской власти сочетала в себе недостатки старой командно-административной модели и новые проблемы, вызванные «скачком в рынок». Борьба на политическом рынке шла за распределение доступа к внешней и внутренней ренте;
• 2) программа реформ начала 2000;х гг. являлась продолжением курса 1990;х гг.: ее готовили либеральные экономисты с опорой на западный опыт и в целях дальнейшего разгосударствления. Хотя второй этап реформ готовился более тщательно, чем радикальные реформы 1990;х гг., но и они реализовывались в обстановке нестабильности, кризисного состояния экономики и при сильном внешнем давлении. Способность проводить отраслевые реформы определялась влиятельностью и настойчивостью конкретных руководителей, их близостью к президенту. Финансово-экономические (Г. О. Греф, А. Л. Кудрин) и силовые (С. Б. Иванов, Н. П. Патрушев) ведомства здесь имели приоритет перед социальными и хозяйственными («неформальная институционализация»);
• 3) в условиях низкого качества бюрократии залогом успеха реформ служит контроль со стороны первого лица, вовлечение команды сторонников и быстрота реализации, дающая ощутимые результаты. В случае реформы госслужбы эти условия не выполнялись. Президент дистанцировался от реформы, поручив ее своей администрации и различным комиссиям. Фактически реформа поручена самой бюрократии: отсутствует центральный орган для координации как административной реформы, так и реформы госслужбы.

• [1] Путин В. В. Россия на рубеже тысячелетий // Независимая газета. 1999. 30 декабря.
• [2] Указ Президента РФ от 10.01.2000 № 24 «О Концепции национальной безопасностиРФ»; Концепция внешней политики РФ. Утв. Президентом РФ 28.06.2000.
• [3] Реформа налогообложения доходов населения в России: результаты в 2000—2007 гг. / Л. Анисимова [и др.]. М.: ИЭПП, 2008. 256 с.
• [4] Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 03.04.2001 «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 2001. № 66. 4 апреля.
• [5] Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «Об утверждении Программы развития бюджетного федерализма в РФ до 2005 г.».
• [6] Постановление Правительства РФ от 11.07.2001 № 526 «О реформировании электроэнергетики РФ»; Постановление Правительства РФ от 18.05.2001 № 384 «О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте»; Основы политикиРФ в области развития оборонно-промышленного комплекса до 2010 г. и на дальнейшую перспективу (утв. Президентом РФ 10.11.2001 № ПР-1991); Постановление Правительства РФ от 17.11.2001 № 797 «О подпрограмме „Реформирование и модернизацияжилищно-коммунального комплекса РФ“ федеральной целевой программы „Жилище"на 2002—2010“.
• [7] Основы политики РФ в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу (утв. Президентом РФ 30.03.2002 № Пр-576).
• [8] Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 18.04.2002 // РГ. 2002. № 71.
• [9] Reddaway R, Orttung R., eds. The Dynamics of Russian Politics: Putin’s Reform of Federal-Regional Relations. Vol. 2. Lanham, MD: Rowman and Littlefield, 2005.
• [10] Послание Президента РФ Федеральному Собранию 16.05.2003 // РГ. 2003. № 93.17 мая.
• [11] Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 „О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 гг.“ // СЗ РФ. 28.07.2003. № 30. Ст. 3046.
• [12] Источник: здесь и далее расчеты автора по материалам государственной статистики.
• [13] Малева Т. М., Синявская О. В. Пенсионная реформа в России: история, результаты, перспективы. Аналитический доклад. М.: Независимый ин-т соц. политики, 2005.138 с.
• [14] Послание Президента Федеральному Собранию 26.05.2004 // РГ. 2004. № 109.27 мая.
• [15] Путин В. В. Интервью журналистам в Сочи // Российская газета. 2004. № 3440.29 марта.
• [16] Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 „О мерах по повышениюрезультативности бюджетных расходов“ // СЗ РФ. 31.05.2004. № 22. Ст. 2180.
• [17] Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 „О системе и структуре федеральныхорганов исполнительной власти“ // СЗ РФ. № 11. 15.03.2004. Ст. 945.
• [18] Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26.05.2005"О бюджетной политике в 2006 г.» // Парламентская газета. 2005. № 93. 26 мая.
• [19] Постановление Правительства РФ от 06.03.2005 № 118 «Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана РФ и проекта федерального законао федеральном бюджете на очередной финансовый год» // СЗ РФ. 2005. № 12. Ст. 1041.
• [20] Батников С. А. Выдвижение «приоритетных национальных проектов»: шаг к долгожданной социальной переориентации реформационного курса? // Российский экономический журнал. 2005. № 9—10.
• [21] Распоряжение Правительства РФ от 19.01.2006 № 38-р «О Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу» // СЗ РФ. 2006. № 5.Ст. 589.
• [22] Сурков В. Ю. Суверенитет — это политический синоним конкурентоспособности: стенограмма выступления перед активом партии «Единая Россия». М.: ЦПУиПК, 2006.78 с.
• [23] Указ Президента РФ от 09.10.2007 № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики РФ до 2025 г.» // СЗ РФ. 15.10.2007, № 42, ст. 5009.
• [24] Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализациив условиях многоуровневой системы государственного управления / Т. Верхайен [и др.]. М.: ВБ, 2006. 200 с.
• [25] Graham Т. A. Modernizing Czar // The Wall Street Journal. 2008. 22.01.
• [26] Цзиньтао Ху. Выступление председателя КНР на церемонии открытия Года Китаяв России // Сайт консульства Китая, 26 марта 2007.
• [27] Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламентевнутренней организации ФОИВ» // СЗ РФ. 01.08.2005. № 31. Ст. 3233.
• [28] Клименко Л. В. Десятилетие административной реформы: результаты и новыевызовы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1.С. 8—51.
• [29] Чичелев М. Е. Квалификация, ответственность и уровень оплаты труда государственных служащих // Финансы. 2003. № 7. С. 54—56.
• [30] Указ Президента РФ от 2.07.2006 № 763 «О денежном содержании федеральныхгосударственных гражданских служащих» // СЗ РФ. 31.07.2006. № 31 (1). Ст. 3459.
• [31] Вагина Л. В. Оплата труда: государственная гражданская служба. М.: РАГС, 2007.
• [32] Постановление Правительства РФ от 25.09.2007 № 611 «О материальном стимулировании федеральных государственных гражданских служащих и сотрудников территориальных органов отдельных ФОИВ» // СЗ РФ. 2007. № 40. Ст. 4801.
• [33] Медведев Д. А. Речь при вступлении в должность президента РФ. 08.05.2008 // Сайтпрезидента РФ. URL: http://kremlin.rU/events/president/news/4
• [34] Национальный план противодействия коррупции на 2010—2011 гг. (утв. Президентом РФ от 31.07.2008 № Пр-1568) // Российская газета. 2008. № 164. 5 августа.
• [35] Концепция внешней политики РФ, утв. Президентом РФ 12.07.2008 № Пр-1440.
• [36] Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.» // СЗРФ. 24.11.2008. № 47. Ст. 5489.
• [37] Стратегия-2020: новая модель роста — новая социальная политика. Итоговыйдоклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. М.: РАНХиГС, НИУ ВШЭ, 2013. 430 с.
• [38] Медведев Д. А. Россия, вперед! // Газета.Ru. 2009. 10 сентября.
• [39] Пухов Р., Барабанов М., Макиенко К. Военная реформа: на пути к новому обликуроссийской армии. Аналитический доклад. М.: Межд. дискус. клуб «Валдай», 2012. 38 с.
• [40] Хусаинов Ф. И. Реформа железнодорожного транспорта: достижения и проблемы //Вестник транспорта. 2011. № 4. С. 8—14 (начало); № 5. С. 2—11 (окончание).
• [41] Стратегия-2010: итоги реализации и новые вызовы: материалы конференции. М.:ИЭПП, ЦСР, 2010. 230 с.
• [42] Taylor В. The Police Reform in Russia: Policy Process in a Hybrid Regime // Post-SovietAffairs. 2014. Vol. 30. № 2—3. P. 226—255.
• [43] 1 Путин В. В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. № 20.
• [44] февраля.
• [45] Государств, автоматизирован, система «Управление». URL: http://gasu.gov.ru/web/guest/ukaz
• [46] Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2018 г.(утв. Председателем Правительства РФ 14 мая 2015 г.).
• [47] Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельностиорганов исполнительной власти субъектов РФ» // СЗ РФ. 27.08.2012. № 35. Ст. 4774.
• [48] Указ Президента РФ от 10.09.2012 № 1276 «Об оценке эффективности деятельностируководителей федеральных органов исполнительной власти…» // СЗ РФ. 17.09.2012.№ 38. Ст. 5068; Постановление Правительства РФ от 12.12.2012 № 1284 «Об оценкегражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органовфедеральных органов исполнительной власти…» // СЗ РФ. 17.12.2012. № 51. Ст. 7219.
• [49] Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» // СЗ РФ.10.12.2012. № 50 (часть 4). Ст. 6953.
• [50] Федеральный закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лицоткрывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценностив иностранных банках…» // СЗ РФ. 13.05.2013. N- 19. Ст. 2306.
• [51] Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планированиив Российской Федерации» // СЗ РФ. 30.06.2014. № 26 (часть I). Ст. 3378.
• [52] Клименко А. В., Клищ Н. Н. Можно ли сэкономить на бюрократии? // Вопросыгосударственного и муниципального управления. 2013. № 3. С. 96—112.
• [53] О состоянии работы и первоочередных мерах по усилению борьбы с коррупцией: отчет Генеральной прокуратуры РФ (2008). URL: http://genproc.gov.ru/smi/events/news-65 579/
• [54] Указ Президента РФ от 31.12.2010 № 1657 «Об оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих и работников федеральных государственных органов» // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 195.
• [55] Барабашев А. Г., Клименко А. В. Ретроспективный анализ основных направлениймодернизации системы государственного управления и государственной службы //Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 3. С. 13—15.
• [56] Чекин М. А. Оплата служебной деятельности государственных гражданских служащих России: история, практика, эксперименты, перспективы. М.: НИУ ВШЭ, 2014.130 с.
• [57] Практика и перспективы развития мер материального стимулирования государственных гражданских служащих: монография / В. Н. Южаков [и др.]. М.: Дело, 2016.230 с.
• [58] Клименко А. В, Барабашев А. Г. Административная реформа и реформа государственной службы в России — вопросы реализации и координации. М.: ГУ-ВШЭ, 2010.80 с.
• [59] Концепция реформирования системы государственной службы РФ от 15.08.2001.
• [60] Барабашев А. Г. Эволюция гос. службы России (2000—2010). М.: ВШЭ, 2013. 64 с.
• [61] Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службыРоссийской Федерации» // СЗ РФ. 02.06.2003. № 22. Ст. 2063.
• [62] Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.
• [63] Указ Президента от 19.11.2002 № 1336 «О Федеральной программе „Реформирование государственной службы РФ (2003—2005 гг.)“» // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
• [64] Баснак Д. В. Создание системы управления российской государственной службойв современных условиях // Вопросы ГМУ. 2008. № 4. С. 4—26.
• [65] Барабашев А. Г., Зайцева Т. В., Краснов М. А., Оболонский А. В. Риски реформирования государственной службы России, или Почему так трудно реформировать государственный аппарат России // Вопросы ГМУ. 2007. № 2—3. С. 91—124.
• [66] Клименко А. В. Десятилетие административной реформы: результаты и новыевызовы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 3.С. 8—51.
• [67] Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 «О федеральной программе „Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009—2013)“» // СЗ РФ. 2009.№ 11. Ст. 1277.
• [68] Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.
• [69] Прокофьев В. Двухлетние итоги развития государственной службы на основе реализации Указа Президента РФ // Государственная служба. 2014. № 3. С. 10—-14.
• [70] Жулин А. Б. Перспективы административной реформы // Тезисы XVII Апрельскоймеждународной конференции: сб. М.: НИУ ВШЭ, 2016. С. 47—69.
• [71] Указ Президента РФ от 11.08.2016 № 403 «Об основных направлениях развитиягосударственной гражданской службы РФ на 2016—2018 гг.» // СЗ РФ. 2016. № 33.Ст. 5165.