Политические факторы институциональной трансформации советской государственной службы

Как указывалось ранее, в СССР существовала оригинальная модель государственной службы, отвечавшая требованиям своего времени. Ее трансформация связана с политическими реформами в годы перестройки, приведшими к началу переходного периода, продолжающегося по сей день.

Для выработки вектора институциональных изменений необходимо определить, как изменялась эффективность госслужбы, т. е. ее способность проводить в жизнь приоритеты политического руководства.

В постсоветские годы сложилась тенденция начинать исследование госслужбы с 1990;х гг., когда появилось законодательство о ней¹. Такой подход приводит к отсутствию преемственности с предыдущим периодом^[1][2].

Система государственного управления и госслужбы в годы развитого социализма еще недостаточно изучена. Работы советского периода нуждаются в переосмыслении^[3], а труды последнего времени касаются этого периода, как правило, поверхностно; акцент в них делается на структуре государственных органов и персоналиях руководителей^[4]. Исключение составляют исследования региональный или отраслевых систем управления^[5].

Данные факторы обусловили обращение нами к архивным материалам. В ходе проведенного исследования были выявлены документы из фондов Российского государственного архива новейшей истории и Государственного архива РФ. Впервые введено в научный оборот около 300 единиц хранения¹. Объектом изучения стали центральные органы управления СССР и РСФСР в период с 1984 по 1991 г. Сопоставление союзного и российского аппарата управления необходимо ввиду того, что круг полномочий, реализуемых сегодня федеральными органами власти России, до 1991 г. осуществляли республиканские и союзные органы, действовавшие на территории РСФСР. Опыт их взаимодействия представляет интерес для современной России как федеративного государства.

Деятельность системы государственного управления в анализируемый период была направлена на исполнение политических решений, принятых на прошедшем в 1981 г. XXVI съезде КПСС. На нем по докладу председателя Совета Министров СССР Н. А. Тихонова (1980—1985) был принят 11-й пятилетний план^[6][7], установивший целевые показатели развития всех отраслей, которыми руководствовались в своей деятельности органы власти.

Большое внимание на съезде было уделено повышению эффективности управления. В своем докладе Л. И. Брежнев назвал бюрократические барьеры препятствием для решения народнохозяйственных задач^[8]. В решениях съезда зафиксированы поручения по сокращению расходов на аппарат управления, устранение в нем дублирующих звеньев, внедрению вычислительной техники.

Повышение эффективности управления экономикой было обозначено как политический приоритет. «Надо подкрепить цифры плана… организационно-политическими мерами, гарантирующими их выполнение», — констатировал генсек. Академии наук поручалось разработать комплексную программу научно-технического прогресса на 20 лет, в соответствии с которой Госплан СССР готовил основные направления развития страны на 10 лет. Пятилетние планы развития народного хозяйства разрабатывались в соответствии с этими документами, причем ведомства и предприятия подавали свои предложения в план до его утверждения («встречный план»)^[9]. По важнейшим вопросам социально-экономического развития началась разработка комплексных программ¹. Роль Госплана в управлении программами увеличивалась, для чего применялась вычислительная техника^[10][11].

Примером комплексной программы, принятой уже после утверждения заданий пятилетки, стала Продовольственная программа, предусматривавшая создание агропромышленных комплексов, интенсификацию и развитие материального стимулирования в сельском хозяйстве в целях повышения производства продуктов питания. Программа была рассчитана до 1990 г.^[12]

В ноябре 1982 г. к руководству страной приступил новый генеральный секретарь ЦК (с июня 1983 г. председатель Президиума Верховного Совета) Ю. В. Андропов. В период его деятельности съезды КПСС не проводились, но прошел ряд пленумов ЦК, на которых были приняты решения об ускорении технического прогресса и повышении самостоятельности предприятий^[13].

По инициативе Ю. В. Андропова был сокращен аппарат ЦК, заменены 18 министров и 37 первых секретарей обкомов партии; в состав Политбюро ЦК введены будущие руководители перестройки М. С. Горбачев и Е. К. Лигачев.

Была анонсирована программа экономических преобразований. К их проектированию были привлечены члены Политбюро М. С. Горбачев и Н. И. Рыжков при участии академиков А. Г. Аганбегяна, Г. А. Арбатова, профессора Л. И. Абалкина. Летом 1983 г. в порядке эксперимента предприятия ряда министерств переведены на хозрасчет с правом распоряжаться прибылью, а также осуществлять техническое перевооружение производства за счет собственных средств. При этом сокращалось число показателей, по которым осуществлялся контроль экономической деятельности, но повышалась ответственность руководителей за их достижение. Основной акцент делался на модернизации и повышении эффективности предприятий промышленности, которая призвана была стать флагманом развития для остальных отраслей^[14].

Иными словами, в данный период началась политика ускорения, были заложены основы кадровой трансформации, завершенной в годы перестройки.

В период руководства К. У. Черненко (февраль 1984 — март 1985 гг.) завершалось выполнение 11-й пятилетки. На октябрьском (1984) Пленуме ЦК новый генсек подтвердил курс на ускорение в промышленности; он же сформулировал термин «перестройка» («в серьезной перестройке нуждаются система управления страной, весь наш хозяйственный механизм»)^[15].

Таким образом, приоритеты на 1981—1985 гг. были сформулированы политическим руководством как обеспечение сбалансированного развития всех отраслей с повышенным вниманием к промышленности и межотраслевой кооперации, что требовало усилий всего аппарата управления.

В исследуемый период основными формами центральных органов государственного управления в СССР были министерства и государственные комитеты, существовали главные управления, управления, и инспекции.

Конституция СССР относила ряд вопросов к ведению союзных органов, часть к ведению республик, а часть к их совместному ведению. Союзно-республиканские органы действовали в системе союзного и республиканского управления. По вопросам исключительного ведения республик действовали только республиканские ведомства.

Положения о госорганах, содержавшие перечень реализуемых ими функций, разрабатывались согласно Общему положению о министерствах ^[16].

По поводу численности работников аппарата в исследуемый период существует ряд публикаций, в которых приводятся данные о 18 млн^[17], 10 млн^[18], 2,4 млн работников^[19]. Подобный разброс объясняется различиями в методологии. В настоящем исследовании определена численность штатных служащих в центральных органах управления СССР и РСФСР без учета обслуживающего персонала. Такой подход позволяет корректно сравнивать численность госслужащих в СССР и в современной России. Аппарат партийных и общественных органов в рамках исследования не учитывался, так как эти органы, согласно закону, не входили в систему госуправления СССР.

К 1985 г. система советских государственных органов достигла своего полного развития накануне радикальных реформ. В системе центральных органов управления на союзном уровне действовали 95 ведомств^[20], включая 64 министерства, 23 госкомитета и 8 иных ведомств. Министерства составляли две трети от всех ведомств. Среди всех органов 48% исполняли союзные полномочия, а 52% — совместные полномочия центра и республик.

Система государственных органов РСФСР стояла особняком от других республик. Пониженная самостоятельность РСФСР выражалась в отсутствии собственной компартии (до 1990 г.), что отличало ее от прочих союзных республик СССР. Также РСФСР не имела собственных МВД (до 1989 г.) и КГБ (до 1991 г.). Совет Министров РСФСР, даже в рамках собственных полномочий, действовал по указаниям союзного правительства. В конце 1984 г. в РСФСР существовали 50 центральных органов управления, включая 31 министерство, 14 госкомитетов и 5 иных органов. Союзно-республиканскими были 78% органов, республиканскими 22%; министерства составляли 62% от всех органов. Видно, что лишь пятая часть ведомств действовала в сфере исключительной компетенции республики, что свидетельствует о высокой централизации системы управления.

Для осуществления отраслевого управления на всей территории СССР требовалась сложная организация управления. Ведомства с середины 1970;х гг. разрабатывали так называемые генеральные схемы управления отраслей, в которые входили центральные органы, органы среднего уровня, а также организации основного звена. Группы организаций управлялись объединениями, которые подчинялись профильным министерствам. Объединения не были органами власти, их статус сравним с современными госкорпорациями. В зависимости от особенностей отраслей, применялась двухзвенная (министерство — предприятие), трехзвенная (министерство — объединение — предприятие) и четырехзвенная системы управления (рис. 7.1).^[21]

Рис. 7.1. Управление отраслью по четырехзвенной системе^1.

По данным нашего исследования, в начале 1980;х гг. были утверждены новые положения 41% от общего числа центральных органов управления. Количество функций центральных органов СССР равнялось 7449, а органов РСФСР — 4505. Для сравнения: в середине 2010;х гг. количество функций федеральных органов исполнительной власти равнялось примерно 6000. Это указывает на устойчивость объема полномочий исполнительных органов власти даже в условиях политических изменений.

Среди органов управления СССР наибольшее число функций исполняли министерства обороны и гражданской авиации, наименьшее — совет по делам религий. На уровне РСФСР наибольшее количество функций выполняли министерства плодоовощного хозяйства, сельского хозяйства и торговли, а минимальное — инспекция по контролю за использованием нефтепродуктов. Органы РСФСР в среднем выполняли больше функций, чем союзные органы.

В органах управления страны работало 1,6 млн человек, включая союзные, республиканские и местные органы. На союзном уровне в министерствах и ведомствах работало около 270 тыс. человек, из них 90 тыс. в центральном аппарате. В аппарате управления РСФСР работало около 25 тыс. служащих^[22].

На уровне СССР больше всего гражданских служащих (до 5 тыс. человек) было в центральном аппарате Минобороны, КГБ, МВД, министерств путей сообщения и транспортного строительства, Госплане; меньше всего — в совете по делам религий (49 человек). На уровне РСФСР максимальная численность работников выявлена в министерстве сельского хозяйства (2030 человек), минимальная — в комиссии по охране окружающей среды (15 человек). Видна зависимость между количеством функций и численностью органов.

Происходило сокращение численности служащих, перевод части из них в основное звено — на предприятия и в учреждения социальной сферы ^[23].

В 1984 г. впервые устанавливался предельный возраст пребывания на госслужбе — до 65 лет^[24].

На одного союзного госслужащего приходилось в среднем 670 граждан. Доля госслужащих среди населения по СССР была несколько ниже, чем по РСФСР. Сопоставление числа служащих органов управления с численностью занятых показывает, что в СССР было 3,5, а в РСФСР — 3,1 служащего на каждую 1000 занятых. Таким образом, бюрократизация на данном уровне в анализируемый период была весьма незначительной.

Принципы оплаты госслужащих в 1980;е гг. были дискриминационными по отношению к оплате в «реальном секторе». Они получали 89—95% от среднего уровня оплаты по экономике и 81—88% от уровня оплаты рабочих. Оклада у секретаря был всего в 10 раз меньше, чем у председателя Совмина¹.

Средний размер месячных выплат в центральном аппарате министерств и ведомств СССР в 1984 г. составлял 209 руб., что выше средней зарплаты в народном хозяйстве (190 руб.) и на уровне оплаты в промышленности (208 руб.). Выше всего была средняя оплата в министерствах газовой, угольной, нефтяной промышленности СССР, ниже всего — в Министерстве культуры, Главном архивном управлении и Совете по делам религий. На уровне РСФСР средняя заработная плата в центральных органах управления составляла 186 руб., что ниже средней по экономике РСФСР (195 руб.). Максимальная оплата была в министерствах рыбного хозяйства, юстиции и топливной промышленности РСФСР, минимальная — в Министерстве культуры. Средний уровень оплаты в ведомствах РСФСР был ниже, чем по СССР.

Надбавки за стаж и результативность трудовой деятельности устанавливались на ведомственном уровне. Действовали положения о премировании работников^[25][26].

Расчет функциональной нагрузки (количества функций в пересчете на 1 работника) показал наличие регрессии (Р < 0,01), которую можно интерпретировать так: увеличение функциональной нагрузки на союзном уровне приводило к опережающему увеличению функциональной нагрузки в аппарате РСФСР (R^[26] = 0,3477; const = 0,099). Функциональная нагрузка в республиканских органах была выше, чем в союзных органах, в 89% случаев. Иными словами, республиканский аппарат выполнял большее число государственных функций силами меньшего количества служащих.

Повышение оплаты в союзных органах влекло увеличение оплаты в республиканском аппарате (Р < 0,01; R^[26] = 0,7756; const = -27,16). На союзном и республиканском уровнях отсутствовала значимая связь между количеством функций, численностью служащих и уровнем их оплаты, что сказывалось неблагоприятно.

Согласно формулам (1) и (2), приведенным в гл. 5, рассчитаны индексы СЭР и развития госслужбы в разрезе отраслей народного хозяйства.

Использовались материалы статистики по РСФСР за 1981—1985 гг^[29][30]. На рис. 7.2 видно, что для большинства отраслей характерны высокие значения обоих индексов. Основной рост происходил в промышленности, так как эта сфера являлась приоритетной в период политики ускорения СЭР. В сельском хозяйстве рост был более умеренным при значительном аппарате управления, отвечавшем за реализацию Продовольственной программы. В остальных отраслях высоким значениям индекса СЭР соответствуют низкие значения для госслужбы. Особенно это проявилось в отрасли спорта. Наблюдался риск, что при слабом аппарате управления позитивная динамика СЭР сменится отрицательной. Отрицательная динамика индекса СЭР в те годы проявилась только в одной отрасли, но, что интересно, эта отрасль — планирование, которой придавалось особое значение. Макроэкономические показатели, используемые для расчета индекса СЭР в данной отрасли, за период 1981—1985 гг. снизились. Это важный результат, указывающий на то, что проблемы СССР в 1980;е гг. были связаны с недостатками управления на политическом уровне, а не с неэффективностью в отраслях экономики.

Рис. 7.2. Индексы СЭР и развития госслужбы в отраслях (1981—1985)^2.

В апреле 1985 г. новый генеральный секретарь ЦК М. С. Горбачев подтвердил курс на ускорение СЭР^[31]. Приоритет в развитии отдавался тяжелой промышленности. Произошли изменения в руководстве: Совмин возглавил Н. И. Рыжков (1985—1991), а многолетнего председателя Госплана Н. К. Байбакова (1965—1985) сменил Н. В. Талызин (1985—1988). Под руководством этих лиц завершена подготовка проекта 12-го пятилетнего плана, который был принят на состоявшемся в начале 1986 г. XXVII съезде партии^[32].

Выступивший на съезде 1-й секретарь Московского горкома КПСС Б. Н. Ельцин подверг критике вмешательство партийных органов в хозяйственные вопросы и предложил ввести систему отчетности секретарей ЦК. Начавшееся вскоре устранение дублирования партийных и административных органов означало трансформацию советской модели государственной службы.

Следует указать, что этот процесс был начат самим руководством партии. С 1985 г. проект бюджета СССР утверждался Верховным Советом без предварительного обсуждения Пленумом ЦК, а с 1989 г. — даже без обсуждения на Политбюро. XIX конференция КПСС¹ в 1988 г. призвала «четко разграничить функции партийных и государственных органов». Во исполнение этих решений были упразднены отраслевые отделы партийных комитетов^[33][34]. Таким образом, руководство партии само лишило себя рычагов воздействия на процессы в стране. В экономике происходило смещение внимания на производство потребительских товаров и развитие сферы услуг^[35]. Предусматривалось создание Комплексной программы социального развития с акцентом на демографической политике и введении нормативов в социальной сфере. Повышалось внимание к изучению общественного мнения^[36].

В начале 1986 г. принята Государственная программа «Жилье-2000», предусматривавшая ускорение темпов жилищного строительства в СССР.

Приоритеты в сельском хозяйстве были заданы в комплексной программе химизации, также рассчитанной до 2000 г.^[37]

Произошел переход от борьбы с нетрудовыми доходами граждан к разрешению индивидуальной трудовой деятельности (закон от 19 ноября 1986 г.). В 1987 г. приняты решения о развитии кооперативов в сфере услуг и потребительского рынка, а также о создании совместных предприятий.

Январский (1987) Пленум ЦК сформулировал установку на широкую реформу экономики. Следствием этого стало приятие правовых актов о переводе госпредприятий на полную экономическую самостоятельность и самофинансирование^[38]. Специальная Комиссия по совершенствованию управления обеспечивала переход к от директивных методов управления к экономическим.

В 1988 г. расширены формы кооперации, появились первые кооперативные банки, создана правовая основа акционирования предприятий.

В 1989 г. принят закон об аренде, прошли первые валютные аукционы.

В сложившихся условиях промышленные предприятия не могли обеспечить самоокупаемость, а дефицит бюджета не позволял осуществлять их поддержку. На фоне спада производства Госкомиссия по экономической реформе (Л. И. Абалкин) поставила вопрос о переходе к рыночной экономике¹.

В 1990 г. под руководством последнего председателя Госплана СССР Ю. Д. Маслюкова (1988—1991) разрабатывался проект 13-го пятилетнего плана.

XVIII съезд КПСС (июль 1990 г.), ввиду наметившегося раскола по поводу отношения к экономической реформе, не смог утвердить ни новую Программу партии, ни пятилетний план^[39][40]. Радикальное крыло, возглавляемое Б. Н. Ельциным, подвергло критике курс генерального секретаря еще на Октябрьском (1987 г.) Пленуме ЦК, а на съезде объявило о выходе из партии.

Противоречия по поводу радикальной программы экономической реформы «500 дней» стали поводом к конфликту между союзным центром и РСФСР, председателем Верховного Совета которой был избран Б. Н. Ельцин.

В том же году принят закон, разрешивший в СССР частную собственность; введен коммерческий обменный курс рубля.

В 1990 г. после конституционной реформы Совмин был переименован в Кабинет Министров и переподчинен лично президенту СССР.

Последнее значимое экономическое решение союзного правительства связано с денежной реформой, проведенной в январе 1991 г. по решению премьера В. С. Павлова. В сентябре правительство было преобразовано в Межреспубликанский (Межгосударственный) экономический комитет, который возглавил И. С. Силаев, бывший зампредседателя Совмина СССР (1985—1990) и председатель Совмина РСФСР (1990—1991). После запланированного на 1991 г. подписания Союзного договора этот орган должен был координировать деятельность правительств суверенных республик обновленного Союза. Координировать их политическое руководство должен был Госсовет под руководством президента СССР^[41].

Госплан СССР в период с апреля по ноябрь 1991 г. действовал как Министерство экономики и прогнозирования (В. И. Щербаков), но реальное управление отраслями уже перешло в руки правительств союзных республик.

Подобные изменения происходили и во внешнеполитической сфере, а также в обеспечении безопасности. Политика «нового мышления» привела к одностороннему разоружению СССР, сворачиванию программ военно-политического и экономического сотрудничества в рамках ОВД и СЭВ¹.

Этапы политики перестройки объясняют трансформации в структуре и функциях министерств и ведомств: система планового хозяйства была демонтирована менее чем за 5 лет, а политические и экономические изменения влекли создание или реорганизацию соответствующих госорганов.

В период 1985—1991 гг. имели место три волны изменений в системе центральных министерств и ведомств. В 1985 г. семь сельскохозяйственных ведомств были объединены в Госагропром СССР (1987—1989)^[42][43]. В 1986—1989 гг. повышение самостоятельности предприятий повысило роль межотраслевой кооперации. Госорганы укрупнялись, их число сократилось с 82 в 1987 г. до 64 в 1989 г. В 1990 г. часть органов были ликвидированы или переданы в ведение республик. Ликвидация комсомола привела к появлению комитета по делам молодежи, этнические конфликты — комитета по национальным вопросам, безработица — Фонда содействия занятости СССР. Были созданы инспекция по ценным бумагам, страховой надзор, комитет содействия малым предприятиям.

После августа 1991 г. российские министерства и ведомства стали устанавливать контроль над предприятиями и учреждениями союзного подчинения на территории РСФСР^[44]. Кадры, штаты, фонды, материальная база, имущество и учреждения госорганов СССР передавались органам РСФСР. С 1 декабря 1991 г. все 74 существовавшие на тот момент центральные союзные ведомства были упразднены^[45]. Некоторые не имели правопреемников, а в остальных случаях ими стали российские органы. Если количество союзных органов уменьшалось, то количество российских органов росло от 50 в 1984 г. и 52 в 1991 г. до 62 в 1992 г. Таким образом, союзный и российский аппарат постепенно стали единым целым.

Отдельно следует рассмотреть вопросы о том, как отразились названные политические и административные изменения на функционировании аппарата советской госслужбы, а также на экономическом развитии страны.

Реформы перестройки начались с кадровых перестановок в высшем эшелоне. Уже в 1985 г. период руководства Л. И. Брежнева был назван «застоем», и развернулась его критика, следствием чего стала чистка руководителей старшего возраста. К 1987 г. заменено 70% членов Политбюро, 40% членов ЦК и 60% секретарей обкомов КПСС. На Июльском (1988) Пленуме ЦК было решено выдвигать в руководство только «убежденных сторонников перестройки»¹. На Апрельском (1989) Пленуме были освобождены от должности еще 74 члена и 24 кандидата ЦК, 12 членов Центральной ревизионной комиссии^[46][47]. После XXVIII съезда КПСС (1990) из 164 первых секретарей обкомов, крайкомов, ЦК КП ССР осталось всего 12 человек, назначенных до апреля 1985 г., а состав Политбюро ЦК был обновлен полностью.

Полное обновление произошло и в руководстве министерств. При этом отсутствие планомерности и субъективизм вызвали резкое снижение компетентности руководства^[48]. Перестановки осуществлялись без плана, по субъективным решениям, часто приписываемым второму секретарю ЦК Е. К. Лигачеву^[49]. Кадровые перестановки оказались кампанией, а не следствием четкого плана, поэтому они не изменили принципов деятельности аппарата.

В резолюции «О борьбе с бюрократизмом» XIX-й Всесоюзной конференции КПСС (1988) отмечалось, что управленческий аппарат является «неоправданно громоздким» и «действует в отрыве от потребностей» общества. Предполагалось повысить качество аппарата за счет его поворота к экономике, децентрализации, ограничения функций центральных органов «главными процессами». Следовало «преодолетьуравнительный подход к оплате» управленцев, «увязать ее с хозрасчетными результатами работы отраслей», повышать компетентность управленцев, ввести их отбор «открыто, на конкурсной, состязательной основе»^[50]. Обращает внимание, что программа преобразований, намеченная данной резолюций, напоминает реформы бюрократии Р. Рейгана и М. Тэтчер, происходившие в те же годы. Многие идеи не утратили своей актуальности и до сих пор.

В обобщенном виде планы кадровых изменений отражены в докладе Комиссии по перестройке организационных структур центральных экономических органов, министерств и ведомств СССР, действовавшей по поручению Политбюро в 1987—1989 гг. Указывалось, что за эти три года в союзных министерствах и ведомствах намечено сокращение 46,6 тыс. человек, т. е. трети от первоначальной численности. На нижних уровнях управления должно было быть сокращено 22% работников, что составляет 530,7 тыс. человек. Всего сокращение должно было затронуть 600 тыс. служащих¹.

Динамика численности различных категорий работников представлена в табл. 7.1, составленной по материалам официальной статистики.

Таблица 7.7.

Численность советских государственных служащих (1980—1989),.

тыс. человек^[51][52]

Обращает внимание, что основная численность исполнительного аппарата концентрировалась на уровне автономных республик и иных субфедеральных уровнях управления. Максимальная численность была достигнута аппаратом в 1985 г. В дальнейшем произошло его сокращение, которое было наиболее радикальным на уровне союзных республик, где сокращено 38% госслужащих. Союзный аппарат сократился на 25%, а местный на 27%. Интересно, что в 2014 г. в органах исполнительной власти РФ работали 626 тыс. гражданских служащих, что лишь на 28% меньше численности аппарата всех 15 союзных республик СССР в 1989 г.

На фоне сокращения численности госслужащих численность населения СССР росла, а соотношение численности бюрократов и граждан улучшалось. Если в 1985 г. госслужащие составляли 0,7% среди населения СССР и 1,7% среди занятых в экономике, то к 1989 г. эти соотношения стали 0,4 и 1,1%.

По РСФСР эти соотношения составляли 0,8 и 1,5% в 1985 г., 0,5 и 1% в 1989 г. Эти значения стали самыми низкими за весь исследуемый период. Например, в РФ к 2014 г. они поднялись до 0,7 и 1,5% соответственно.

Одной из целей сокращения было перераспределение кадров между центральными органами и организациями основного звена. Высвобождаемые в центральном аппарате работники не увольнялись, а переводились на работу в подведомственные организации. Другой целью была экономия бюджетных средств, в сумме порядка 430 млн дореформенных рублей в год¹.

Аналогичные процессы происходили в партийных органах управления. В аппарате ЦК КПСС было сокращено более 40% ответственных работников и треть от числа технических специалистов, однако большинство из них перешли в аппарат вновь созданной КП РСФСР. Сокращение расходов по смете аппарата ЦК КПСС было запланировано на четверть, однако переход на договорные отношения с органами госуправления способствовал росту издержек, и фактические расходы ЦК в 1990 г. оказались на 22,6% выше, чем в 1989 г.^[53][54][55] Данный пример иллюстрирует характер реформ.

Оплата госслужащих находилась в зависимости от средних зарплат на производстве, что видно из табл. 7.2.

Таблица 7.2

Среднемесячная заработная плата работников по категориям (1980—1989), руб.³

Оплата рабочих была на 5—8% выше средней по экономике и на 12—20% больше, чем в аппарате управления. Вследствие этого специалисты, эффективно работавшие на производстве, не желали переходить в аппарат. Указывалось, что в министерствах доля руководителей без производственного стажа составляла 10%, ведущих специалистов — 30%^[56].

В 1986 г. для поощрения прихода в центральный аппарат квалифицированных работников была введена надбавка, чтобы их заработок был не ниже, чем в производственной сфере. Однако это не решило проблемы, и правительство констатировало, что «низкий по сравнению с производственными отраслями уровень оплаты труда работников органов государственного управления… осложняет комплектование их кадрами, отвечающими высоким требованиям… качествам государственного служащего, способствует росту бюрократизма, безответственности и неизбежно влечет за собой принятие некомпетентных решений»¹.

Руководителям было предоставлено право устанавливать для работников дополнительные надбавки; оказывать им материальную помощь; премировать в сумме до двух месячных окладов. Конкретные размеры премии определялись личным вкладом работника и размерами не ограничивались. Ведомства республик получили право доплачивать работникам за счет средств республиканских бюджетов.

В 1989—1990 гг. должностные оклады всех государственных служащих были повышены приблизительно в 2 раза. Была введена надбавка за высокую квалификацию, устанавливаемая по итогам аттестации в размере до 50% к окладу. Эффективность этих мер снижалась тем, что аттестации не подлежали работники, назначаемые на должность вышестоящим органом^[57][58].

В ходе повышения самостоятельности предприятий основного звена устанавливалась связь между уровнем оплаты труда в центральном аппарате ведомств и результатами деятельности подведомственных им организаций. Общая сумма премий, выплачиваемых работнику в год, не превышала трех месячных окладов. Выплата премий и их размер зависели для руководителей от итогов хозяйственной деятельности подведомственных предприятий, т. е. выполнение ими плана и обязательств по заключенным договорам. При перевыполнении плана дополнительная прибыль сначала поступала в бюджет; потом производились отчисления на капитальные вложения и повышение квалификации работников. Остаток средств шел на выплату премий, причем сначала уплачивались премии в первичном звене, и лишь после этого — в центральном аппарате органа отраслевого управления.

Хозрасчет был введен в большинстве структурных подразделений центрального аппарата госорганов, только обеспечивающие подразделения оставались на сметном финансировании. В тех ведомствах и подразделениях, которые не имели возможности осуществлять хозрасчетное финансирование, выплату премий осуществлялись по традиционной схеме.

Эти прогрессивные по сути меры реализовывались непоследовательно, поэтому радикального повышения качества управления не произошло.

Средний возраст глав регионов за период 1986—1990 гг. снизился с 51 до 49 лет, доля лиц в возрасте до 40 лет среди них увеличилась с 3,7 до 5%. Средний возраст руководителей городов и районов (42 года) не изменился, а доля лиц до 40 лет снизилась с 43 до 41%. Возраст начальников отделов в органах управления областей и республик снизился с 48 до 47 лет, доля лиц до 40 лет осталась на уровне 14,5%. Начальники отделов на субрегиональном уровне имели средний возраст 39—40 лет (доля лиц до 40 лет сократилась с 67 до 61%). Возраст ведущих специалистов и инструкторов на уровне регионов увеличился с 40 до 41 года, доля молодежи снизилась с 63 до 56%, а на уровне городов и районов средний возраст этой группы увеличился с 34 до 35,6 года, доля молодежи снизилась с 90 до 86%!. Таким образом, наметилось омоложение высших руководителей, но средний возраст средних руководителей и специалистов, напротив, увеличился.

В ходе перестройки была отмечена диспропорция в образовании госслужащих. Многолетний приоритет тяжелой промышленности в экономике привел к тому, что в 1986 г. 70% руководителей городского и районного уровня и 85% глав областей и республик имели техническое (реже сельскохозяйственное) образование, а юристов и журналистов среди них насчитывалось менее 5%^[59][60]. Среди руководителей на уровне выше начальников отделов практически отсутствовали женщины. Лиц с ученой степенью в аппарате было 1,6% на субрегиональном и 2,3% на региональном уровне^[61].

Преобладание хозяйственных выдвиженцев в руководстве приводило дискуссию о необходимых качествах государственного служащего^[62]. Ранее считалось, что руководить должны люди с определенными политическими качествами, проявившие себя на хозяйственной работе. Выдвижение таких работников обеспечивало глубокое знание отрасли, позволяло принимать решения, идущие «от жизни». С другой стороны, такой подход вел к технократизму, недостатку у руководителей социальных компетенций. Это актуализировало проблему подготовки управленческих кадров.

Госслужащие в СССР не имели управленческого образования. При попадании в кадровый резерв служащие направлялись в институты повышения квалификации при отраслевых вузах своего профиля. Для обучения действующих руководителей министерств и предприятий с 1977 г. существовала Академия народного хозяйства (АНХ) при Совмине СССР.

Обучение идеологических кадров велось в системе партийного образования, куда входили школы партактива, высшие партийные школы, университеты марксизма-ленинизма. Вершиной данной системы была созданная в 1946 г. Академия общественных наук (АОН) при ЦК КПСС.

Повышению качества подготовки в АНХ способствовало участие в учебном процессе практиков управления, выполнение научных исследований, изучение передового опыта управления, развитие активных форм обучения и т. д.¹ В АОН применялись технологии ситуационных задач; «мозговые штурмы»; тестирование; тренинги; мастер-классы; моделирование в учебном процессе; междисциплинарные учебные программы; электронные учебные пособия; индивидуальные стажировки и другие прогрессивные учебные технологии^[63][64].

В годы перестройки возникла идея о введении управленческого образования как самостоятельной специальности с акцентом на изучении политики, права и экономики. Кроме того, встал вопрос о подготовке кадровых работников в системе высшего образования.

Для межотраслевой координации кадровой политики предполагалось создать специальное ведомство. Большие споры вызывали организационный статус и подчиненность такого органа.

Отдел организационно-партийной работы аппарата ЦК КПСС после XIX партконференции (1988) преобразован в отдел партийного строительства и кадровой работы. Однако партия заявила об отказе от вмешательства в хозяйственные вопросы, поэтому проведение кадровой политики в государственном секторе предполагалось передать Госкомтруду СССР, повысив его статус. Это не устраивало руководителей министерств и ведомств, которые использовали ослабление партийного контроля для проведения ведомственной кадровой политики в собственных интересах. В этом факторе видится причина того, что непартийный орган кадрового управления появился лишь летом 1991 г., когда система союзных органов уже полностью утратила свою значимость.

В июне 1991 г. за счет упразднения подразделений госкомиссии по экономической реформе и госкомитета по народному образованию был создан орган, необычный для советской модели управления — Государственное агентство по подготовке руководящих кадров (Госкадры) при Кабинете Министров СССР^[65]. Госкадры должны были создать современные учебно-консультативные комплексы, международную высшую школу управления, целевые центры интенсивной подготовки. При этом их властные полномочия были минимальными. Орган, как известно, не успел приступить к работе до августовского путча, однако на его основе были в 1992 г. были созданы Роскадры — орган управления госслужбой новой России.

Обращает внимание, что в названии агентства не было упоминания о государственной службе. Его деятельность должна была охватывать не только аппарат управления, но и все кадры госсектора. Этот же принцип предполагалось заложить в основу законодательства СССР о госслужбе.

Установки не департизацию и внедрение конкурсного подбора кадров вызвали ожидание «разработки на демократической основе нормативного законодательного акта о службе в государственном аппарате, который поставил бы преграду для попадания в номенклатуру»¹. Параллельно с формальным упразднением номенклатуры КПСС (при фактическом сохранении номенклатурного принципа кадровых назначений) встал вопрос о необходимости формирования особой профессиональной группы административных кадров^[66][67].

С конца 1989 г. подготовка проекта закона «О государственной службе СССР» велась под руководством первого замминистра юстиции СССР И. С. Самощенко. К ней были привлечены представители органов власти и научных учреждений (Г. В. Атаманчук, Ю. А. Розенбаум)^[68]. Подготовленный проект отражал взгляд на госслужбу как вид общественно-полезной деятельности на должностях в аппаратах органов управления всех уровней^[69]. Принципами госслужбы должны были стать профессионализм, подотчетность Верховному Совету, регулирование как специальным законом, так и общими нормами трудового права^[70].

Управление госслужбой предлагалось возложить на Комиссию при Верховном Совете СССР. Правовое регулирование деятельности всех госслужащих, в том числе Президента СССР, оказывалось, таким образом, в ведении Верховного совета.

Разработанный законопроект был представлен на рассмотрение Совмина СССР и госкомиссии по экономической реформе. В марте 1991 г. он рассматривался на заседании Президиума Верховного Совета и был отправлен на доработку в Институт государства и права АН СССР^[71]. Система управления в стране быстро менялась, законопроекты устаревали до их принятия. Хотя урегулирование государственной службы было необходимо, закон о ней до распада СССР так и не появился. Вместе с тем, как и в случае с Госкадрами, подготовленные наработки были использованы в дальнейшем.

В завершение представляется важным рассмотреть итоги реализации политических приоритетов в отраслях экономики на фоне трансформации политической системы и государственного аппарата.

На рис. 7.3 представлены рассчитанные нами отраслевые индексы СЭР в годы 11-й и 12-й пятилеток. По итогам изучение динамики свыше 1000 статистических показателей выявлено, что в большинстве отраслей показатели в 1990 г. снизились по сравнению со значениями 1986 г. Рост наблюдался в отраслях социальной сферы. Улучшились показатели по безопасности и транспорту. В сельском хозяйстве отмечена стагнация.

Рис. 7.3. Индексы развития отраслей (1981—1985,1986—1990), «/о¹:

? — 1981—1985 гг.;? — 1986—1990 гг.

Спад произошел в финансово-экономическом секторе и в производственной сфере. Таким образом, заявленный на XXVII съезде КПСС приоритет развития социальной сферы нашел воплощение в достигнутых показателях, особенно в отраслях здравоохранения, культуры и образования. В «реальном секторе» рост происходил по отдельным позициям (добыча газа +27%, производство вычислительной техники +155%, производство атомной энергии +12%, грузооборот +30%, пассажирооборот +22%, дорожное строительство +21%, телевизионное покрытие +34%). Однако неудачная экономическая политика способствовала потере контроля над предприятиями, сокращению бюджета и невозможности государства исполнить взятые социальные обязательства. ^1[72]

В целом можно констатировать, что в годы 12-й пятилетки развитие народного хозяйства носило более противоречивый, несбалансированный характер, чем до того. Однако обвального спада не происходило: выявленное снижение на 1% за 5 лет по всем отраслям нельзя считать объективной причиной для возникновения общественного кризиса такой силы, который объективно должен привести к смене общественно-политического уклада. Это снова возвращает к мысли о внутриэлитном конфликте, в который оказались втянутыми широкие слои советского общества.

В процессе трансформаций на фоне экономического спада произошел конфликт между союзными и республиканскими лидерами¹. М. С. Горбачев решил занять позицию арбитра между, пытаясь выступать с надпартийных позиций^[73][74]. Таким образом, самим руководством партии сделана попытка отхода от однопартийности, чтобы ослабить влияние внутрипартийных групп. Реформа госаппарата не ставилась в политическую повестку. Тем не менее к концу 1980;х гг. исполнительный аппарат стал компактнее, уменьшилась бюрократия, повысился уровень оплаты служащих, увеличилась ее связь с результативностью. Внедрялись прогрессивные кадровые технологии (аттестация, наставничество, дублирование, конкурс, стажировки, резерв), совершенствовалась система подготовки. Таким образом, аппарат был достаточно профессионален, чтобы решать поставленные задачи, и в ходе радикальных реформ большинство отраслей развивались стабильно.

Проблема кадров существовала на уровне политического руководства, а не чиновничества. Несмотря на наличие колоссального кадрового состава (17,6 млн членов и 1,5 млн кандидатов в 1988 г.), КПСС почти без борьбы утратила контроль над страной^[75]. Партийная вертикаль была стержнем советской модели госслужбы. В годы перестройки и первый период после нее руководителям государства не было ясно направление реформирования госслужбы. Она остается вне приоритетов политического руководства на протяжении последних трех десятилетий.

Таким образом:

• 1) конституирована слабая изученность, фрагментарный, тенденциозный характер публикаций о советской системе госуправления. Это обусловило обращение к неопубликованным архивным документам из ГАРФ, РГАНИ и РГАСПИ, где выявлены данные о характеристиках министерств, ведомств и партийных органов СССР и РСФСР в 1980;е гг.;
• 2) этапы политики перестройки объясняют трансформации в структуре и функциях министерств и ведомств: система планового хозяйства была демонтирована менее чем за 5 лет, а политические и экономические изменения влекли создание или реорганизацию соответствующих органов. Повышение самостоятельности предприятий снизило потребность в централизованном управлении, количество ведомств сокращалось, происходило их объединение;
• 3) хотя советская бюрократия подвергалась постоянной критике сверху, но целостная программа ее реформирования не была разработана. Закон о государственной службе готовился рабочей группой Минюста СССР при участии коллектива экспертов начиная с 1989 г. Согласно законопроекту, госслужба должна была осуществляться на непартийной основе в аппарате всех органов управления, управление госслужбой страны должен был осуществлять Верховный Совет СССР. Данный закон не был принят, но стал основой для создания законодательства о госслужбе новой России.

• [1] Карнаушенко Л. В. Становление и развитие системы государственной службы в РФ (1991—2003 гг.): дис. … к. ист. н. Краснодар: КА МВД, 2005. 205 с.
• [2] Post-Soviet Elites: Structure Shifting and Value Orientations. 20 Years of Post-SovietDevelopment / О. В. Гаман-Голутвина [и др.]. Сеул: Hankuk University, 2011.
• [3] Манохин В. М. Порядок формирования органов государственного управления. М.:ГИЮЛ, 1963; Служащие министерств: регламентация и оценка работы // Советскоегосударство и право. 1972. № 2. С. 12—20.
• [4] Государственная власть в СССР. Высшие органы власти и управления и их руководители. 1923—1991 гг. / сост. В. И. Ивкин. М.: РОССПЭН, 1999.
• [5] Кочнева К. А. Министерство легкой промышленности СССР в системе государственного управления СССР: 1965—1970 гг.: дис. … к. ист. н. М.: МГУ, 2009.
• [6] Напр.: Постановление Совмина СССР от 07.05.1984 № 576 «О генеральной схемеуправления строительством предприятий нефтяной и газовой промышленности» //ГАРФ. Ф. Р5446. Оп. 144. Д. 113. Л. 29; Постановление Совмина РСФСР от 20.12.1984№ 523 «Об утверждении структуры и численности работников центрального аппаратаГосударственного комитета РСФСР по труду» // ГАРФ. Ф. А259. Оп. 48. Д. 6650. Л. 1.
• [7] Постановление XXVI съезда КПСС «Об Основных направлениях экономическогои социального развития СССР на 1981—1985 гг. и на период до 1990 г.». Стенографический отчет (23 февраля — 3 марта 1981 г.). Т. 1. М.: Политиздат, 1981. 96 с.
• [8] Брежнев Л. И. Ленинским курсом: речи и статьи. Т. 9. М.: Политиздат, 1983. 606 с.
• [9] Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР от 12.07.1979 № 695 «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы» // СП СССР. 1979. № 18. Ст. 118.
• [10] Методические положения по разработке комплексных народнохозяйственных программ. М.: ЦЭМИ АН СССР, 1981. 112 с.
• [11] Байбаков Н. К. Государственное плановое руководство — важнейшее условиеуспешного развития экономики СССР // Плановое хозяйство. 1971. № 2. С. 5—19.
• [12] Продовольственная программа СССР на период до 1990 г. и меры по ее реализации: материалы майского Пленума ЦК КПСС 1982 г. М.: Политиздат, 1982. 111 с.
• [13] Андропов Ю. В. Учение Карла Маркса и некоторые вопросы социалистическогостроительства в СССР // Коммунист. 1983. № 3.
• [14] Материалы Пленума ЦК КПСС, 14—15 июня 1983 г. М.: Политиздат, 1983. 80 с.;Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 14.07.1983 № 659 «О дополнительных мерахпо расширению прав производственных объединений (предприятий) промышленности в планировании и хозяйственной деятельности и по усилению их ответственностиза результаты работы» // СП СССР. 1983. № 20. Ст. 109.
• [15] 2 Черненко К. У. Речь на Пленуме ЦК КПСС 23 октября 1984 г. Материалы Пленума.М.: Политиздат, 1984. 64 с.
• [16] Постановление Совмина СССР от 10.07.1967 № 640 «Об утверждении Общего положения о министерствах СССР» // СП СССР. 1967. № 17. Ст. 116.
• [17] Восленский М. А. Номенклатура. М.: Захаров, 2005.
• [18] Розенбаум Ю. А. К понятию управленческих кадров // Правоведение. 1975. № 6.С. 20—25.
• [19] Калабеков И. Г. Российские реформы в цифрах и фактах. М.: РУСАКИ, 2010.
• [20] Закон СССР от 05.07.1978 «О Совете Министров СССР» // Ведомости ВС СССР.1978. № 28. Ст. 436; Закон РСФСР от 03.08.1979 «О Совете Министров РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 09.08.1979. № 32. Ст. 78.
• [21] Источник: составлено автором на основании законодательства СССР.
• [22] 2 Справка о численности работников центрального аппарата министерств и ведомствРСФСР // ГАРФ. Ф. А259. Оп. 46. Д. 4256. Т. 3. Л. 21—22.
• [23] Постановления Совмина СССР от 01.10.1981 № 960 «О мерах по ограничениюроста и сокращению численности работников аппарата управления и некоторыхотраслей непроизводственной сферы». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=ESU; n=41 361#0.
• [24] Постановление Совмина СССР от 19.07.1984 № 764 «О мерах по совершенствованию, удешевлению и сокращению численности аппарата управления» // ГАРФ. Ф. Р5446. Оп. 144. Д. 114. Л. 14.
• [25] Постановление Совмина СССР от 27.10.1965 № 843 «Об окладах работников центрального аппарата министерств СССР и фонде персональных надбавок» // ГАРФ. Ф. Р5446. Оп. 101. Д. 1212.
• [26] Типовое положение о премировании работников управления всесоюзных и республиканских промышленных объединений от 06.06.1979 № 123-ВЛ // ГАРФ. Ф. Р-9553.On. 1. Д. 4643. Л. 12.
• [27] Типовое положение о премировании работников управления всесоюзных и республиканских промышленных объединений от 06.06.1979 № 123-ВЛ // ГАРФ. Ф. Р-9553.On. 1. Д. 4643. Л. 12.
• [28] Типовое положение о премировании работников управления всесоюзных и республиканских промышленных объединений от 06.06.1979 № 123-ВЛ // ГАРФ. Ф. Р-9553.On. 1. Д. 4643. Л. 12.
• [29] СССР в цифрах: стат. сборник (1980—1985). М.: Финансы и статистика, 1986.
• [30] Источник: составлено автором.
• [31] Материалы Пленума ЦК КПСС, 23 апреля 1985 г. М.: Политиздат, 1985. 31 с.
• [32] Постановление XXVII съезда КПСС «Об Основных направлениях экономическогои социального развития СССР на 1986—1990 гг. и на период до 2000 г.». Стенографический отчет (25 февраля — 6 марта 1986 г.). Т. 1. М.: Политиздат, 1986. 655 с.
• [33] XIX Всесоюзная конференция Коммунистической партии Советского Союза, 28 июня — 1 июля 1988 г. Стенографический отчет. В 2 т. М.: Политиздат, 1988.
• [34] Постановление Политбюро ЦК КПСС от 10.09.1988 «О реорганизации аппаратаместных партийных органов» // Справ, парт. раб. Вып. 28. М.: Политиздат, 1988. С. 307.
• [35] Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 25.09.1985. № 915 «О Комплекснойпрограмме развития производства товаров народного потребления и сферы услугна 1986—2000 годы» // СП СССР. 1985. № 29. Ст. 143.
• [36] Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР, ВЦСПС от 17.07.1987 № 825 «Об усилении работы по реализации активной социальной политики и повышении роли Госкомтруда СССР» // СП СССР. 1987. № 38. Ст. 123.
• [37] Комплексная программа химизации народного хозяйства СССР на период до 2000 г. М.: Политиздат, 1985. 32 с.
• [38] Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 11.06.1987 № 665 «О переводе предприятий и организаций отраслей народного хозяйства на полный хозрасчет и самофинансирование» // СЗ СССР. 1990. Т. 5. С. 6—34; Закон СССР от 30.06.1987 «О государственном предприятии (объединении)» // СЗ ССР. 1990. Т. 5. С. 6—5.
• [39] Постановление Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 г. № 1558−1 «О концепцииперехода к регулируемой рыночной экономике в СССР» // Ведомости СНД и ВС СССР.1990. № 25. Ст. 464.
• [40] XXVIII съезд Коммунистической партии Советского Союза. 2—13 июля 1990 г. Стенографический отчет. Том 1. М.: Политиздат, 1991. 639 с.
• [41] Закон от 05.09.1991 № 2392−1 «Об органах государственной власти и управленияСССР в переходный период» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. № 37. Ст. 1082.
• [42] Горбачев М. С. Перестройка и новое мышление для нашей страны и для всего мира.М.: Политиздат, 1988. 63 с.
• [43] Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 14.11.1985 № 1114 «О дальнейшемсовершенствовании управления агропромышленным комплексом» // СП СССР. 1985.№ 34. Ст. 160.
• [44] Постановление Госсовета СССР от 14.11.1991 № ГС-13 «Об упразднении министерств и других центральных органов государственного управления СССР» // Ведомости ВС СССР. 1991. № 50. Ст. 1421.
• [45] Указ Президента РСФСР от 28.11.1991 № 242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» // Вед. СНД и ВС РСФСР. 1991. № 48. Ст. 1696.
• [46] Материалы Пленума ЦК КПСС. 29 июля 1988 г. М.: Политиздат, 1988. С. 46.
• [47] См.: Материалы для обсуждении в Политбюро ЦК КПСС проекта постановления ЦККПСС «О предложениях по структуре и штатам отделов ЦК КПСС» от 28 декабря 1989 г.№ 144—113 // РГАНИ. Ф. 89. Оп. 4. Д. 9. Л. 5—11.
• [48] Ненашев М. Ф. Последнее правительство СССР. М.: АО Кром, 1993. 245 с.
• [49] Воротников В. И. А было это так… Из дневника члена Политбюро ЦК КПСС. 2-е изд.М.: Книга и бизнес, 2003. 640 с.
• [50] XIX Всесоюзная конференция КПСС. М.: Политиздат, 1988. Т. 2. С. 112.
• [51] Известия ЦК КПСС. 1989. № 1. С. 69—73.
• [52] Источник: составлено автором по материалам: СССР в цифрах. М., 1989. С. 47—52.
• [53] Постановление ЦК КПСС от 17.11.1988 № 1328 «О материально-бытовом обеспечении работников партийных органов, органов государственной власти и управления, высвобождаемых в связи с реорганизацией аппарата» // Известия ЦК КПСС. 1989. № 1.С. 94—95.
• [54] Письмо управляющего делами ЦК КПСС от 15.10.1990 № 17 178 «О фонде заработной платы работников аппаратов ЦК КПСС и ЦКК КПСС, ЦК и ЦКК КП РСФСР и другихрасходах по их сметам» // РГАНИ. Ф. 89. Оп. 8. Д. 42. Л. 10—11.
• [55] Источник: расчеты автора по материалам ЦСУ СССР (1989 г.)
• [56] Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР, ВЦСПС от 15.11.1986 «О мерах по укреплению центральных аппаратов министерств и ведомств СССР и союзных республикквалифицированными кадрами» // ГАРФ. Ф. P-9553. On. 1. Д. 4643. Л. 6—-9.
• [57] Постановление Совмина СССР от 29.09.1989 № 803 «О совершенствовании оплатытруда работников аппарата органов государственного управления» // РГАНИ. Ф. 89.Оп. 9.Д. 31. Л. 5.
• [58] Постановление Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 09.10.1989 № 335а/П-11 «О проведении внеочередной аттестации сотрудников аппарата органовгосударственного управления». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=8034
• [59] Сводные статистические отчеты о составе партийных организаций КПСС за 1986—1990 гг. // РГАНИ. Ф. 77. Оп. 6. Д. 14.
• [60] КПСС в цифрах // Партийная жизнь. 1987. № 21. С. 18—19.
• [61] Письмо ЦСУ СССР в аппарат ЦК КПСС о представлении данных на работников, имеющих ученое звание или ученую степень // РГАНИ. Ф. 5. Оп. 90. Д. 114. Л. 116.
• [62] Дмитриева А. Партийный функционер: чиновник или политолог?// Литератор.1990. № 5. С. 35—42.
• [63] Постановление Совмина СССР от 19.11.1988 № 1341 «О мерах по совершенствованию организации обучения руководящих кадров в Академии народного хозяйства приСовете Министров СССР» // СП СССР. 1988. № 37. Ст. 108.
• [64] Программа мероприятий по перестройке учебного процесса в АОН в 1988—89учебном году и на перспективу до 1995 г. // РГАСПИ. Ф. 606. On. 1. Д. 2451. Л. 4—16,23—29, 49—50.
• [65] Постановление Кабинета Министров СССР от 01.06.1991 № 417 «О назначениит. Волгина А. П. Генеральным директором Госкадров СССР». URL: http://poisk-zakona.ru/269 762.html
• [66] Зайков Л. Н. Отрешиться от порочной номенклатурной болезни // Московскаяправда. 1989. 18 января. С. 19.
• [67] Сергиенко Л. А. Совершенствование законодательства о государственной службе //СССР — ГДР: государственная служба. М., 1986. С. 11—17.
• [68] Материалы Минюста СССР по разработке… // ГАРФ. Ф. Р-9553. Оп. 8. Д. 2664.Л. 212.
• [69] Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 48. Ст. 1696.
• [70] Станкевич И. А. Правовые основы государственной службы в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М.: РАГС, 2004. 167 с.
• [71] Вестник государственной службы. 1992. № 6. С. 24—28.
• [72] Источник: расчеты автора по материалам государственной статистики для РСФСР.
• [73] Кьеза Д. Переход к демократии. М.: Луч, 1993. 376 с.; Медведев Р. А. СоветскийСоюз. Последние годы жизни. Конец советской империи. М.: ACT, 2010. 640 с.
• [74] Горбачев М. С. Жизнь и реформы. М.: Новости, 1996. 560 с.
• [75] Лигачев Е. К. Перестройка: замыслы, результаты и поражения, уроки. М., 2005.171 с.