Перспективные сценарии политики изменений институциональной модели российской государственной службы

Рассмотрим сценарии и риски трансформации института отечественной госслужбы в ходе политических изменений последних лет. Особую значимость имеют политические факторы данной трансформации и ее связь с общим направлением социально-экономического развития страны.

В качестве маркера политических импульсов реформ бюрократии решено учитывать высказывания руководителей страны по данному вопросу в хронологических рамках исследования. Реформа государственной службы относится к числу ключевых структурных реформ. Критика бюрократии и призывы к повышению ее эффективности входят в арсенал почти любой политической силы как в ходе борьбы за власть, так и при ее удержании. Данные реформы могут проводиться изолированно или быть встроенными в широкую повестку общественно-политических изменений.

Методология исследования построена на анализе интерпретаций роли и функций государственной службы на разных этапах реформы в официальных источниках. Анализ интерпретаций как метод связан с философскими школами феноменологии, герменевтики и символического интеракционизма. Данный метод фиксирует рефлексию политического класса по поводу государственной службы как социального феномена в общем контексте трансформации российского общества. Для повышения объективности исследование проведено на большом массиве эмпирических данных с использованием аппарата математической статистики. Аналитическая программа исследования строится на тексте, анализе аргументов и различий в дискурсе текстов, относящихся к разным временным периодам.

Хотя высказывания о бюрократии с политических трибун звучат постоянно, но их систематизированного изучения в рамках политических исследований ранее, насколько известно, не предпринималось. Проблема здесь, вероятно, состоит, главным образом, в изменениях правового содержания понятия госслужбы в разные периоды истории. Несмотря на правовые различия, государственная служба как институт существовала на протяжении всей истории и выполняла функции по реализации государственной политики. Именно общность функций служила критерием для отбора материала по исследуемой теме. Проведен контент-анализ текстов на предмет выявления фрагментов выступлений по словам: «государственная служба» (служащие), «управленческие кадры», «аппарат органов управления», «бюрократия», «чиновник». Дополнительно контролировался термин «коррупция» как логически связанный с исследуемой проблематикой.

В качестве руководителей государства учитывались в соответствующие периоды члены Политбюро ЦК КПСС, президент России, председатели правительства, Верховного Совета, Государственной Думы РФ. Источниками служили публичные выступления данных руководителей. Данные источники выбраны ввиду их программного характера, доступности и официальности. Интервью, мемуары, статьи использовались в ограниченном объеме.

Выявлено более 200 высказываний политических лидеров о госслужбе.

Л. И. Брежневу принадлежит лишь 3% цитат, так как исследование охватывает лишь последний год его восемнадцатилетнего правления. Ю. В. Андропов и К. У. Черненко в краткий период руководства страной заявлений по данному вопросу не сделали, зато М. С. Горбачев в рамках проводимой им политики гласности часто выступал с критикой бюрократии и предложениями по ее усовершенствованию. Ему принадлежит 19% анализируемых цитат. Первый президент России Б. Н. Ельцин в 1994 г. ввел практику ежегодных Посланий президента Федеральному Собранию, в каждом из которых уделял внимание проблемам качества власти. Он автор 20% высказываний о госслужбе. Его преемник В. В. Путин выступал по широкому спектру вопросов управления как в Посланиях, так и в пресс-конференциях, он акад. Р. С. Гринберг, автор 32% высказываний. Д. А. Медведев, как на посту президента, так и премьера, особое внимание уделял проблемам коррупции, а ранее он курировал разработку закона о госслужбе в администрации президента. Ему принадлежит 21% цитат. Членам ЦК КПСС Г. А. Алиеву и Г. П. Разумовскому, главе Верховного Совета РФ А. В. Руцкому, председателям правительства РФ С. В. Степашину, Е. М. Примакову, М. Е. Фрадкову и другим в совокупности принадлежит 5% высказываний о бюрократии. Смещения выборки в сторону какого-либо одного деятеля не наблюдается, что свидетельствует о корректном подборе исходных данных.

Критика и предложения в высказываниях о бюрократии соотносятся как один к двум. Л. И. Брежнев вносил предложения в 60% высказываний, М. С. Горбачев в 71%; у Б. Н. Ельцина лишь 54% выступлений о бюрократии имели позитивную программу изменений, у В. В. Путина таковых 65%, у Д. А. Медведева 72%, у остальных руководителей — 55%. Таким образом, самая высокая доля предложений содержалась в текстах и речах Медведева и Горбачева; при этом мы не оценивали качество и реализуемость этих предложений. Главными критиками бюрократии были Б. Н. Ельцин и Л. И. Брежнев (sic!). Это интересные и необычные, на наш взгляд, результаты, дополняющие политические портреты руководителей нашего государства.

Критические замечания преобладали в 1990;х и начале 2000;х гг. Позитивная повестка стала преобладать лишь в самые последние годы.

Интересна конкретная тематика выступлений, посвященных госслужбе. Весь массив высказываний был разделен на 7 тематических групп. Больше всего доля цитат об эффективности госаппарата (25% от объема выборки) и о коррупции (21%). Несколько меньшую долю составляют высказывания о кадровой работе (17%), взаимодействии госслужбы и общества (13%). Реже всего обсуждались вопросы взаимодействия госслужбы и политики (9%), оплаты и численности госслужащих (по 8%).

Распределение цитат по хронологии показывает, что тематика взаимодействия госслужбы и общества была наиболее востребованной в 2001—2010 гг. (к этому периоду относится 46% цитат данной группы). Вопросы соотношения бюрократии и политики чаще обсуждались в 1986—1990 гг. (28%). Проблемам кадровой работы уделялась особое внимание в те же годы (41%), а проблемам коррупции — в 1996— 2000 и 2011—2016 гг. (по 26%). Оплата госслужащих чаще обсуждалась в политическом дискурсе в 2001—2005 гг. (29%), численность — в 1986—1990 гг. (38%), а эффективность в 1986—1990 и 2001—2005 гг. (30 и 28%). Данное распределение приоритетов позволяет предположить, что аспекты политической роли бюрократии актуализируются в периоды структурных реформ; численность, оплата и эффективность госслужбы чаще обсуждаются в контексте разработки служебного законодательства. Кадровая работа входит в число приоритетов при необходимости радикальной смены состава руководства, а вопросы коррупции привлекают внимание в периоды экономического спада.

Соотнесение предложений и критики в тематическом разрезе показывает, что в вопросах взаимоотношений госслужбы с обществом и политикой доля предложений превышает 80%; в вопросах кадровой работы приближается к 80%; в вопросах оплаты чиновников доля предложений 67%, их численности 62%, эффективности 56%, а в вопросах коррупции лишь 49%. Это означает, что политические лидеры, как правило, лучше разбираются в первых вопросах и хуже в последних. Если в вопросах повышения открытости, подотчетности госслужбы обществу и политическому руководству предложения чаще сводятся к благим пожеланиям и лозунгам, то по вопросам эффективности и борьбы с коррупцией политикам оказывается проще критиковать, чем предложить реальные изменения.

Распределение высказываний руководителей страны о бюрократии по темам показывает, что В. В. Путину принадлежит 44% всех цитат о коррупции и 48% об эффективности, Д. А. Медведев сделал 41% всех высказываний по вопросам оплаты чиновников. По четверти цитат о численности бюрократии сделали М. С. Горбачев, Б. Н. Ельцин и Д. А. Медведев. Л. И. Брежнев и М. С. Горбачев останавливались чаще на проблемах кадровой политики и эффективности. Б. Н. Ельцин сместил акцент на проблемы коррупции, В. В. Путин чаще высказывался об эффективности госслужбы и о коррупции, а Д. А. Медведев — о коррупции без привязки к эффективности. Можно сделать вывод, что выбор тематики выступлений о государственной службе диктовался в каждом случае как индивидуальными приоритетами государственного деятеля, так и политической ситуацией в конкретный исторический период. Например, для М. С. Горбачева кадровая тематика связывалась, вероятно, с попытками выстроить оптимальную аппаратную конструкцию, для Б. Н. Ельцина коррупционная тематика была вынужденным приоритетом. Она наблюдалась в 22% его речей, в то время как в 17% из них он говорил о кадровых вопросах и об эффективности, а в 15% об оплате чиновников. То есть выступления первого президента были сбалансированными по тематике. В. В. Путин объединяет вопросы противодействия коррупции и эффективности управления в своем стремлении обеспечить новое качество власти, тогда как для Д. А. Медведева заявления о борьбе с коррупцией стали визитной карточкой.

В ходе изучения высказываний политических лидеров о бюрократии обращает внимание их параллелизм. Несмотря на кажущееся многообразие, на деле они могут быть сведены к нескольким ключевым темам, по каждой из которых политики разных поколений и взглядов озвучивали похожие мысли. В ряде случаев речь идет даже о лексических совпадениях (табл. 10.1).

Таблица 10.1

Сопоставление высказываний политических лидеров советского и постсоветского периодов о бюрократии.

Окончание табл. 10.1

?'Здесь и далее выделение полужирным шрифтом наше. — Примеч. авт.

Можно даже подумать, что их авторы систематически черпают идеи и образы в работах предшественников. Однако это не так, скорее — напротив.

С одной стороны, в советский период в речах любых руководителей присутствовали ссылки на В. И. Ленина. Правда, нельзя сказать, что эта деятельность выходила за пределы простого начетничества.

С другой стороны, начиная с Н. С. Хрущева традиционной стала публичная критика своего предшественника за отход от пресловутых ленинских принципов. Перемена политического строя не внесла изменений в эту традицию. Лидеры новой России цитировали слова американских президентов, но игнорировали своих ближайших предшественников. Традиция научного изучения работ прежних лидеров нации тоже неразвита.

Лидеры полярной политической ориентации озвучивали текстуально и содержательно близкие тезисы. На наш взгляд, это свидетельствует о том, что существование сходных проблем заставляет людей с различными взглядами описывать их похожим образом.

Другое дело, что проблемы бюрократии, если судить по цитированным высказываниям, неизменны. Изменения политической конъюнктуры не приводят, как видно, к кардинальным изменениям в принципах деятельности бюрократического аппарата. Даже сильные и авторитарные политические лидеры не могут изменить этих принципов, вынуждены считаться с ними. Существование госслужбы, ориентированной на обслуживание власти, удобно для любой правящей элиты. Именно в этом, на наш взгляд, причина того, что политики разных взглядов похожими словами критикуют пороки госаппарата, но верные по сути слова не воплощаются в жизнь.

Выяснив, какие проблемы бюрократии привлекали внимание лидеров, проанализируем, как эти высказывания корреспондировали с реальными изменениями, содержали они продуманную политическую программу или лишь дежурную критику по адресу аппарата.

Рассчитан индекс развития института госслужбы в целом по аналогии с описанной выше методикой расчета индекса ее отраслевого развития.

В качестве первичных данных использовалась официальная статистика и результаты авторских расчетов. Набор исходных показателей ограничен, но позволяет составить суждение о процессах внутреннего развития госслужбы как системы. Набор показателей представлен в приложении 3. Рассматривалась динамика численности, оплаты труда, среднего возраста и стажа, уровня образования гражданских служащих центральных (федеральных) органов исполнительной власти, а также числа исполняемых ими государственных функций и расходов бюджета на содержание аппарата госслужбы.

Все данные получены в горизонте с 1981 по 2018 г. Для периода до 1991 г. учитывался как госаппарат РСФСР, так союзные органы на территории России. Законодательные, судебные, политические и силовые ведомства не рассматривались. Все это обеспечивает сопоставимость данных.

Показатели рассматривались в общем контексте развития страны. Численность, уровень образования и оплаты госслужащих анализировались в соотношении с аналогичными показателями в среднем по стране. Расходы на госслужбу учитывались как доля бюджетных расходов за соответствующий год. Для части показатели позитивной считалась повышательная динамика (например, рост доли специалистов с высшим образованием), а для части — отрицательная (например, рост доли госслужащих среди населения страны).

С использованием метода главных компонент получен набор обобщающих индексов развития госслужбы, в том числе в разрезе территориального (ТО) и центрального (ЦА) аппарата ФОИВ (рис. 10.1).

Выяснено, что индексы развития ЦА повышались в 1994—1996 гг. и после 2012 г., в результате чего к концу периода индекс прирос более чем на 50%. На уровне ТО в 1981—1991 гг. значения индекса превышали 200%, после чего значительно снизились. В итоге к 2018 г. индекс вернулся лишь к уровню 1991 г. В целом по ФОИВ минимальные значения индекса наблюдались в 1992—1994 и 2006 гг., а максимальное — в 1988 г. К 2018 г. индекс находился на уровне 1991 г., и это лучшее значение в новейшей истории России.

Количество государственных органов в советский период было больше, так как существовали союзные и российские ведомства. Минимум наблюдался в 1991 г. (52), максимум — в 2008 г. (86). Число функций данных органов сократилось в 1981—1991 гг., возросло к 2010 г. до 6878, и впоследствии сократилось до 5700. В пересчете на ведомства количество функций было больше в 1984 г. (90) и меньше в 2004 г. (61). Численность госслужащих была минимальной в 1988 г. (127 тыс. человек, включая союзный аппарат по РСФСР), и максимальной в 2009 г. (515,8 тыс. человек без обслуживающего персонала). В последние годы происходит сокращение численности бюрократии. Доля госслужащих среди населения была одинаковой в 1994, 2004 и 2016 гг. (0,28), т. е. ее реального снижения не происходит. Выявлена значительная (более 70%) корреляция между числом функций и госслужащих, т. е. увеличение численности госслужащих обычно совпадает с увеличением количества государственных функций.

Рис. 10.1. Динамика индексов развития государственной службы, «/о¹:

——-центральный аппарат;——территориальные органы;—система центральных (федеральных) органов исполнительной власти в целом Средний возраст и стаж госслужащих возрастал до середины 2000;х гг., достигнув 40 лет и свыше 15 лет стажа, а впоследствии снизился до 38 лет и 10 лет стажа. Средний возраст госслужащих ниже, чем возраст работников в экономике. Доля лиц с высшим образованием превысила 90% в 2010 г. (в СССР доля дипломированных специалистов в госаппарате не превышала 30%), что указывает на повышение престижности госслужбы в обществе.

Оплата госслужащих до середины 1990;х гг. находилась на среднем по всей экономике уровне. В советские годы она бывала даже ниже средней. Далее произошел резкий рост на фоне обнищания части населения, и уровень оплаты федеральных госслужащих в 2 раза выше средней оплаты в экономике, а в ЦА — в 3 раза выше. Доля расходов на содержание госслужбы возрастала с 0,46% в 1981 г. до 2,62% в 2009 г., и снизилась до 0,5% в 2016 г. Как видно, доля расходов на бюрократию остается невысокой во все годы.

Это новые и интересные данные, вместе с тем лишь по внутренним изменениям в аппарате госслужбы нельзя судить об эффективности ее^[1]

реформирования. Предмет деятельности госслужбы состоит в обеспечении реализации государственной политики. Сделать вывод о направлении общественного развития можно на основании динамики социально-экономических показателей. В общем виде она представлена на рис. 10.2.

Рис. 10.2. Жизненный цикл реформ и место в них государственной службы^[2]

Существование общественных потребностей диктует необходимость политического выбора. Ответственность за принятие политических решений лежит на главе государства, который определяет цели государственной политики. На основании этих целей разрабатываются отраслевые стратегии, обосновываются долгосрочные приоритеты и лимиты расходов по каждому приоритету. Стратегические решения структурируются в государственных программах отраслевого развития. Программный подход оправдывает себя там, где в реализацию поставленных целей вовлечены несколько ведомств^1[3].

Перечень ключевых сфер государственного регулирования определяется набором госпрограмм, а направления деятельности государства в отраслях — целевыми показателями программ. Отобраны около 400 показателей, по которым имеются данные с 1981 г. (приложение 3). По ним методом главных компонент построены индексы в разрезе отраслей и экономики в целом.

Выяснено, что в отраслях социальной сферы с 2000;х гг. происходит подъем, который, однако, не компенсировал обвального спада начала 1990;х. В финансово-экономической сфере положение в 2017 лучше, чем в 1991 г., но хуже, чем в 1980;х. В сфере безопасности достигнуто существенное улучшение значений индекса и превышен уровень 1980;х гг. В «реальном» секторе удалось вернуться к уровню 1991 г., но значения 1980;х еще не достигнуты. В 2010;е гг. в АПК произошло оживление, однако длительный кризис, начавшийся еще в 1980;х, не преодолен. В целом по всем отраслям значения индекса СЭР в 2017 г. находятся на уровне, сопоставимом с 1991 г., но ниже 1980;х. Так проявляется цена «шоковых» реформ 1990;х гг.

Население страны росло до 1993 г., после чего произошла депопуляция. До 2009 г. численность сократилась на 4,5%. В дальнейшем происходит рост населения, однако значение 1993 г. в 148,6 млн человек не достигнуто. Рынок труда сжимался до середины 2000;х гг., а в последние 15 лет вырос на 9%. Средняя оплата на рынке труда, выраженная в сопоставимых ценах, достигла минимума в 1999 г. и максимума в 2014 г. По среднедушевому ВВП Россия входит в число развитых стран. В 1992—1999 гг. ВВП снизился на 57%, однако к 2016 г. вырос по сравнению с 1991 г. в 3,7 раза. Россия входит в число стран с высоким уровнем жизни: по индексу развития человеческого потенциала (ИЧР), определяемому ООН, в 2016 г. она заняла 50-е место в мире. По сравнению с 1991 г. ИЧР увеличился на 9,5%¹.

В результате проведенного анализа стало возможным графически отразить изменения института госслужбы на фоне социально-экономических трансформаций в условиях политического транзита (рис. 10.3).

Рис. 10.3. Динамика индексов, характеризующих политические импульсы реформы госслужбы, СЭР и развитие системы госслужбы, %²:

—политический индекс;——индекс социально-экономического развития;…— административный индекс (развитие госслужбы) Вертикальные линии отражают хронологические рамки политических циклов. Политический индекс представляет собой динамику^[4][5]

высказываний лидеров о госслужбе. Индекс СЭР и развития госслужбы описаны выше. Первый период, продолжавшийся до 1982 г., в историографии принято называть «застоем». Это период единоличного руководства Л. И. Брежнева после того, как он возглавил в 1977 г. Президиум Верховного Совета СССР. Для данного периода характерна политическая стабильность при умеренном экономическом росте. Стабильность политического курса выразилась в понижении публичного внимания к бюрократии. Оживление относится к XXVI съезду (1981). На уровне реальных изменений также зафиксировано снижение индекса развития госслужбы в данный период.

Период 1982—1985 гг. именуется политикой «ускорения». Он связан с деятельностью Ю. В. Андропова и М. С. Горбачева, делавших попытки повышения темпов роста экономики за счет развития промышленности без политических реформ. В данный период умеренный рост СЭР сопровождался отсутствием дискуссий о госслужбе и снижением индекса госслужбы.

В третий период (1986—1991), часто именуемый в литературе «перестройкой», политические лидеры (М. С. Горбачев, Б. Н. Ельцин) часто высказывались по проблемам госслужбы. Началась радикальная смена управленческих кадров, сопровождавшаяся критикой госаппарата, получившей характер политической кампании. Была сделана попытка модернизации социализма за счет расширения политического плюрализма. Кратковременный рост СЭР сменился спадом, те же тенденции наблюдались в аппарате. К концу периода внимание к реформе бюрократии сходит на нет.

В четвертый период, годы первого президентского срока Б. Н. Ельцина (1992—1995), была реализована политика «шоковой терапии». В экономике произошел резкий спад. В 1991—1994 гг. руководство страны почти полностью оставило госслужбу вне пределов своего внимания. Рост внимания к теме отмечен лишь в середине 1990;х гг., когда шла подготовка закона «Об основах государственной службы» (1995). В избирательной кампании 1996 г. и позднее проблемы госаппарата присутствовали в выступлениях президента. На этом фоне наметились позитивные тенденции в развитии госслужбы.

В период, охватывающий второй президентский срок Б. Н. Ельцина (1996—1999), происходило перераспределение национальных богатств в пользу узкого круга олигархов, поддержавших президента на выборах, что дало повод именовать эти годы «семибанкирщиной». Экономика достигла дна к 1999 г., в аппарате государственных органов также наступил период спада. Однако наблюдался рост числа упоминаний о госслужбе президентом.

В шестой период происходило строительство «вертикали» власти В. В. Путиным в течение первого президентского срока (2000—2003). Были начаты структурные реформы, сделаны попытки ограничения произвола олигархии. Началось восстановление экономики, первая программа реформирования госслужбы (2003—2005), принятая в 2002 г., также дала первые плоды. В 2003 г. отмечен исторический максимум упоминаний высшими должностными лицами о госслужбе. Причинами тому могут быть начавшаяся административная реформа, а также президентская избирательная кампания.

В седьмой период (2004—2007), совпавший со вторым президентским сроком В. В. Путина, высокие цены на нефть гарантировали изобилие в стране и поддержку курса президента в обществе, несмотря на остановку реформ. Этот период условно назван нами «суверенной демократией», по высказыванию В. Ю. Суркова (2006) о том, что общественная поддержка курса президента имеет приоритет перед его соответствием международным нормам демократии. В данный период экономический рост замедлился, госслужба развивалась противоречиво, политическое руководство сократило до минимума публичное обсуждение данной проблематики.

Восьмой период, связанный с президентским сроком Д. А. Медведева (2008—2011), обозначен нами как «консервативная модернизация». Для данного периода характерно проведение резонансных, но неглубоких реформ на фоне начала мирового кризиса и проявлений общественного недовольства в стране. В экономическом развитии явного спада не произошло, но развитие госслужбы по-прежнему было противоречивым. Принятая в 2009 г. вторая федеральная программа развития госслужбы не дала быстрых результатов. Пиковые значения числа упоминаний о госслужбе в политическом дискурсе соответствуют периодам избирательных кампаний 2007 и 2011 гг.

Наконец, девятый анализируемый период (2012—2018) соответствует третьему президентскому сроку В. В. Путина. Данные годы еще не получили общепринятого обобщенного названия в историографии. На наш взгляд, он довольно хорошо описывается публицистической формулой «русская весна», получившей распространение после воссоединения Крыма с Россией в 2014 г. Для данного периода характерна активная внешняя политика, которая способствует общественному единению в условиях международных санкций. Экономика успешно развивается после кратковременного спада, достигнутое значение индекса СЭР примерно соответствует уровню 1992 г. Это означает, что последствия «шоковой терапии» преодолены только теперь. Также удалось добиться относительно успешного развития госслужбы, сокращения ее численности и снижения расходов. Начало предвыборной гонки 2018 г. сопровождается активизацией выступлений лидера по данному вопросу.

Проведенное исследование показало, что в динамике развития экономики и социальной сферы, с одной стороны, и аппарата госслужбы — с другой, наблюдается совпадение. Оно подтверждается математически. Между индексами развития госслужбы и СЭР выявлено существование значимой (р = 0,0000) сильной положительной корреляции 76%. Данная тенденция достигается преимущественно за счет территориального аппарата ФОИВ (корреляция между ТО и ФОИВ в целом 96%).

Центральный аппарат, напротив, имеет отрицательную связь (-51%) с развитием экономики. Данные тенденции подтверждаются существованием регрессий. При индексе развития госслужбы в качестве зависимой переменной и индексе СЭР — независимой существует регрессия (Р_гоЪ = 0,0000; R² = 0,57; const = -8,9) с коэффициентом 1,06. Наблюдается и обратная зависимость.

Ранее было установлено соответствие значений отраслевых индексов СЭР и госслужбы в различные временные периоды. Доказано, что развитие госслужбы успешнее в отраслях, демонстрирующих позитивную динамику. Ввиду того что анализируемые процессы испытывают не учтенные внешние воздействия, нельзя судить о том, какой из факторов сильнее влияет на другой — госслужба или социально-экономическое развитие. Однако наличие устойчивой положительной связи отрадно и может быть использовано при проектировании реформ госслужбы в будущем.

Что касается влияния политического индекса, то оно не столь очевидно. Интерпретировать это можно таким образом, что проблемы госслужбы интересуют политических лидеров не сами по себе, а в общем контексте борьбы элит. С одной стороны, неэффективность бюрократии служит беспроигрышным козырем для критики предыдущего руководства: у М. С. Горбачева в отношении брежневского кадрового «застоя», у Б. Н. Ельцина в отношении всей советской партократии, а у В. В. Путина в отношении олигархозависимой госслужбы 1990;х гг. С другой стороны, обещания сократить, удешевить и приблизить к народу аппарат власти являются элементом предвыборной риторики, привлекающей голоса избирателей.

Интерес к проблемам госслужбы активизируется в периоды избирательных циклов. Пиковые значения политических высказываний на эту тему четко соотносятся с кадровыми перестановками конца 1980;х, а также с избирательными кампаниями 1996, 2003, 2007, 2011 гг. Начало предвыборной гонки 2018 г. совпадает с повышением внимания к проблемам бюрократии. Динамика политических заявлений и индекса развития госслужбы в основном также совпадают (не по амплитуде, а по направлению). Видно, что понижение публичного внимания к проблемам госаппарата соответствует спадам в его развитии. Однако не всякий рост востребованности данной темы в политическом дискурсе приводит к аналогичному улучшению индекса госслужбы. Например, в 2003 г. принятие закона о системе госслужбы и начало административной реформы сопровождались мощной информационно-политической кампанией за повышение эффективности бюрократии, но в реальности подъем ее эффективности был слабым, кратковременным и вскоре сменился падением.

Возвращаясь к предложенной нами ранее классификации реформ, можно утверждать, что по цели реформы госслужбы были техническими, а не радикальными. Изучение программных документов и законодательства показывает, что цель изменения основополагающих процессов, принципов и традиций системы госслужбы никогда явным образом не ставилась. Политический дискурс был радикальнее, но не имел воплощения в программных установках. Вместе с тем последовательные технические реформы могут привести к изменению системных характеристик и получению принципиально новой системы без потрясений.

По последствиям реформы госслужбы 1980—2010;х гг. нельзя однозначно отнести ни к эффективным, ни к неэффективным. Эффективная реформа предполагает достижение поставленных целей. Хотя цели реформы госслужбы в России не были достигнуты, однако ее функционирование постепенно улучшилось. В настоящее время нет достаточных оснований утверждать, что система госслужбы в России является действенным инструментом для политических и общественно-экономических изменений.

С другой стороны, доказано, что вектор трансформаций института госслужбы во все периоды соответствует общему направлению изменений в экономике и обществе. Ошибочно утверждать, что бюрократия является основной помехой для проведения реформ в России. Также неправомерно говорить о высокой институциональной автономии госслужбы, якобы не поддающейся реформированию. Данные свидетельствуют, что институт госслужбы реагирует не только на структурные изменения во внешней среде, но на любые изменения в политическом дискурсе. Повышение политического внимания к проблемам бюрократии сопровождается быстрым изменением ее эффективности; напротив, отсутствие такого внимания сопровождается снижением индексов институционального развития. Это указывает на высокую зависимость госслужбы от внешних влияний.

Для действенной реализации институциональных изменений необходима канализация политических импульсов в некой функциональной системе. Одной из ключевых проблем госслужбы в новейший период, по мнению многих авторов, является децентрализация управления ею. Изучение зарубежного опыта свидетельствует, что в большинстве стран^[6], вне зависимости от их политической и экономической ориентации, существует один или несколько специально уполномоченных органов по управлению государственной службой. Эти органы выполняют широкий спектр функций от подбора кадров до пенсионного обеспечения. Выделены два основных типа: органы исполнительной власти (самостоятельные или подведомственные) и коллегиальные органы (комиссии и советы).

В СССР, ввиду особенностей модели государственной службы, управление осуществлялось партийными органами. Отмена в 1990 г. статьи Конституции о руководящей роли партии привела к необходимости создания непартийного органа. В 1991 г. было создано Государственное агентство СССР по подготовке кадров госслужбы, правопреемником которого стали Роскадры. Они отвечали за методологию реформ, в то время как администрация Президента занималась контролем политических назначений, а Минтруда — вопросами социального и материального обеспечения служащих. Это распределение функций было во многом стихийным, нечетко урегулированным, что приводило к аппаратным войнам. В 1993 г. для выработки кадровой политики в федеральных органах власти был создан Совет по кадровой политике при Президенте. После четырех реорганизаций он был преобразован в 2013 г. в Комиссию по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров, действующую ныне¹.

В 1994 г. функции Роскадров были разделены между Управлением федеральной госслужбы Президента РФ и РАГС (ныне РАНХиГС). Управление выдержало не менее пяти реорганизаций^[7][8], и теперь называется Управлением Президента РФ по вопросам госслужбы и кадров (см. приложение 5). Орган управления федеральной госслужбой должен подчиняться непосредственно Президенту РФ и не относиться к какой-либо одной ветви власти, так как госслужба предусмотрена в органах всех ветвей власти, а обеспечение координации между ними — полномочие президента. Однако у администрации президента много задач, не связанных с госслужбой.

Ряд вопросов в данной сфере передан Минтруду России^[9]. Вместе с тем за пределами компетенций Минтруда находятся вопросы материально-финансового обеспечения гражданской службы, которые закреплены за Минфином. Успешность мероприятий Минтруда снижается вследствие их систематического недофинансирования. Минэкономразвития России готовит предложения по реформированию системы госслужбы и оптимизации численности федеральных госслужащих. Кроме того, каждый из почти сотни федеральных государственных органов и руководство 85 субъектов РФ стремятся проводить самостоятельную кадровую политику. Таким образом, наблюдается множественность субъектов управления, несогласованность их действий приводит к тому, что целостная кадровая политика не выработана^[10].

Сложность объекта управления диктует сложную систему управления им. Предложения о создании единого суперведомства, отвечающего за все вопросы госслужбы, утопично. Военная и специальная службы, в силу их особенностей, будут всегда регулироваться на ведомственном уровне. Координация в пределах полномочий Президента будет осуществляться подразделениями его администрации. Сложившаяся модель представляется единственно работоспособной в рамках существующей системы власти. Проблема состоит, во-первых, в его неспособности Минтруда обеспечить адекватное финансирование реформы и, во-вторых, в том, что практическая реализация разработанных рекомендаций остается на усмотрение ведомств. Эти факторы, на наш взгляд, служат препятствием для действенного реформирования. Однако еще более важное препятствие заключается, как представляется, в неоптимальном подходе к границам самой госслужбы, которые сложились в середине 1990;х — начале 2000;х гг.

В этой связи предлагается двухэтапное совершенствование системы управления государственной службой.

На первом этапе предполагается централизация процедур отбора, оценки и обучения кадров федеральной государственной службы, что будет способствовать рационализации кадровых процессов, противодействию коррупции, расширению экспертного участия и повышению подконтрольности кадровой политики гражданскому обществу.

Предлагается создать специализированный орган с рабочим названием «Агентство по подбору, обучению и оценке кадров госслужбы» в форме автономной некоммерческой организации, подконтрольной администрации президента. Штатные специалисты Агентства будут являться сотрудниками компании-оператора, в качестве которой может выступать крупная государственная или негосударственная организация по управлению персоналом, выигравшая конкурс. Требования к компании-оператору и организация конкурса осуществляются администрацией президента. Компания-оператор самостоятельно приглашает экспертов для участия в кадровых мероприятиях. Функции Агентства могут включать осуществление централизованного отбора кадров для федеральных органов исполнительной власти и реализацию иных кадровых процедур, предусмотренных законодательством о государственной службе. Кадровые службы госорганов будут лишены права осуществлять функции, переданные Агентству.

Администрация Президента РФ и органы государственного контроля будут осуществлять мониторинг деятельности Агентства и расследовать случаи нарушения меритократии (подбора на основании заслуг). В случае недобросовестности компания-оператор может быть заменена досрочно. Таким образом, предлагается сохранить существующую систему управления госслужбой, дополнив ее звеном в виде Агентства, которое, не имея властных полномочий, сможет осуществлять профессиональное и систематическое управление персоналом госслужбы в интересах и под контролем государства, а не отдельных ведомств. Полномочия Администрации Президента, Минфина, Минтруда, Минэкономразвития в части управления госслужбой сохранятся в неизменном виде.

На втором этапе, когда описанная система изменений будет реализована и отлажена, можно перейти к изменению правового содержания государственной службы и, соответственно, механизма управлению ею.

Следует предварительно создать условия для того, чтобы деятельность органов власти всех уровней была ориентирована на четкую реализацию политических приоритетов, обеспечение экономического роста и социальной стабильности. Для этого следует четко определить функционал должностных лиц с учетом полномочий государственных органов. Для руководителей приоритетом должно стать достижение целей, поставленных в рамках государственных программ. Оценку достижения целей следует вести на уровне независимой структуры. С учетом числа возложенных функций следует осуществлять нормирование численности должностей государственной службы. Эти же принципы необходимо распространить на все бюджетные организации вне зависимости от их подчиненности.

Предлагается изменить подход к содержанию понятия госслужбы путем сближения ее границ с иными видами деятельности в интересах общества и государства. С учетом современных тенденций представляется, что необходимость в специальном правовом регулировании отдельных видов деятельности в интересах государства постепенно отпадает и может быть реализовано формирование публичной службы. Публичная служба должна будет включать в себя федеральную и региональную гражданскую государственную службы, муниципальную службу и работу в организациях бюджетного сектора.

В дальнейшем целесообразно будет распространение законодательства о публичной службе на работу граждан в общественных, некоммерческих и иных структурах гражданского общества. С учетом этого произойдет гармонизация принципов кадровой политики на федеральном, региональном и местном уровнях.

Единство принципов публичной службы будет обеспечиваться тем, что каждая должность в рамках данной системы будет публичной и бюджетной. Публичность должности означает, что она учреждена для удовлетворения общественной потребности или интереса, имеет публично-правовой статус. Бюджетный характер должности публичной службы выражается в том, что оплата ее осуществляется за счет налоговых отчислений граждан. Все это создает условия для подотчетности публичных служащих гражданам. Если в состав публичных служащих войдут гражданские активисты, то они смогут участвовать в выработке и реализации управленческих решений, действуя на общественных началах. Такой подход не утопичен, учитывая, что уже теперь депутаты муниципальных и ряда региональных представительных органов работают на общественных началах.

Кроме того, следует отметить, что публичный служащий будущего — это прежде всего профессионал в какой-либо области, поэтому отбор на постоянные оплачиваемые должности публичной службы, равно как и кандидатов на позиции общественных экспертов, должен происходить на основании профессиональных требований к должности — модели компетенции.

Контроль общества за функционированием публичной службы может осуществляться в формах размещения открытых данных, общественной оценки деятельности служащих по критериям общественной удовлетворенности их работой, участия общественных экспертов в деятельности органов власти и обсуждениях проектов управленческих решений, затрагивающих интересы граждан. Отчасти условия для реализации этих мер созданы уже на сегодняшний день, но важно перейти от формального применения технологий открытости к их реальной и повсеместной имплементации.

Предлагается разработка, принятие и реализация государственной программы «Эффективное государство» в составе следующих подпрограмм:

• — управление федеральным имуществом;
• — управление финансами и развитие бюджетной системы;
• — административная реформа и повышение открытости государства;
• — реформирование государственной службы;
• — развитие местного самоуправления;
• — развитие правосудия и правоохранительной деятельности;
• — внешнеполитическая деятельность.

Каждая из подпрограмм должна реализовываться под контролем ответственного исполнителя — федерального органа власти — в рамках общей методологии. В части, связанной с административной реформой, государственная программа «Эффективное государство» должна предусматривать проведение мониторинга государственных функций, выполняемых всеми органами власти. Применение методики должно происходить, начиная с уровня федеральных органов власти, специально уполномоченными экспертными коллективам, отобранными на конкурсной основе, под контролем администрации президента.

Для каждой государственной функции, исполнение которой органами государственной власти признано необходимым, должны быть созданы инструменты оценки. Государственные функции могут оцениваться по показателям стоимости исполнения функции, трудозатрат на исполнение функции, качества исполнения функции.

Должна быть разработана методика интегральной оценки эффективности деятельности правительства РФ, основанная на показателях общественной удовлетворенности качеством жизни в стране и динамике объективных показателей социально-экономического развития за отчетный период. По итогам оценки президентом должно приниматься решение остепени удовлетворительности деятельности правительства.

Кроме того, следует разработать методику оценки эффективности федеральных органов исполнительной власти на основании показателей оценки совокупности государственных функций, закрепленных за каждым государственным органом. Реализация государственных функций оценивается исходя из соотношения расходов на реализацию и полученного эффекта. Непосредственный эффект измеряется уровнем доходов бюджета или уровнем общественной удовлетворенности в результате реализации функции. Конечный эффект измеряется динамикой показателей социально-экономического развития, специфичных для данной функции.

Далее подобные системы оценки должны быть декомпозированы на уровень подведомственных организаций и структурных подразделений государственных органов, отдельных госслужащих. Подобные попытки ранее уже предпринимались, но носили бессистемный характер. В результате система объективной оценки деятельности государства отсутствует, что способствует низкому качеству власти. Принятие программных документов не сопровождается применением механизмов оценки их реализации.

Следует включать мероприятия по реформированию государственной службы в документы стратегического планирования. Это необходимо для того, чтобы целевые показатели развития отраслей и территорий можно было увязать с показателями оценки индивидуальной результативности деятельности госслужащих. В настоящее время необходимость работы в данном направлении нормативно не закреплена, развитие института госслужбы происходит в виде бессистемных мероприятий. Законодатель даже ушел от термина «реформирование» в сторону слова «развитие», подчеркивая этим фрагментарность планируемых изменений. Однако такими мерами не представляется возможным осуществить качественное повышение эффективности института госслужбы. Система бюрократии по-прежнему действует изолированно от общегосударственных приоритетов.

В нашей работе предложены методологические подходы для оценки государственной службы с учетом политических изменений и экономического развития страны. Эту деятельность следует осуществлять с учетом необходимости достижения политических приоритетов, сформулированных руководством и формализованных в стратегических документах отраслевого планирования по направлениям деятельности соответствующих государственных органов и государственных служащих.

Таким образом:

• 1) в качестве индикатора политических импульсов институциональной трансформации госслужбы учитывались выступления руководителей страны по данному вопросу. Хотя подобные высказывания звучат постоянно, их систематизированного изучения в рамках политических исследований ранее, насколько известно, не предпринималось. В ходе изучения высказываний политических лидеров о бюрократии обращает внимание их параллелизм;
• 2) рассчитан индекс развития института госслужбы по авторской методике. Минимальные значения индекса наблюдались в 1992—1994

и 2006 гг., а максимальное — в 1988 г. К 2018 г. индекс находился на уровне 1991 г., и это лучшее значение в новейшей истории России. Также рассчитан индекс социально-экономического развития (СЭР) страны на основе изучения динамики свыше 400 статистических показателей по всем отраслям экономики и социальной сферы. Сделан вывод, что значения данного индекса в 2018 г. находятся на уровне, сопоставимом с 1991 г., но ниже 1980;х. Так проявляется цена «шоковых» реформ 1990;х гг.;

• 3) проведенное исследование показало, что в динамике развития экономики и социальной сферы, с одной стороны, и аппарата госслужбы — с другой, наблюдается соответствие. Что касается влияния политического индекса, то оно не столь очевидно. Установлено, что высказывания политических лидеров о бюрократии соотносятся с политическими циклами: число высказываний на данную тему повышается в годы, предшествующие президентским и парламентским выборам;
• 4) для действенной реализации институциональных изменений необходима канализация политических импульсов. Одной из ключевых проблем госслужбы в новейший период является децентрализация. Наблюдается множественность субъектов управления, несогласованность их действий приводит к тому, что целостная кадровая политика не выработана. Сложность объекта управления диктует сложную систему управления им.

• [1] Источник: составлено автором.
• [2] 2 Источник: составлено автором.
• [3] О гармонизации документов государственного стратегического планирования: препринт / А. В. Клименко [и др.]. М.: НИУ ВШЭ, 2015. 48 с.; Полтерович В. М. О формировании системы национального планирования в России // Журнал НЭА. 2015.№ 2 (26). С. 1—11; Анализ факторов реализации документов стратегического планирования верхнего уровня: аналитический доклад / под науч. ред. М. Э. Дмитриева. М. :ЦСР, 2016. 205 с.
• [4] Human Development Index trends, United Nations Development Programme. URL: http://hdr.undp.org/en/content/table-2-human-development-index-trends.
• [5] Источник: составлено автором.
• [6] Управление государственной гражданской службой Российской Федерации: монография / под общ. ред. А. И. Турчинова. М.: РАГС, 2009. 230 с.; Барабашев А. Г., Прокофьев В. Н. Создание органа по управлению государственной службой, как инструментаунификации правового регулирования видов и уровней государственной службы //Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 2. С. 7—28.
• [7] Указ Президента РФ от 09.02.2013 № 126 «О комиссии при Президенте РФ по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров».
• [8] Указ Президента РФ 04.12.2009 № 1382 «Об утверждении Положения об Управлении Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров».
• [9] Постановление Правительства РФ 19.06.2012 № 610 «Об утверждении Положенияо Министерстве труда и социальной защиты РФ».
• [10] Оболонский А. В. Очерки истории российско-советской бюрократической номенклатуры // Вопросы гос. и муниципального управления. 2015. № 3. С. 145—164.